陳曉剛　馬曉偉

【摘 要】和諧行政指的是國(guó)家行政系統(tǒng)中各要素之間的協(xié)調(diào)與平衡，主要包括行政主體之間的和諧、行政主體與行政相對(duì)人之間的和諧、行政過(guò)程與行政結(jié)果的和諧，只有實(shí)現(xiàn)這幾個(gè)層面的協(xié)調(diào)，行政和諧才能實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】和諧 行政 和諧行政

2004年9月19日黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，該決定明確提出把構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作為黨在新時(shí)期執(zhí)政能力建設(shè)的重要目標(biāo)，并進(jìn)一步指出“形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會(huì)是鞏固黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)黨執(zhí)政的歷史任務(wù)的必然要求”。以構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為基礎(chǔ)，行政法學(xué)界提出了一個(gè)概念“和諧行政”。系統(tǒng)理論認(rèn)為，一個(gè)系統(tǒng)之所以能夠保持自身的有序性和組織性，在于系統(tǒng)各要素之間的穩(wěn)定聯(lián)系。從系統(tǒng)論的角度來(lái)理解，筆者認(rèn)為，所謂的和諧行政就是指國(guó)家行政管理系統(tǒng)中的各要素之間的協(xié)調(diào)和平衡。按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以將行政要素分為很多類(lèi)，國(guó)家行政管理系統(tǒng)中的要素有行政主體、行政相對(duì)人、行政依據(jù)、行政過(guò)程、行政結(jié)果等等，從這些基本的要素出發(fā)，把具有矛盾性的兩個(gè)要素當(dāng)作一個(gè)層面，筆者認(rèn)為

和諧行政的層次主要包括以下幾個(gè)層面。

一、行政主體和行政相對(duì)人之間的和諧

（一）為什么行政主體和行政行對(duì)人之間必須和諧

行政主體與行政相對(duì)人之間關(guān)系既可以看作是公權(quán)力與私權(quán)利之間的關(guān)系，管理者與被管理者之間的關(guān)系，也可以看作是行政權(quán)的行使主體與行政權(quán)的歸屬主體之間的關(guān)系。我們一般理解的行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系是管理者與被管理者之間的關(guān)系，從管理學(xué)上來(lái)理解兩者之間的關(guān)系難免會(huì)得出被管理者必須服從管理者的結(jié)論，把管理者與被管理者之間的利益對(duì)立起來(lái)。這種角度得出的結(jié)論往往不準(zhǔn)確。把行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，理解為行政權(quán)的行使主體與行政權(quán)的歸屬主體之間的關(guān)系更有利于兩者利益的協(xié)調(diào)。

因?yàn)樾姓?quán)的行使主體與行政權(quán)的歸屬主體之間的利益是一致的。行政權(quán)的行使主體的權(quán)力是歸屬主體給的，行政權(quán)歸屬主體賦予行政權(quán)行使主體使用權(quán)的目的就是實(shí)現(xiàn)歸屬主體的利益。從這個(gè)角度來(lái)分析，行使主體作為一個(gè)群體不能有自己這個(gè)全體的獨(dú)立的利益，行使主體只能按照歸屬主體所設(shè)定的目標(biāo)來(lái)實(shí)踐，脫離了歸屬主體的利益的行為理應(yīng)被確定為無(wú)效。歸屬主體把行政權(quán)的行使交給行使主體，行使主體和歸屬主體之間的關(guān)系就是手段與目的的關(guān)系，無(wú)論行使主體怎樣行為都應(yīng)該圍繞歸屬主體，以歸屬主體為目標(biāo)。

因此，作為行政權(quán)行使主體的行政主體，與作為行政權(quán)歸屬主體的行政相對(duì)人之間的利益是一致的，是協(xié)調(diào)?，F(xiàn)實(shí)中把兩者之間的關(guān)系打亂的往往是作為行政權(quán)行使主體的行政主體往往站在管理者的位置統(tǒng)治被管理者，把被管理者當(dāng)作實(shí)現(xiàn)自己利益的手段，混亂了行政權(quán)歸屬主體與行政權(quán)行使主體之間的關(guān)系。結(jié)果造成了以國(guó)家權(quán)力與私權(quán)利之間的剝削性緊張關(guān)系。

