胡　敏

[摘 要]法律的生命在于執(zhí)行，而執(zhí)行的實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于程序，依法行政是對(duì)行政活動(dòng)的基本要求，依法行政不僅要求執(zhí)法主體實(shí)現(xiàn)實(shí)體合法，還須要遵守嚴(yán)格的程序，尊重相對(duì)人的程序權(quán)利。本文分析了我國當(dāng)前行政執(zhí)法的程序現(xiàn)狀，以程序正義理論為指導(dǎo)，探討我國保護(hù)行政相對(duì)人程序權(quán)利的有效方式：筆者希望能夠加快制定《行政程序法》，并且明文規(guī)定相對(duì)人享有的程序權(quán)利，同時(shí)對(duì)相對(duì)人法理上應(yīng)享有的非法定程序權(quán)利予以原則性規(guī)定，以期能夠更加完善。對(duì)此，筆者通過構(gòu)建一系列的程序制度來切實(shí)保障相對(duì)人的程序權(quán)利，有效約束日益擴(kuò)張的行政執(zhí)法權(quán)力，在實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的同時(shí)，也有效保障了程序正義。

[關(guān)鍵詞]行政執(zhí)法 程序 正義

二十世紀(jì)以來，社會(huì)的迅猛發(fā)展使行政權(quán)的擴(kuò)張成為一種趨勢(shì)，行政機(jī)關(guān)行使大量的行政自由裁量權(quán)，自由裁量權(quán)成為現(xiàn)代行政權(quán)的核心。然而不受制約的權(quán)力也就容易滋生腐敗，或被濫用，這是一條萬古不變的真理。如何保障行政自由裁量權(quán)的正確行使，保障行政執(zhí)法的公正性越來越成為難題。人們首先想到了司法審查，但司法審查的事后控制性顯然不能滿足對(duì)自由裁量權(quán)的事前、事中、事后全程監(jiān)控的需求。于是，程序正義的理念被引入，即通過對(duì)行政執(zhí)法程序平衡行政主體與相對(duì)人之間的地位，既防止濫用職權(quán)，最大限度地減少行政執(zhí)法過程以及結(jié)果的違法，又通過對(duì)相對(duì)人賦予大量的程序權(quán)利，如知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、獲得告知權(quán)、聽證權(quán)、對(duì)抗權(quán)、代理權(quán)、檢舉權(quán)等的設(shè)置保障相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)程序正義。而后者，在我們提出“執(zhí)政為民”，建設(shè)“親民政府”的目標(biāo)后就顯得更為重要而迫切。除此之外，對(duì)程序內(nèi)在價(jià)值的認(rèn)識(shí)不夠，程序意識(shí)的缺失，也是導(dǎo)致當(dāng)前我國行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)混亂與無序，程序恣意色彩濃重的原因之一。因此加強(qiáng)行政程序法制建設(shè)，強(qiáng)化程序意識(shí)也就成為社會(huì)各界的一個(gè)普遍要求。

