領(lǐng)導(dǎo)重視:從帶訪到代訪

張二心咧開嘴樂了,自從9年前兒子陷入古交鋼鐵廠礦區(qū)采空區(qū)不幸身亡后,這個(gè)山西省古交市常安鄉(xiāng)龍莊溝村的老農(nóng)第一次有了笑容。

那次出事后,法院判決古交鋼鐵廠賠償4萬元。張二心不服判決,8年來一趟趟上訪,僅北京就去了40次。2009年8月,在當(dāng)?shù)卣闹鞒终{(diào)解下,張家和對方終于達(dá)成了獲賠26萬元的解決協(xié)議。

張二心無論如何沒想到,最后幫他討回公道的,居然是一個(gè)和他八竿子打不著的古交市委領(lǐng)導(dǎo)——市委常委、宣傳部長郝淑貞。從2009年3月起,郝淑貞帶領(lǐng)市信訪局、常安鄉(xiāng)黨委負(fù)責(zé)人等各級領(lǐng)導(dǎo),和張二心一起到太原市信訪局進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。先后召開了4次協(xié)調(diào)會(huì),歷經(jīng)5個(gè)月的反復(fù)磋商,終于幫助張二心圓滿處理好了這長達(dá)9年的老大難問題。

這一切,都源于山西古交推行了3年多的信訪新政——領(lǐng)導(dǎo)干部帶訪制。

古交原本是太原有名的“上訪大市”。作為全國重要的主焦煤生產(chǎn)基地,近年來煤炭產(chǎn)量不斷增長,經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭迅猛,但與之相伴,也帶來了土地塌陷、房屋裂縫、水源斷流、環(huán)境污染等問題,導(dǎo)致村礦矛盾加劇,群眾反映強(qiáng)烈。與此同時(shí),經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型,企業(yè)改制、征地拆遷、農(nóng)村換屆選舉等引發(fā)的各種矛盾糾紛也明顯增加。古交的上訪量一度不斷增多,百姓圍堵廠礦、機(jī)關(guān)的事件時(shí)有發(fā)生,群眾結(jié)伴赴省進(jìn)京的非正常上訪、越級上訪的發(fā)生量逐年攀升。

3年前,古交市委書記郭建發(fā)上任以來,高度重視信訪工作,古交市委市政府推行的一個(gè)信訪新政,就是領(lǐng)導(dǎo)干部“帶訪制”。

所謂領(lǐng)導(dǎo)干部“帶訪制”,就是把這些自己原本管不了的信訪案件“管”起來。并不是要超越自身的權(quán)限,直接插手那些不歸自己管的信訪難題的解決和落實(shí),而是針對因政策原因或本管轄區(qū)一時(shí)難以解決的信訪問題,責(zé)成涉及的部門領(lǐng)導(dǎo)帶著信訪問題和上訪群眾代表到上級有關(guān)部門走訪,尋求解決辦法;或與上級部門進(jìn)行政策溝通,使群眾充分了解政策,直到上訪人息訴罷訪為止。

張二心的幸運(yùn)并非偶然。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),古交全市各級領(lǐng)導(dǎo)干部共帶訪群眾35批次257人次,解決信訪問題31件。當(dāng)?shù)厝罕姺钦Ｉ显L、越級上訪和群體性事件的發(fā)生量大幅下降,特別是今年以來,至今保持赴省進(jìn)京“零”上訪的記錄。

在接受新華社記者采訪時(shí),古交市委書記郭建發(fā)感慨,信訪工作說難不難,關(guān)鍵就看領(lǐng)導(dǎo)重視不重視。

無獨(dú)有偶,今年5月起在上海市閘北區(qū)實(shí)行的信訪代理制,堪稱另一種形式的領(lǐng)導(dǎo)干部重視信訪的體現(xiàn)。不過閘北這種新型信訪疏導(dǎo)方式的探索,在“領(lǐng)導(dǎo)重視”這個(gè)概念上,已經(jīng)從山西古交的領(lǐng)導(dǎo)帶訪直接升格為干部代訪了。用閘北區(qū)區(qū)政法委書記陳永弟的話概括就是“群眾張嘴,干部跑腿”。