（二）如何實(shí)現(xiàn)行政主體和行政行對(duì)人之間的和諧

要實(shí)現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)人之間的和諧就必須確定行政主體的行政目的，從行政權(quán)的歸屬主體和行政權(quán)的行使主體的利益的一致性出發(fā)，筆者認(rèn)為建立服務(wù)型政府是實(shí)現(xiàn)兩者和諧關(guān)系的必然選擇。

“服務(wù)型政府”的概念的提出，是對(duì)傳統(tǒng)的壓制型政府、命令型政府的觀念的顛覆和挑戰(zhàn)，從“服務(wù)——被服務(wù)”的角度向全社會(huì)宣稱(chēng)政府的主要職責(zé)不僅僅是維護(hù)秩序和實(shí)施管治，政府的更高層次的職責(zé)是提供公共服務(wù)產(chǎn)品和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。把提供服務(wù)作為政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，實(shí)際上就是轉(zhuǎn)變行政主體的行政目的，通過(guò)“公共產(chǎn)品”這個(gè)概念將行政主體與行政相對(duì)人之間的“服務(wù)——被服務(wù)”的關(guān)系連接起來(lái)，把行政主體當(dāng)作公共產(chǎn)品的服務(wù)的提供者，把行政相對(duì)人當(dāng)作被服務(wù)者，行政相對(duì)人的法律地位在服務(wù)型政府的理念中變成了上位者，而行政主體則變成承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任人。溫總理就曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“管理就是服務(wù)，我們要把政府辦成一個(gè)服務(wù)型的政府，為市場(chǎng)主體服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，最終是為人民服務(wù)。”服務(wù)型政府的服務(wù)內(nèi)容是很豐富的，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件等。

二、行政主體之間的和諧

（一）為什么行政主體之間必須和諧

首先，讓我們來(lái)看一個(gè)典型的案例：2005年1月31日上午，鄧州市衛(wèi)生防疫站的人到店里檢查時(shí)，懷疑一箱“紅星”牌奶粉有質(zhì)量問(wèn)題，遂將這箱奶粉原地查封。下午2時(shí)許，工商人員也來(lái)此檢查，也發(fā)現(xiàn)這箱奶粉可能有質(zhì)量問(wèn)題，便再次將這箱奶粉查封。鄧州市衛(wèi)生防疫站的執(zhí)法人員聞?dòng)嵑笱杆仝s到副食超市。據(jù)一目擊群眾講，工商的人說(shuō)衛(wèi)生防疫站無(wú)權(quán)查處奶粉，而衛(wèi)生防疫站的人說(shuō)他們有權(quán)查處。爭(zhēng)執(zhí)中，一工商人員將衛(wèi)生防疫站一執(zhí)法人員的執(zhí)法證給搶走了，而衛(wèi)生防疫站一執(zhí)法人員將工商人員所拿的一份文件給撕了。于是，鄧州市工商局的8名執(zhí)法人員與該市衛(wèi)生防疫站的數(shù)名執(zhí)法人員在一家副食店門(mén)口廝打起來(lái)。鄧州市警方調(diào)查后才發(fā)現(xiàn)，兩家單位的執(zhí)法人員之所以當(dāng)街群毆，原來(lái)是爭(zhēng)該由誰(shuí)查處一箱有質(zhì)量問(wèn)題嫌疑的奶粉。

以上案例足以說(shuō)明行政主體之間的和諧是多么的重要，行政主體的不和諧就是權(quán)力主體的不和諧，在權(quán)力主體不和諧的情況下，難免在在行政主體之間發(fā)生沖突。行政之間主體的沖突的破壞性比行政主體與行政相對(duì)人之間的沖突更可怕。一方面，行政主體之間的沖突打亂了權(quán)力行使的秩序，不同的行政主體往往以自己的利益為標(biāo)準(zhǔn)作出行政行為，當(dāng)不同的行政主體的不同行政行為指向相同的客體時(shí)，行政主體之間就會(huì)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，爭(zhēng)執(zhí)倘若得不到妥善解決，行政主體之間就會(huì)發(fā)生暴力沖突。在沒(méi)有更權(quán)威的第三方的情況下，這種沖突的妥善解決就是夢(mèng)，文明的談判無(wú)法戰(zhàn)勝利益的驅(qū)使以及行政責(zé)任的壓力。行政主體之間的沖突是國(guó)家不同強(qiáng)制力之間的沖突，國(guó)家強(qiáng)制力輻射力是巨大的。不同的國(guó)家強(qiáng)制力之間發(fā)生沖突必定會(huì)輻射到行政相對(duì)人，這種輻射所帶來(lái)的殺傷力以及隱形破壞力是無(wú)法估計(jì)的。身在其中的行政相對(duì)人只能是任人宰割，無(wú)法抵抗。