一、當(dāng)前我國行政執(zhí)法的程序現(xiàn)狀

（一）重實(shí)體、輕程序的傳統(tǒng)執(zhí)法方式

在行政執(zhí)法實(shí)踐中，由于我國國民長期以來有重實(shí)體、輕程序的傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣，行政主體及其執(zhí)法人員往往忽視和不尊重相對(duì)人的程序權(quán)利，認(rèn)為行政行為只要實(shí)體沒錯(cuò)，走什么程序沒關(guān)系，甚至出現(xiàn)有法不依、肆意專斷的行為，嚴(yán)重?fù)p害相對(duì)人的法定權(quán)利，此外相對(duì)人對(duì)法定程序權(quán)利往往也不看重，認(rèn)為只要實(shí)體利益上不吃虧，行政主體及其執(zhí)法人員是否聽取自己的意見和向自己說明理由都無所謂。至于行政法制監(jiān)督主體（如行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院）在對(duì)行政行為進(jìn)行審查監(jiān)督時(shí)，雖然一般都既審查行為實(shí)體的合法性，也審查行為程序的合法性，但是在最后處理時(shí)，對(duì)于程序違法的行政行為，往往只有在導(dǎo)致實(shí)體錯(cuò)誤時(shí)才予以撤銷或者確認(rèn)違法，而對(duì)于僅僅程序違法實(shí)體正確的行政行為則大多予以維持。當(dāng)然，程序權(quán)利的價(jià)值也不是絕對(duì)的，行政主體及其執(zhí)法人員在實(shí)施一項(xiàng)執(zhí)法行為時(shí)，當(dāng)然既要考慮相對(duì)人的程序權(quán)利，也要考慮程序的成本和相應(yīng)執(zhí)法事項(xiàng)的重要程度和緊急程度，需要在權(quán)衡各種相關(guān)因素后，于法定自由裁量權(quán)范圍內(nèi)選擇行為應(yīng)當(dāng)采取的適當(dāng)程序。對(duì)于行政法制監(jiān)督主體來說，程序違法或者是程序有瑕疵的行政行為，也不能一概予以撤銷或者確認(rèn)違法，而應(yīng)當(dāng)視相應(yīng)的法律規(guī)定的程序是強(qiáng)制性的程序還是指導(dǎo)性的程序，是涉及相對(duì)人基本權(quán)利（如人格權(quán)）的程序還是僅僅涉及行政行為的方式、步驟而對(duì)相對(duì)人的權(quán)利沒有影響或者是基本沒有影響的程序，如屬后者，行政法制監(jiān)督主體沒有必要一定要撤銷相應(yīng)行政行為或者確認(rèn)該行為違法，而只需提請(qǐng)行政主體及其執(zhí)法人員補(bǔ)正即可。

（二）執(zhí)法主體對(duì)相對(duì)人非法定程序權(quán)利的踐踏

對(duì)于依法行政，如果我們僅理解為依法的明文規(guī)定行政，那么，依法行政對(duì)于行政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員來說，乃是最基本的，或者說最低的要求。就執(zhí)法與相對(duì)人權(quán)利的關(guān)系而言，尊重相對(duì)人為法律所明文規(guī)定的權(quán)利，亦是執(zhí)法者最基本、最起碼的義務(wù)。然而，依法行政，從廣義上理解，還應(yīng)包括依法的原則行政，依法的規(guī)定所蘊(yùn)涵的道德精神和理性行政。如果我們從這個(gè)基點(diǎn)理解執(zhí)法與相對(duì)人權(quán)利的關(guān)系，那么執(zhí)法者在行政執(zhí)法中僅尊重和維護(hù)相對(duì)人的法定權(quán)利（法律所明文規(guī)定的權(quán)利）是不夠的，執(zhí)法者還必須尊重和維護(hù)雖非為法律所明文規(guī)定，但依據(jù)法的原則和精神，相對(duì)人所應(yīng)享有的權(quán)利，這種權(quán)利也應(yīng)該包括相對(duì)人享有的非法定程序權(quán)利。

在英美，相對(duì)人可以依據(jù)自然正義原則和正當(dāng)程序原則，要求法院保護(hù)自己的非法定程序權(quán)利。法律規(guī)范的范圍總是有限的，法制發(fā)達(dá)的國家雖然通過制定行政程序法盡可能的規(guī)定了相對(duì)人應(yīng)該享有的大量程序權(quán)利，但相對(duì)人的正當(dāng)程序權(quán)利卻不可能為法律所完全包容。在行政執(zhí)法過程中，相對(duì)人根據(jù)正當(dāng)程序原則仍享有許多非法定的程序權(quán)利，如聘請(qǐng)代理人參與行政程序代表自己向行政執(zhí)法主體陳述、申辯和提出建議的權(quán)利等，至于像我國這樣的成文法國家，由于沒有制定完善的行政程序法典，相對(duì)人在法理上本應(yīng)享有的許多正當(dāng)程序權(quán)利都還處在非法定的狀態(tài)，僅有少數(shù)領(lǐng)域國家通過制定單行法，將相對(duì)人的正當(dāng)程序權(quán)法定化了。如我國《行政處罰法》中規(guī)定被處罰人在行政處罰過程中享有要求行政主體說明處罰根據(jù)、理由權(quán)和陳述權(quán)、申辯權(quán)，對(duì)于特定案件還享有聽證權(quán)等。在其他領(lǐng)域，如行政征收、行政給付、行政確認(rèn)、行政強(qiáng)制等，我國尚未制定單行法。行政執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中，當(dāng)然同樣應(yīng)該尊重和保障相對(duì)人應(yīng)享有的必要的正當(dāng)程序權(quán)利，如申請(qǐng)回避權(quán)、要求理由權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)等。然而，現(xiàn)實(shí)執(zhí)法實(shí)踐中，由于沒有法律條文的規(guī)范，加之執(zhí)法人員素質(zhì)的參差不齊，漠視相對(duì)人的非法定程序權(quán)利的行為也就司空見慣，見怪不怪了。