所謂“代理”,即由街道、社區(qū)、居委會(huì)干部以及法律從業(yè)者作為代理人,按照自愿、公平、公正的原則,與信訪人就信訪事項(xiàng)簽訂代理書,代信訪人到有關(guān)部門反映情況訴求、提出意見建議,幫助促成信訪事項(xiàng)妥善解決。這一制度變“被動(dòng)等訪”為“主動(dòng)跑腿”,變“要我解決”為“我要解決”。

閘北是上海中心城區(qū)一塊“洼地”,棚戶簡屋多、困難群體多、流動(dòng)人口多、財(cái)政收入少。近年來,舊區(qū)改造每年動(dòng)遷6000戶,未來還要?jiǎng)舆w5萬戶,動(dòng)遷矛盾突出;約有2.5萬人吃低保,近2萬登記失業(yè)人員,群眾民生需求迫切;閘北區(qū)是火車站和長途客運(yùn)站所在地,每天有40萬流動(dòng)人口,治安情況復(fù)雜;閘北是中心城區(qū)中的后發(fā)地區(qū),經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)重,各類不穩(wěn)定因素容易引發(fā)信訪。

“說理有地方去,麻煩事有人幫著解決?！苯值谰用裢醢⑵乓环?道出了群眾對信訪代理制的認(rèn)可。信訪代理實(shí)施以來,閘北區(qū)重信重訪量由去年上半年的395件減到今年上半年的178件,同比減少了55%。越級信訪明顯減少,大部分矛盾吸納在基層,呈現(xiàn)有序信訪、有序化解的態(tài)勢。

說到底,無論是陜西古交的領(lǐng)導(dǎo)干部帶訪制,還是上海閘北的干部代理信訪制,都是領(lǐng)導(dǎo)干部重視信訪工作的產(chǎn)物,這也是當(dāng)前新型信訪疏導(dǎo)方式的探索能卓有成效的前提。

權(quán)力集中:信訪大廳與信訪大集

在政府機(jī)關(guān)的權(quán)力序列里,信訪部門無權(quán)無錢,恐屬弱勢部門。但每天面臨大量從信訪管道移交過來的社會(huì)矛盾,讓一個(gè)無權(quán)無錢的弱勢部門來解決諸多信訪老大難問題,這似乎是個(gè)奇怪的悖論,加大了通過信訪解決問題的難度。

近年來,各地開始嘗試對信訪部門本身的改革探索,主要特點(diǎn)就是將行政權(quán)力逐漸集中到信訪部門來,通過調(diào)配資源建立強(qiáng)大的信訪戰(zhàn)車及時(shí)解決問題。

這種權(quán)力集中的信訪改革,沈陽信訪局是典范,也成為最近媒體追捧的熱點(diǎn)。

幾年前,說到上訪,沈陽在全國都是出了名的。作為老工業(yè)基地,企業(yè)改制、破產(chǎn)等歷史遺留問題較多,而新的社會(huì)矛盾又陸續(xù)產(chǎn)生,這些都成為群眾上訪的熱點(diǎn)問題。

據(jù)中央電視臺(tái)《新聞?wù){(diào)查》節(jié)目披露,2008年在全國兩會(huì)期間,沈陽市進(jìn)京的上訪人數(shù)為330人次,居全國省會(huì)城市中進(jìn)京上訪量之冠。但在今年,同樣是全國兩會(huì)期間,沈陽進(jìn)京上訪的人數(shù)為零。在數(shù)字變化的背后,究竟發(fā)生了什么?當(dāng)?shù)卣质侨绾蚊鎸θ罕姷纳显L問題?

