秦天枝

小金庫指違反國家財經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，化大公為小公、化小公為私有，未在本單位財務(wù)會計部門列收列支或未納入預(yù)算管理、私存私放的各種資金。資金主要來源包括：以各種名義挪用、轉(zhuǎn)移國家預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外收入；截留銷售收入、營業(yè)收入、營業(yè)外收入和其他收入；高價倒賣、非法牟取價差收入；一些經(jīng)濟主管部門和監(jiān)督部門侵占、截留罰沒收入。

小金庫是寄生在社會主義市場經(jīng)濟大潮中的一顆毒瘤。在國際金融危機嚴峻形勢下，中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組再次掀起大規(guī)模的專項治理活動，力爭用3年時間實現(xiàn)“小金庫”“消藩”。但從實踐效果看，實現(xiàn)這一目標并不容易。本文從“小金庫”治理難的成因人手，提出一些專項治理的政策性建議。

一、小金庫治理難的成因分析

一是對小金庫的性質(zhì)及其危害性認知不足，導(dǎo)致小金庫不斷滋長。一開始我們把小金庫稱為不正之風(fēng)，后來小金庫之風(fēng)蔓延，又被稱為違規(guī)、違紀行為。正是在對小金庫性質(zhì)的認識和判斷上存在偏差，導(dǎo)致處罰力度不夠，由此造成小金庫問題日益猖獗。

二是社會監(jiān)管乏力成為小金庫滋長的溫床。社會監(jiān)管乏力指小金庫比較隱蔽不好監(jiān)管以及群眾有顧慮不愿舉報。如果要舉報，必須有詳細的證據(jù)，取證之難可想而知。如果有能力窺見小金庫全貌的，多是既得利益享受者，他們輕易不會舉報。還有一個非常重要的因素是政府一些領(lǐng)導(dǎo)默許用小金庫來辦“正事”。并善于“發(fā)揮”，設(shè)賬外賬，搞小金庫；還有的地方年底用收繳小金庫的錢來解決財政支出的困難，甚至用來平衡財政預(yù)算。

三是處罰不力使得一些領(lǐng)導(dǎo)敢于頂風(fēng)作浪。小金庫往往與腐敗相伴相生，然而在查處上總是以違紀論處，沒有把小金庫看成是經(jīng)濟犯罪。前一階段國家審計署公布的48個中央部門違規(guī)報告中，都做了比較詳細的披露。然而，卻沒有當做腐敗案件立案處理，而是作為違規(guī)行為，要求自查自糾，“整改”了事。

二、治理小金庫的政策性建議

(一)加強教育，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)和財務(wù)人員的職業(yè)道德水準

加強對干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的教育是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)，要通過教育使有條件設(shè)小金庫的人，能真正遵紀守法，擺正位置，正確處理好國家、集體和個人的利益關(guān)系，必須提高單位財務(wù)管理人員的職業(yè)道德水準。根據(jù)原始憑據(jù)按會計準則、原則記賬、編制會計報表與審計報告等正確行事。

(二)強化財政體制和單位財務(wù)管理的改革，不斷縮小小金庫生存空間

財政體制改革要在國家宏觀體制下因地制宜地進行，使財政預(yù)算、收支、分配、管理等辦法與措施符合當?shù)貙嶋H并落到實處。對各單位一把手獨攬財務(wù)簽字大權(quán)的狀況進行徹底改革，實現(xiàn)財務(wù)管理的民主化，真正實現(xiàn)單位財務(wù)公開。財務(wù)公開后，資金來源清清楚楚，想設(shè)小金庫也沒辦法。

(三)建立舉報人利益保障機制，讓小金庫無處隱身

為了進一步鼓勵民主監(jiān)督，應(yīng)采取群眾監(jiān)督員制和實行舉報有獎制。最近中紀委、監(jiān)察部、財政部、審計署已聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在黨政機關(guān)和事業(yè)單位開展小金庫專項治理工作的實施辦法》，提出對舉報有功的單位和個人，根據(jù)查出并已收繳入庫的小金庫資金、稅款和罰款的金額，給予3％至5％的獎勵，獎金最高額為10萬元，由同級財政負擔。這一政策的出臺與實施對治理小金庫無疑將起到積極的推動作用。但本人對此有以下兩點看法：一是群眾舉報的小金庫問題，一經(jīng)查實，應(yīng)從罰沒資金中提取一定比例的金額而不是從財政預(yù)算資金中對舉報人進行獎勵。二是僅有獎勵辦法還遠遠不夠，還必須建立舉報人利益保障機制。如果沒有舉報人利益保障機制，群眾出于對自身利益自我保護的需要，再高的獎金也不敢要，最終會大大減弱舉報獎勵的實際效果。

(四)加大處罰與打擊力度，對私設(shè)或擬設(shè)小金庫的單位及其領(lǐng)導(dǎo)起到較強的震懾作用

治理和打擊是解決小金庫問題必不可少的手段。一是加大對違反財經(jīng)紀律的單位和個人的處罰力度。各單位的負責(zé)人應(yīng)是杜絕私設(shè)小金庫的第一責(zé)任人，各單位財務(wù)人員應(yīng)嚴格遵守《會計法》及有關(guān)法律法規(guī)，理好財，當好參謀。對查出的小金庫不但要沒收其全部資金發(fā)生數(shù)，并處以相應(yīng)的罰款，同時還要追究第一責(zé)任人和直接責(zé)任人的經(jīng)濟責(zé)任和行政責(zé)任，情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的還要移交司法機關(guān)處理，并注重選擇一些典型案例公開曝光，以做效尤。二是加大執(zhí)法力度。在財經(jīng)執(zhí)法工作中，普遍存在著執(zhí)法不嚴的情況，特別是對財經(jīng)違法違紀案件的主要負責(zé)人處罰的力度不夠，以補代罰、以罰代刑、“對人不對事”的現(xiàn)象十分普遍。三是建議在刑法中增加打擊私設(shè)小金庫的相關(guān)條款。并建議刑法修改將集體腐敗納入刑律，嚴厲打擊小金庫。

治理小金庫涉及到諸多方面，是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工作，除以上措施外，健全干部離任審計、強化行政問責(zé)、創(chuàng)新干部選任方式、建立單位財務(wù)督導(dǎo)員制度等都是治理小金庫的有效措施。

(本欄目策劃、編輯：曹敏)