（三）相對(duì)人對(duì)自己程序權(quán)利的無知和漠視

由于根深蒂固的封建臣民意識(shí)，以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代長期形成的對(duì)政府、對(duì)官吏及其權(quán)力的畏懼、崇拜和絕對(duì)服從的心理，人權(quán)意識(shí)的淡漠，法治觀念的匱乏，人們的程序意識(shí)還沒有覺醒。即使是到了現(xiàn)代，由于受“重實(shí)體、輕程序”觀念的影響，相對(duì)人的地位處于弱勢(shì)，抑制了相對(duì)人程序權(quán)利的伸張。

行政執(zhí)法實(shí)踐中，相對(duì)人受“多一事不如少一事”、“贏了一陣子，輸了一輩子”的觀念的強(qiáng)烈影響，大多是只要行政主體的執(zhí)法行為不危及他們的生存，他們對(duì)行政主體作出的行政行為都會(huì)順從的。加之我國立法不夠完善，對(duì)相對(duì)人本應(yīng)該享有的程序權(quán)利規(guī)定不具體，監(jiān)督體制也不完善，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯相對(duì)人程序權(quán)利的處罰成本太低或者根本沒有相關(guān)處罰規(guī)定，根本無法引起相對(duì)人對(duì)自己程序權(quán)利的重視。

現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，我國從整體上國民的法律意識(shí)和權(quán)利觀念并不強(qiáng)烈，相對(duì)人對(duì)自己的程序權(quán)利往往也不看重，他們更注重實(shí)體利益，認(rèn)為只要是實(shí)體利益上不吃虧，行政主體及其執(zhí)法人員是否聽取自己的意見和向自己說明理由都無所謂，即使有對(duì)政府程序違法不服者也是敢怒不敢言。正是由于相對(duì)人對(duì)自己程序權(quán)利的無知和漠視，極大地延緩了中國行政執(zhí)法程序的進(jìn)步和完善。

二、實(shí)現(xiàn)我國行政執(zhí)法程序正義的制度保障

在行政執(zhí)法實(shí)踐中，由于我國各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員受濃重的“重實(shí)體、輕程序”觀念的影響，只重結(jié)果，不重程序，尤其是單純把行政程序視為提高行政效率，便于管理行政相對(duì)人的工具的傳統(tǒng)觀念，程序可有可無、可多可少，嚴(yán)重?fù)p害了相對(duì)人的程序權(quán)利?！盀榱颂岣邎?zhí)法人員的程序價(jià)值觀念，加深對(duì)程序內(nèi)在價(jià)值的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化程序意識(shí)，應(yīng)對(duì)加入WTO規(guī)則的統(tǒng)一要求，中央政府有義務(wù)保證統(tǒng)一的行政程序的實(shí)現(xiàn)，這就要求破除目前我過行政執(zhí)法各自為政的特殊化和分散性的現(xiàn)狀，樹立行政執(zhí)法程序統(tǒng)一觀，規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法，提升程序違法就是違法的觀念，提高全社會(huì)的程序意識(shí)，保障程序正義?！币虼?，加緊制定統(tǒng)一的行政程序法典刻不容緩。

“統(tǒng)一的行政程序法典應(yīng)具有統(tǒng)領(lǐng)各單行行政程序的基本制度和原則，統(tǒng)一規(guī)范各種行政行為，確立各種行政行為共性規(guī)則的功能，這將為行政執(zhí)法提供統(tǒng)一的程序和步驟。”[12]根據(jù)我國的法治環(huán)境以及確立的程序正義理論，筆者認(rèn)為，下述行政執(zhí)法程序制度應(yīng)作為我國行政執(zhí)法程序立法優(yōu)先考慮的內(nèi)容：