2008年兩會(huì)后,沈陽市委市政府痛定思痛,著手實(shí)施信訪新政,首要目標(biāo)就是打造了沈陽信訪大廳這個(gè)“強(qiáng)悍”的信訪平臺(tái)。

“一位中央領(lǐng)導(dǎo)在視察東北信訪部門的時(shí)候,曾用一句話形容信訪部門:像狗一樣把門,像王八一樣憋氣,像鸚鵡一樣學(xué)舌?！鄙蜿栃旁L局接訪管理辦主任王洪接受新華社記者采訪時(shí)笑談信訪局前些年的尷尬處境,“當(dāng)時(shí)是個(gè)沒有錢、沒有權(quán),還不清閑的部門。但是現(xiàn)在不一樣了?！?/p>

目前,沈陽市信訪大廳集中了公安、法院、民政、勞動(dòng)、規(guī)劃、房產(chǎn)、教育、城管、衛(wèi)生等19個(gè)單位148名專業(yè)骨干,儼然一個(gè)“小政府”。2008年6月,沈陽市、縣(市、區(qū))兩級信訪大廳正式開門辦公。

與過去信訪不同的是,信訪局不再做“中轉(zhuǎn)站”,而是集中職權(quán),集中調(diào)處,以解決問題為中心。大廳將與群眾關(guān)系密切的勞動(dòng)、公安、法院等21個(gè)政府及司法機(jī)關(guān)集中到一起辦公,形成了接待工作“一站式”進(jìn)行,群眾來訪“一條龍”服務(wù),信訪事項(xiàng)“一體化”調(diào)處,解決問題“一竿子插到底”的信訪工作新體制、新機(jī)制、新制度。大廳里同時(shí)組建了一支100人隊(duì)伍的信訪熱線,24小時(shí)接聽信訪電話,全年無休。

沈陽市大量的信訪問題被及時(shí)解決在基層。截至今年4月底,該市信訪的一次性化解率達(dá)到88.3%,沈陽市進(jìn)京訪的人數(shù)大幅下降,去年正常進(jìn)京上訪人數(shù)下降72%,非正常上訪下降了73%。去年奧運(yùn)會(huì)、殘奧會(huì)期間,進(jìn)京非正常上訪為零。

現(xiàn)在的沈陽信訪大廳,居然已經(jīng)成為公共汽車的一個(gè)新站。這在省會(huì)城市里是絕無僅有的一例,由此也見其在民眾心目中的知名度,也可見當(dāng)?shù)卣畬ζ涞闹匾暢潭取?/p>

不僅如此,沈陽市委組織部還不斷選派后備干部到信訪部門鍛煉,來自市政府18個(gè)職能部門的掛職后備干部,解決了一大批涉及拆遷補(bǔ)償、土地征用、社保醫(yī)保、干群矛盾突出的信訪問題,促進(jìn)了全市信訪工作的好轉(zhuǎn)。

沈陽市信訪大廳還專門成立兩個(gè)專案組,專門協(xié)調(diào)解決疑難積案;對難以解決的重大案件,則由25名市級領(lǐng)導(dǎo)包案解決;對需要出資解決的信訪案件,沈陽市財(cái)政保證隨用隨支,確保所需資金及時(shí)足額到位。新華社《望東方周刊》透露的數(shù)據(jù)表明,2008年一年,沈陽市財(cái)政投入資金22.4億元。

沈陽市委副秘書長、市信訪局局長陳國強(qiáng)說:“這個(gè)功能齊全、面積達(dá)7416平方米的大廳可稱之為‘五星級信訪大廳?！痹谏蜿?信訪大廳被稱為“八有”部門:決策有權(quán)威,指揮有力度,調(diào)處有效率,基層有網(wǎng)絡(luò),處置有良策,預(yù)防有效果,資金有來源,干部有保證。

這個(gè)“八有”部門的作用,從下面這個(gè)被央視和新華社等權(quán)威媒體廣泛報(bào)道的案例中,可見一斑。

2008年5月28日晚,沈陽市皇姑區(qū)基業(yè)百花園小區(qū)里,鞭炮齊鳴。原來,曾有人斷言“永遠(yuǎn)不可能辦房產(chǎn)證”的453戶業(yè)主在這一天拿到了房產(chǎn)證。在沈陽上訪4年的“基業(yè)百花園”案,被認(rèn)為是信訪局“集中用權(quán),就地解決”問題的典型。

