盧勁杉

茆玉書,自上個(gè)世紀(jì)80年代中期從事信訪工作,1994年11月主持上海市信訪辦的工作,《上海市信訪條例》就是由他組織起草的。這位從事信訪工作15年的老信訪工作者說(shuō):“信訪工作一定要做深做細(xì),依法辦事,涉及到政策上的問(wèn)題要按政策規(guī)定來(lái)解決?！?/p>

1992年,是上海信訪工作的一個(gè)轉(zhuǎn)折

檢察風(fēng)云:請(qǐng)您大概介紹一下從事信訪工作期間上海市信訪的情況。

茆玉書:我覺得信訪大量增加、處理難度不斷增大是從1992年下半年開始。當(dāng)時(shí)上海的城市動(dòng)拆遷開始了,1993年前后,又企業(yè)改制,城郊的征用土地也陸續(xù)開始了,群體上訪特別是集體上訪開始增加。十幾個(gè)人、幾十個(gè)人,甚至一兩百人來(lái)上訪。集體上訪疾風(fēng)暴雨式的增加,市信訪辦一天24小時(shí)接待,每天應(yīng)對(duì)的上訪都是幾批、十幾批,有時(shí)候甚至二十多批,這時(shí)信訪接待的壓力是非常大的。工作量增加還是次要的,關(guān)鍵是這些問(wèn)題的處理難度大,以前沒有這一方面的先例。

后來(lái)在實(shí)踐中逐漸總結(jié)摸索,積累了一些處理集體上訪的方法,情況慢慢有所好轉(zhuǎn)。到2000年,上海的信訪形勢(shì)總體上比較正常。一方面沒有發(fā)生任何事件;另一方面到北京中央機(jī)關(guān)的上訪很少。當(dāng)時(shí)市委、市政府提出上海要控制進(jìn)京上訪,不給中央機(jī)關(guān)添麻煩,上海各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)積極響應(yīng),努力工作,基本上控制了越級(jí)進(jìn)京上訪的趨勢(shì),上海當(dāng)時(shí)進(jìn)京上訪在全國(guó)各省市區(qū)中都是排在后三位。

檢察風(fēng)云:那么您認(rèn)為解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵是什么呢?

茆玉書:解決問(wèn)題的關(guān)鍵是依法辦事,涉及法律的問(wèn)題一定要依法解決,涉及政策上的問(wèn)題要按照政策的規(guī)定去做。比如說(shuō),動(dòng)遷居民遷入新居,公建配套設(shè)施沒有跟上,醫(yī)療、教育、交通及水電煤氣等都沒有跟上,群眾遷入新居后生活有困難,必然來(lái)找政府反映。我們深入了解情況后,把這個(gè)問(wèn)題及時(shí)反映給市政府,市政府就發(fā)出文件,強(qiáng)調(diào)凡是動(dòng)遷居民的居住小區(qū),如果配套設(shè)施沒有到位,一律不可以將居民動(dòng)遷去居住。由于市政府的政策到位,有關(guān)這一方面的上訪就自然減少了。

現(xiàn)在有一種說(shuō)法,我們的政策是優(yōu)惠的,是上訪群眾要求過(guò)高,我們有什么辦法?比如說(shuō)動(dòng)遷引起的上訪,動(dòng)遷部門會(huì)和我們說(shuō),我們的政策是很優(yōu)惠的,是居民群眾要求過(guò)高,所以他們上訪。假如我們認(rèn)定你的動(dòng)遷政策很優(yōu)惠,這就能說(shuō)你沒有責(zé)任了嗎,就算你完成任務(wù)了嗎?你們的職責(zé)除了要把這些政策落實(shí)到位,還要把這些政策向群眾解釋清楚,要做通群眾的工作。這兩項(xiàng)工作同樣重要,如果群眾想不通就不管了,他們必然要上訪,而且要超級(jí)上訪,那么這個(gè)職能部門就不是負(fù)責(zé)任的部門。

基層職能部門的推諉扯皮是信訪量增加和越級(jí)上訪的根本原因

檢察風(fēng)云:現(xiàn)在很多地方的信訪工作在做一些積極的探索,比如說(shuō),沈陽(yáng)市實(shí)行信訪新政,開辦了信訪大廳,集中職權(quán),集中調(diào)處,以解決問(wèn)題為中心。您對(duì)此怎么看呢?