（一）情報(bào)公開制度

情報(bào)公開包括的內(nèi)容非常廣泛，涉及行政法規(guī)、規(guī)章、行政決策、行政決定以及行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出相應(yīng)決定的有關(guān)材料，行政統(tǒng)計(jì)資料，行政機(jī)關(guān)的有關(guān)工作制度，辦事規(guī)則及手續(xù)等。凡是涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的，有可能將來作為執(zhí)法依據(jù)的，只要不屬于法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍，都應(yīng)依法向社會(huì)公開，任何公民、社會(huì)組織均可依法查閱和復(fù)制。“美國《情報(bào)自由法》第1條明確規(guī)定，每個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)其中央和地方法制定的實(shí)體、程序規(guī)則及其修正、修訂、廢止，公眾向其提出意見，都必須公布。以執(zhí)法制度上，情報(bào)公開制度有利于公民知曉進(jìn)而行使和實(shí)現(xiàn)以及維護(hù)自己的權(quán)利?！惫褚惺棺约旱臋?quán)利，行政機(jī)關(guān)要執(zhí)法，如行政處罰等，相對(duì)人可以心中有數(shù)。

（二）告知制度

告知制度是一種基本的行政程序制度，其具體要求是：行政主體作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行為，應(yīng)事先告知該行為的內(nèi)容，包括時(shí)間、地點(diǎn)、主要過程，作出該行政行為的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，相對(duì)人對(duì)該行為依法享有的權(quán)利等。告知制度只適用于具體行政行為。我國《行政處罰法》也明確規(guī)定了告知制度，該法第3條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出處罰決定之前，應(yīng)告知相對(duì)人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由以及依據(jù)，并告知相對(duì)人依法享有的權(quán)利。但這僅僅作為單行的程序規(guī)定，不具有普遍性。其價(jià)值在于：第一，人盡可能防止和避免行政主體違法，不當(dāng)行政行為的發(fā)生，相對(duì)人事先得到行政主體機(jī)關(guān)內(nèi)采取其某種行為的信息，如認(rèn)為其違法，可依法采取相應(yīng)措施。第二，有利于減少執(zhí)法障礙和阻力，保證執(zhí)法順利實(shí)施。第三，體現(xiàn)對(duì)相對(duì)人權(quán)益和人格的一種尊重。

（三）聽取陳述和申辯制度

行政主體擬實(shí)施一定行政行為，在告知相對(duì)人后，相對(duì)人可能對(duì)其持有異議，認(rèn)為相應(yīng)行為違法、不當(dāng)、根本不應(yīng)該實(shí)施該行為等。無論何種情況，行政主體都應(yīng)認(rèn)真地聽取相對(duì)人的意見，并加以認(rèn)真、充分的考慮。如其合理適當(dāng)，則應(yīng)予以采納；如不合理、不適當(dāng)雖不應(yīng)當(dāng)予以采納，當(dāng)應(yīng)向相對(duì)人予以解釋、說明。這些過程一般應(yīng)記錄在案，以作為行政復(fù)議和司法審查的證據(jù)。

我國《行政處罰法》第32條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人實(shí)施行政處罰，相對(duì)人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)必須聽取。

“聽取陳述和申辯制度的主要價(jià)值在于澄清事實(shí)，保證執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)真執(zhí)法、事實(shí)依據(jù)正確，進(jìn)而行政決定正確，保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，尊重相對(duì)人的人格尊嚴(yán)?！?/p>

（四）不單方接觸制度

不單方接觸制度要求行政主體在處理某一涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上有利益沖突的當(dāng)事人的行政事務(wù)或裁決他們之間的糾紛時(shí)，不能在一方當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況下單獨(dú)與另一方當(dāng)事人接觸，聽取其陳述，接受和采納其證據(jù)。目前，我國涉及行政程序的法律文件中尚未明確規(guī)定不單方接觸制度，只在司法程序中有這種要求，這些要求在今后的行政程序立法中應(yīng)予借鑒。

此制度的目的在于：第一、防止執(zhí)法人員及其工作人員與一方當(dāng)事人進(jìn)行私下交易，導(dǎo)致行政腐敗。第二、防止執(zhí)法人員受片面影響而形成偏見，執(zhí)法不公。