這是一個(gè)涉及800多戶老百姓的案子,核心問題是,老百姓買了商品房后,因?yàn)殚_發(fā)商違規(guī)建設(shè),超面積或改規(guī)劃,規(guī)劃部門驗(yàn)收時(shí),按照規(guī)定沒有給予辦理房產(chǎn)證。

4年多一直拿不到房產(chǎn)證的老百姓,最后只能上訪。雖然沈陽市對此專門整治過一陣,但收效甚微。發(fā)放房產(chǎn)證這一根本問題始終未能解決。而這800多戶居民也因此無法遷入戶籍,子女無法入學(xué),甚至連房屋也無法買賣。

2008年4月,沈陽市在開展解決復(fù)雜、疑難、重大信訪問題的“三大戰(zhàn)役”時(shí),基業(yè)百花園業(yè)主上訪案被列為重要信訪事項(xiàng)?！袄习傩召I房,手續(xù)是合法的,不給辦房證,老百姓上訪有道理,問題出在開發(fā)商身上?！标悋鴱?qiáng)說,辦法只有一個(gè),就是先給老百姓辦房證,再成立一個(gè)工作組,專門追究開發(fā)商的責(zé)任。這種“一邊辦證、一邊追責(zé)”的模式,得到了沈陽市領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。

責(zé)任追究組在開展工作時(shí)發(fā)現(xiàn),開發(fā)商劉子祥存在著偷稅、抽逃資金等犯罪嫌疑,決定對其立案偵查和出境控制。隨后,房產(chǎn)、稅務(wù)部門追繳回了相關(guān)稅費(fèi),開發(fā)商受到了責(zé)任追究,業(yè)主拿到了房產(chǎn)證,一起上訪多年的積案得到了解決。

和沈陽高度權(quán)威的信訪大廳有幾分類似的,是山東青島李滄區(qū)的信訪大集。

李滄區(qū)的“信訪大集”是在處理群眾信訪問題中逼出來的辦法。2006年初,李滄區(qū)創(chuàng)造性地提出了“信訪大集”的工作思路。

所謂“信訪大集”,就是每季度一次,區(qū)委、區(qū)政府所有領(lǐng)導(dǎo)干部全部出動(dòng),集中接訪,每位領(lǐng)導(dǎo)干部配備與所處理案件相關(guān)的職能部門負(fù)責(zé)人及律師,共同協(xié)商處理信訪案件。自2006年7月以來,李滄區(qū)先后組織信訪大集8次,區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)累計(jì)參加73人次,全區(qū)30多個(gè)職能部門、單位負(fù)責(zé)人和律師共370多人次陪同接訪,接待群眾來訪99起282人次,已結(jié)服77件,結(jié)服率達(dá)90.6%。

凡是上級領(lǐng)導(dǎo)批示和上級機(jī)關(guān)交辦的突出信訪事項(xiàng)、涉及多個(gè)職能部門的復(fù)雜信訪問題,因政策引起的群體性信訪問題,延續(xù)時(shí)間長、涉及范圍大、需要資金保障的突出信訪問題,重大集體上訪隱患等疑難復(fù)雜信訪問題和積案,均作為區(qū)領(lǐng)導(dǎo)“信訪大集”協(xié)調(diào)處理的主要內(nèi)容。

關(guān)口前移:風(fēng)險(xiǎn)評估與保證金制度

信訪工作的一大特點(diǎn)是,永遠(yuǎn)只能事后解決問題,只有等矛盾出來后才協(xié)調(diào)和解決。這一工作性質(zhì)決定了信訪工作的難度居高不下。近年來,河南、山西等地開始嘗試在重大工程、重大決策等實(shí)施前,未雨綢繆,開始信訪風(fēng)險(xiǎn)評估,將信訪風(fēng)險(xiǎn)評估上升為類似環(huán)保評估一樣的高度。

此舉實(shí)質(zhì)上是將信訪工作的關(guān)口前移,化被動(dòng)為主動(dòng),不失為信訪改革中制度創(chuàng)新的一劑妙招。

河南是全國人口大省,和遼寧一樣,信訪案件特別是涉法涉訴信訪一直在高位徘徊,既影響社會(huì)和諧穩(wěn)定,也損害了黨委政府和政法機(jī)關(guān)的形象。