茆玉書:信訪問(wèn)題的化解面臨的一個(gè)最大難點(diǎn)就是各個(gè)職能部門的推諉扯皮,不為群眾辦實(shí)事。這是信訪量增加和越級(jí)上訪的根本原因。如果我們真的能夠貫徹“分級(jí)負(fù)責(zé),歸口辦理”的原則,問(wèn)題就能解決在基層和職能部門,信訪量就不會(huì)增加。很多問(wèn)題是在基層沒有得到解決,群眾才會(huì)越級(jí)上訪,甚至到北京中央機(jī)關(guān)去上訪。沈陽(yáng)市的這種做法就是將職能部門集中到一起,實(shí)行“一堂式辦公”,能夠當(dāng)場(chǎng)解決問(wèn)題,減少群眾往返奔波,這是利民益民的好措施,應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒。

檢察風(fēng)云:信訪部門在信訪工作中能有多大的權(quán)力呢?

茆玉書:在這里我要解釋一個(gè)概念:信訪工作是領(lǐng)導(dǎo)的工作,而不是信訪部門的工作。信訪部門是代表領(lǐng)導(dǎo)接待和處理群眾的信訪,他們?cè)诮哟吞幚砣罕娦旁L的過(guò)程中,將群眾反映的情況及時(shí)整理后報(bào)告給政府。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)提出處理意見,信訪部門有了這個(gè)“尚方寶劍”,就可以和有關(guān)職能部門協(xié)商,共同研究解決的辦法。當(dāng)然,不能簡(jiǎn)單地把信訪工作理解為一種傳遞,如果這樣就低估了信訪工作的職能。他主要是代表黨委和政府去把問(wèn)題搞清楚,落實(shí)到有關(guān)職能部門去解決。當(dāng)然,這套程序也蠻難做的。

信訪終止制度針對(duì)的是極少數(shù)信訪者

檢察風(fēng)云:今年8月,中辦、國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》,從中央層面提出了建立涉法涉訴信訪終結(jié)制度,引起一些人的質(zhì)疑,您怎么看待這個(gè)問(wèn)題?

茆玉書:我認(rèn)為,這一條主要是針對(duì)那些長(zhǎng)期以來(lái)不停地到各級(jí)黨政機(jī)關(guān)上訪的人而言的。《意見》中說(shuō)的信訪終結(jié),是指有些上訪群眾反映的問(wèn)題經(jīng)各級(jí)職能部門處理后,來(lái)訪人對(duì)處理不服,繼續(xù)上訪。經(jīng)各級(jí)職能部門綜合審查后認(rèn)為繼續(xù)上訪是沒有道理的,因此對(duì)上訪反應(yīng)的問(wèn)題不再處理。但是對(duì)上訪人員的來(lái)訪還是要接待和做工作的。這里的終結(jié)制度應(yīng)該理解為不再處理,而不是終止群眾的上訪。上訪是《憲法》賦予人民群眾的權(quán)利,任何人也不能終止。當(dāng)然,有些人長(zhǎng)時(shí)間無(wú)休止的上訪,不僅給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)影響,也不利于來(lái)訪人的安居樂業(yè)。因此我建議還是要多向群眾進(jìn)行宣傳教育。

群眾的信訪,我認(rèn)為總體上還是有道理的。上海群眾信訪反應(yīng)的問(wèn)題,有道理或者部分有道理的比例要占到90%以上。完全沒有道理,要求過(guò)高的纏訪、鬧訪只是極少數(shù)。過(guò)去人們有一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí),就是“小鬧小解決,大鬧大解決,不鬧不解決。”對(duì)于那些長(zhǎng)時(shí)間重復(fù)性地為了一個(gè)問(wèn)題上訪的人,已經(jīng)給了合理的解決方案,而且這個(gè)方案不是一個(gè)人或一個(gè)部門的認(rèn)可,而是經(jīng)過(guò)很多部門,由聽證會(huì)做出決定的,這個(gè)決定應(yīng)該說(shuō)是權(quán)威的,如果在這樣的情況下還要上訪,就應(yīng)該多做說(shuō)服教育工作。