（五）回避制度

這里所指的回避，是指公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，如相應(yīng)事項(xiàng)與本人有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正處理的，不得參與該事項(xiàng)的處理，即是指“公務(wù)回避”。行政程序回避制度中的回避，主要指公務(wù)回避。我國《行政處罰法》規(guī)定回避的情況僅有一項(xiàng)：執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)回避。這顯然是不夠的。而且范圍使用了行政處罰過程中，不具有行政執(zhí)法的普遍性。

回避制度的主要價(jià)值在于防止偏私，保障公正。因此，回避制度是行政程序的一項(xiàng)基本制度，在各國行政程序法中有普遍的規(guī)定。

（六）記錄和決定制度

記錄和決定制度的內(nèi)容是：行政主體做出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行為，其過程應(yīng)有記錄，其最終形成的意見表示應(yīng)有書面決定，并送達(dá)相對(duì)人，為相對(duì)人所受領(lǐng)。我國過去在行政程序中不重視記錄和決定制度。行政主體對(duì)其行為是否予以書面記載和作出書面決定，隨意性很大。這種情況隨著行政訴訟制度和行政復(fù)議制度的建立而開始有所改變。如《行政處罰法》明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為實(shí)施行政處罰而進(jìn)行檢查、調(diào)查、舉行聽證等均應(yīng)制作筆錄，最后決定對(duì)當(dāng)事人給予的處罰，必須制作行政處罰決定書并送達(dá)當(dāng)事人。此制度的主要價(jià)值在于：一、保證行政行為的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性，防止行政機(jī)關(guān)朝令夕改，反復(fù)無常，損害相對(duì)人的權(quán)益。二、為行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)制度提供順利進(jìn)行的條件。

（七）說明理由制度

其主要內(nèi)容是：行政主體作出涉及相對(duì)人權(quán)益的決定、裁定，特別是作出相對(duì)人權(quán)益有不利影響的確定、裁定，必須在決定書、裁決書中說明其事實(shí)根據(jù)，法律根據(jù)或行政主體的政策考慮。許多國家的聽政程序法均明確規(guī)定了說明理由的制度。如德國《行政程序法》第39條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的書面行為或書面確認(rèn)的行為得書面說明理由。”我國沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定行政程序的說明理由制度，但是個(gè)別法律中有所規(guī)定。如《行政正許法》第39條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)給予相對(duì)人行政處罰，應(yīng)在處罰決定書中載明當(dāng)事人違法的事實(shí)和證據(jù)，以及處罰的依據(jù)。

該制度的主要價(jià)值在于：其一，體現(xiàn)對(duì)相對(duì)人權(quán)利和人格的尊重。其二，使相對(duì)人明了行政行為的根據(jù)、理由，以及于相對(duì)人立即相應(yīng)行為和配合實(shí)施。

（八）程序?qū)怪贫?/p>

“所謂相對(duì)人程序?qū)箼?quán)，指在行政行為過程中，相對(duì)人為維護(hù)自己的合法權(quán)益，針對(duì)行政行為人不符合法定程序的行政行為而在法律允許的范圍內(nèi)采取程序?qū)勾胧！毙姓鄬?duì)人的程序?qū)故菍?duì)行政執(zhí)法主體胡亂行使行政優(yōu)先權(quán)的限制，也是對(duì)行政法律關(guān)系不對(duì)等性的平衡，可以使法律素養(yǎng)較高的行政相對(duì)人利用法律防止行政自由裁量權(quán)的恣意。行政相對(duì)人對(duì)行政主體不依法作出行政行為時(shí)，在法律允許的情況下，有拒絕履行的權(quán)利。我國《行政處罰法》49條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)，不出具財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕交納罰款?！痹撝贫鹊闹饕獌r(jià)值在于，相對(duì)人對(duì)執(zhí)法者的程序違法行為進(jìn)行正面抵制，是一種私權(quán)對(duì)公權(quán)的抗?fàn)?，可以促使?zhí)法者嚴(yán)格按照程序執(zhí)法，同時(shí)也維護(hù)相對(duì)人自己的合法權(quán)益。

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