河南省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)信訪評估工作的通知》(以下簡稱《通知》),具體明確,清晰到位,開創(chuàng)了信訪評估工作在河南的新局面。

《通知》明確了信訪評估的責(zé)任主體,由決策單位負(fù)責(zé)組織開展信訪評估工作。地方黨委、政府和職能部門決策的事項(xiàng),分別由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和部門黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,直接分管領(lǐng)導(dǎo)對應(yīng)該評估的決策、項(xiàng)目負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,分管信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。各級政府的項(xiàng)目審批部門對應(yīng)當(dāng)信訪評估而未評估或信訪評估未通過的,不得審批立項(xiàng)。

這個(gè)規(guī)定的意義不可小覷,它已經(jīng)以規(guī)章的名義把信訪評估工作的重要性,上升到了和環(huán)評同等重要的位置。

《通知》還規(guī)定對違反規(guī)定符合問責(zé)條件的,對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé);引發(fā)信訪突出問題或群體性事件,給改革發(fā)展穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響的,予以一票否決;未造成較大影響或嚴(yán)重后果的,責(zé)令做出深刻檢查或給予通報(bào)批評。

作為信訪評估制度的補(bǔ)充和完善,河南省委政法委又創(chuàng)新了“兩查一訪一滿意”的工作機(jī)制,就是在處理涉法涉訴信訪問題工作中,省委政法委組織督查組對案件處理進(jìn)度進(jìn)行檢查督導(dǎo),確保工作落實(shí);組織評查組對復(fù)雜疑難案件進(jìn)行評查,對責(zé)任人進(jìn)行查究,確保依法公正處理;組織回訪組對已結(jié)案件當(dāng)事人進(jìn)行回訪,確保案結(jié)事了、息訴罷訪、群眾滿意。

數(shù)字顯示,2007年以來,河南省來省赴京涉法涉訴上訪案件辦結(jié)率均在97%以上,絕大多數(shù)達(dá)到了群眾滿意。同時(shí),河南省信訪形勢發(fā)生了可喜變化,涉法涉訴赴京上訪數(shù)、初訪數(shù)、重訪數(shù)、集體訪數(shù)“四項(xiàng)指標(biāo)”同比均有不同程度下降。今年5月,中央綜治委公布了各省區(qū)市安全感調(diào)查指數(shù),河南省連續(xù)二年位居全國首位。

早在河南之前,山西晉中市也推出了頗有新意的信訪保證金制度,某種程度上和信訪評估制度一樣,都是將信訪關(guān)口前移。

所謂信訪保證金制度,是指每年初,由各縣(區(qū)、市)、市直單位向市信訪領(lǐng)導(dǎo)組繳納1——2萬元的信訪保證金。如本年度內(nèi)該縣(區(qū)、市)和市直單位發(fā)生越級上訪事件,則視情況扣減其信訪保證金。這個(gè)信訪保證金制度的特點(diǎn)是,創(chuàng)造性的將經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用到了信訪工作中。

晉中市信訪局副局長景茂武接受新華社記者采訪時(shí)介紹,由于信訪部門沒有專門的接訪經(jīng)費(fèi)開支,一般按照“誰出事,誰出錢”的原則處理接訪開支,但有時(shí)遇到一些群體性的越級上訪,信訪部門接到接訪通知后才開始四處找錢、找車。這一制度的推行,使越級上訪的接訪工作做到了招之即來,處置迅速,使問題化解在了初始狀態(tài)。同時(shí),也激勵(lì)和制裁了發(fā)案縣(區(qū)、市)和市直單位,進(jìn)一步增強(qiáng)了發(fā)案單位的信訪工作責(zé)任心。

值得注意的是,晉中這個(gè)制度從2002年開始,已經(jīng)實(shí)踐了近7年時(shí)間,具備相當(dāng)?shù)恼哌B續(xù)性,效果可喜。

據(jù)晉中市信訪局統(tǒng)計(jì),信訪保證金制度實(shí)施以來,晉中市的越級上訪次數(shù)明顯減少,越級上訪的接訪效率顯著提高,其中赴省集體上訪總量比過去下降70%左右。