關(guān)鍵是要把工作做深做細(xì)

茆玉書:我有這樣一個(gè)感覺,其實(shí)我們現(xiàn)在還是沒有真的深入到群眾中去。毛澤東同志在建國(guó)初期第一個(gè)對(duì)于信訪工作做出的批示就是要重視人民群眾的來(lái)訪和來(lái)信,不能采取官僚主義態(tài)度。其實(shí)很多問(wèn)題,我們坐在辦公室里聽聽匯報(bào),各個(gè)部門都是有道理的。真的要深入到基層,深入到實(shí)際生活中,仍是有一系列問(wèn)題,這一點(diǎn)我是深有體會(huì)的。

在我做信訪工作時(shí),曾有近六套居民樓的居民長(zhǎng)期上訪,認(rèn)為規(guī)劃不合理,我們向基層的規(guī)劃局和區(qū)政府等很多職能部門都了解了情況,要求拿出處理意見來(lái),他們異口同聲,認(rèn)為一切都是合規(guī)合法的,沒有侵犯動(dòng)遷居民的利益,群眾的要求沒有道理。后來(lái)我們親自到這個(gè)地方看了看,然后又到規(guī)劃局去了解情況,要求他們拿出審批計(jì)劃給我們看,我們發(fā)現(xiàn)光照和樓間距等好多地方都不符合規(guī)定。后來(lái)我們把這件事情反映到市政府,市政府親自來(lái)協(xié)調(diào)這件事情,要求市規(guī)劃局局長(zhǎng)親自來(lái)處理這個(gè)問(wèn)題。這里面,其實(shí)就是存在官僚主義。

檢察風(fēng)云:就是說(shuō),如果不深入下去,只是聽這些職能部門的匯報(bào),這個(gè)問(wèn)題還是不會(huì)有一個(gè)合理的解決。因?yàn)檎块T都是這樣講,他們都認(rèn)為這個(gè)上訪沒有道理。

茆玉書:是的,信訪部門深入下去了解情況的確是很重要的。即便是對(duì)于群眾真的不正確的上訪,如果你深入下去了解情況了,他也是會(huì)服氣的。

你比如說(shuō),我曾經(jīng)接待過(guò)一個(gè)人,半夜三更來(lái)上訪,說(shuō)火鍋城深夜還營(yíng)業(yè),吵鬧,煙氣重,嚴(yán)重?cái)_民。連續(xù)來(lái)了好幾次,我們就要求區(qū)政府處理。但區(qū)政府一再地說(shuō)不存在這樣的情況。于是我們一天夜里就去了現(xiàn)場(chǎng),我們看到這個(gè)火鍋城從各方面確實(shí)不存在擾民的情況。關(guān)鍵是我們當(dāng)時(shí)還按照那個(gè)上訪人留下的地址去找他,結(jié)果發(fā)現(xiàn)地址是錯(cuò)的。等這個(gè)人再來(lái)的時(shí)候,我們就把了解的情況說(shuō)了,而且問(wèn)他為什么留了錯(cuò)誤的地址?問(wèn)他的地址到底在哪里,可以留給我,晚上我們一起去看。他看到我們工作做到這樣的程度,也就不再說(shuō)什么了,從此再?zèng)]來(lái)過(guò)。

領(lǐng)導(dǎo)下訪可以不拘一格

檢察風(fēng)云:中辦、國(guó)辦今年4月轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于中央和國(guó)家機(jī)關(guān)定期組織干部下訪的意見》,高法高檢也加大了對(duì)信訪工作的力度,變截訪為接訪。您對(duì)于這種下訪和接訪有什么個(gè)人的見解?

茆玉書:應(yīng)該說(shuō)是一種好的做法,讓領(lǐng)導(dǎo)和群眾面對(duì)面接觸,特別是對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部,他們會(huì)在這個(gè)過(guò)程中了解到群眾的苦衷,信訪干部的不易。而且許多領(lǐng)導(dǎo)干部的親自接待,也確實(shí)解決了群眾的很多實(shí)際問(wèn)題。

當(dāng)然,事情往往就是這樣,時(shí)間長(zhǎng)了以后,也會(huì)走樣,形式主義就出現(xiàn)了,有時(shí)候信訪辦會(huì)專門找?guī)讉€(gè)不難的上訪案子讓領(lǐng)導(dǎo)來(lái)接待解決;有的領(lǐng)導(dǎo)接待會(huì)有膩煩情緒,或者感到有壓力。而且還有一個(gè)負(fù)面作用是,領(lǐng)導(dǎo)接訪解決了問(wèn)題,群眾就會(huì)一傳十、十傳百,——“昨天區(qū)長(zhǎng)接待我,問(wèn)題很快就解決了”,這就會(huì)引起更多群眾到政府機(jī)關(guān)去上訪。所以我覺得這個(gè)接訪的制度應(yīng)該不斷地改進(jìn)和完善。

檢察風(fēng)云:您認(rèn)為這種接訪和領(lǐng)導(dǎo)下訪應(yīng)該如何完善?

茆玉書:可以把定期的接訪和不定期的走訪結(jié)合起來(lái),如果群眾確實(shí)有實(shí)際困難的,還可以約請(qǐng)接待。應(yīng)該主動(dòng)的深入到群眾中去,深入到企業(yè)里面去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。與其群眾幾十個(gè)人往你這里跑,還不如領(lǐng)導(dǎo)帶幾個(gè)人下去,不要拘泥于形式。

檢察風(fēng)云:接待日里接待的群眾,更多的恐怕還是一直上訪無(wú)果,或得到的答復(fù)不滿意。那么對(duì)于那些查明確實(shí)沒有給百姓解決問(wèn)題的相應(yīng)職能部門應(yīng)該如何處理?

茆玉書:《行政訴訟法》里面有規(guī)定,政府不做為就是失職,群眾可以“民告官”。而且這次中政委對(duì)于涉訴涉法案件的信訪工作意見中也提出要強(qiáng)化“是誰(shuí)制造問(wèn)題、誰(shuí)就要承擔(dān)責(zé)任、誰(shuí)就要受到追究”的工作導(dǎo)向。我認(rèn)為在這方面有的省做得比較早,效果也不錯(cuò)。他們很早就實(shí)施了“問(wèn)責(zé)制”,群眾到政府上訪,如果造成一定的影響,而實(shí)際情況是應(yīng)該下面解決的問(wèn)題卻沒有得到及時(shí)的解決,就撤掉你的職務(wù),并在報(bào)紙上公開報(bào)道,信訪形勢(shì)馬上好轉(zhuǎn)了很多。

檢察風(fēng)云:但這個(gè)責(zé)任追究制度也被一部分人質(zhì)疑,就是這些問(wèn)題要求基層來(lái)解決,而且把它列入考核的指標(biāo),那么基層是否就會(huì)出現(xiàn)截訪啊、銷號(hào)等現(xiàn)象呢?

茆玉書:我認(rèn)為這種情況畢竟還是少數(shù),總體上,這種措施實(shí)施以后,會(huì)讓各級(jí)職能部門能盡快地解決百姓的問(wèn)題。說(shuō)到最后就是一句話,對(duì)群眾信訪要有一個(gè)認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度,工作要做深做細(xì)。要落實(shí)好“誰(shuí)制造問(wèn)題、誰(shuí)就要承擔(dān)責(zé)任、誰(shuí)就要受到追究”的制度,我們不能只單純地限制群眾信訪,更重要的是通過(guò)信訪渠道了解真正的社情民意,真心實(shí)意地為群眾辦實(shí)事、辦好事。使我們的黨和政府與群眾保持真正的魚水關(guān)系,以構(gòu)建真正的和諧社會(huì)?！?/p>