現(xiàn)代科技:網(wǎng)絡(luò)與視頻

科技永遠(yuǎn)是第一生產(chǎn)力。在天下第一難的信訪工作中,引入科技元素,自然是事半功倍的創(chuàng)新之舉。在這方面貴州畢節(jié)和廣西南寧兩個(gè)地方的信訪部門,做出了可貴的探索。

在貴州畢節(jié)地區(qū),每周三都會(huì)舉行幾級聯(lián)動(dòng)的視頻大接訪活動(dòng)。不僅縣一級可以和地區(qū)直接聯(lián)動(dòng)接訪,絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前也已建起網(wǎng)絡(luò),地、縣、鄉(xiāng)三級黨政負(fù)責(zé)人可以通過視頻網(wǎng)絡(luò)同時(shí)處理上訪案件。對一個(gè)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū),這種做法真是難能可貴。

“大接訪活動(dòng)以來集中出現(xiàn)的信訪‘井噴現(xiàn)象和基層維穩(wěn)壓力催生了這種信訪工作新模式”,畢節(jié)地委副秘書長、信訪局局長李俊宏說,去年全國開展縣委書記大接訪活動(dòng)以來,基層信訪量大幅增加,不少地區(qū)幾個(gè)月的信訪量就超過以往全年總和。

從2008年9月,畢節(jié)開始探索啟動(dòng)了三級聯(lián)動(dòng)接訪機(jī)制。畢節(jié)地區(qū)信訪局副局長曾明祥說,三級視頻聯(lián)訪每周三開展一次,采取預(yù)約接訪和領(lǐng)導(dǎo)隨機(jī)接訪兩種方式進(jìn)行,地、縣、鄉(xiāng)三級領(lǐng)導(dǎo)同日接訪、同日交辦,上下一心、合力化解。為此畢節(jié)三級政府新投入100余萬元,構(gòu)建了三級聯(lián)動(dòng)視頻接訪互動(dòng)通道。

為使聯(lián)動(dòng)接訪提高效率、落到實(shí)處,畢節(jié)地區(qū)還建立了相關(guān)的配套制度。

首先是建立領(lǐng)導(dǎo)接訪臺(tái)賬,其次是建立重大問題初訪責(zé)任制,落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)包案制。最后是建立定期通報(bào)制度。全區(qū)三級聯(lián)動(dòng)接訪事項(xiàng)全部錄入信訪專網(wǎng),隨時(shí)調(diào)閱處理,并于每月三日前通報(bào)上一個(gè)月的辦理情況,每季度再集中調(diào)度,協(xié)調(diào)解決信訪突出問題。

和畢節(jié)不一樣的是,南寧市是全國100家“網(wǎng)上信訪”試點(diǎn)單位之一。目前,市一級信訪網(wǎng)絡(luò)已與縣(區(qū))、市直部門等95個(gè)單位實(shí)現(xiàn)了二級轉(zhuǎn)辦功能,基本覆蓋了全市各窗口單位,初步建立起有效運(yùn)轉(zhuǎn)的“網(wǎng)上信訪”通道。為了規(guī)范和促進(jìn)“網(wǎng)上信訪”工作的良性發(fā)展,2008年9月21日南寧出臺(tái)了《南寧市網(wǎng)上信訪工作暫行辦法》,現(xiàn)已開始正式實(shí)施。

《辦法》明確規(guī)定,信訪人可通過來訪、來電等方式,查詢網(wǎng)上信訪事項(xiàng)辦理情況。信訪人查詢到信訪事項(xiàng)處理意見后,如對處理意見不服,可以自收到答復(fù)之日起30日內(nèi),書面向原處理機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)申請信訪復(fù)查復(fù)核。

南寧市信訪局局長易堅(jiān)介紹,該局以往每年收到群眾紙質(zhì)來信4000多封,“網(wǎng)上信訪”運(yùn)行1年半來,已經(jīng)與“紙制信訪”接受信件數(shù)量基本持平,并成為南寧市民民意訴求更便捷的途徑?！?/p>