（二）如何實(shí)現(xiàn)行政主體之間的和諧

政府之間的關(guān)系主要有以下幾個(gè)層面：中央政府與地方政府的關(guān)系、地方政府間關(guān)系以及政府職能部門(mén)間的關(guān)系。以這三個(gè)層面為邏輯起點(diǎn)，筆者認(rèn)為要做到行政主體之間的和諧可以從以下三個(gè)方面入手：

1.中央政府與地方政府關(guān)系的和諧

中央政府與地方政府的關(guān)系在整個(gè)國(guó)家治理中具有重要意義。在中央政府與地方政府的關(guān)系上,主要有集權(quán)主義、地方分權(quán)主義、均權(quán)主義、聯(lián)邦主義四種主要理論。由于中國(guó)是一個(gè)廣土眾民、內(nèi)部差異性大、情況復(fù)雜的大國(guó)，國(guó)情的復(fù)雜決定了政府治理國(guó)家的責(zé)任和難度都很大，必須嚴(yán)密的科層制政府才能有效的履行管理義務(wù)，單一層級(jí)政府很難將國(guó)家治理好，所以對(duì)于不同層級(jí)的政府之間的職能權(quán)限的研究具有歷史和現(xiàn)實(shí)的意義。

在地方和中央的權(quán)限調(diào)整上，我國(guó)歷史上向來(lái)是高度中央集權(quán)和地方分裂割據(jù)。建國(guó)以來(lái)，中央與地方府政府關(guān)系并不和諧，有人曾經(jīng)這樣形容這種不和諧關(guān)系：“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就叫、一叫就放、一放就亂?！睘槭裁磿?huì)出現(xiàn)這樣的情況，筆者認(rèn)為在探索中央與地方政府之間的關(guān)系上，我們把“政治集權(quán)”和“行政集權(quán)”的概念混淆了。所謂的政治集權(quán)是指，“整個(gè)國(guó)家就像一個(gè)單獨(dú)的人在行動(dòng)，它可以隨意把廣大的群眾鼓動(dòng)起來(lái)，將自己的全部權(quán)力集結(jié)和投放在國(guó)家想指向的任何目標(biāo)”。所謂的行政集權(quán)是指，“一切具體管理事務(wù)的權(quán)力都在中央官僚機(jī)構(gòu)，地方?jīng)]有什么權(quán)力”。對(duì)政治集權(quán)和行政分權(quán)有了解之后，我們自然就對(duì)政治分權(quán)和行政分權(quán)有了了解。

以前我國(guó)學(xué)蘇聯(lián)的政治和經(jīng)濟(jì)模式，政治上高度集權(quán)化，經(jīng)濟(jì)上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，所以沒(méi)有把政治集權(quán)和行政集權(quán)分開(kāi)。但是現(xiàn)在中國(guó)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，現(xiàn)代化建設(shè)必然要求的是“政治集權(quán)”和“行政分權(quán)”的統(tǒng)一，政治集權(quán)有利于我們統(tǒng)一目標(biāo)，樹(shù)立改革的權(quán)威，具有高度的戰(zhàn)略意義；行政集權(quán)則有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性，因地制宜，具體問(wèn)題具體分析，具有嚴(yán)密的戰(zhàn)術(shù)意義。

因此，和諧的中央與地方關(guān)系有以下幾個(gè)特征：第一、法治化的關(guān)系，中央政府與地方政府的法律地位、權(quán)限分工等必須有明確的法律規(guī)定，做到依法執(zhí)政；第二，中央指導(dǎo)地方，中央政府通過(guò)制定發(fā)展計(jì)劃和發(fā)展目標(biāo)的宏觀方式來(lái)匡正國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展方向；第三，中央監(jiān)督地方，中央對(duì)地方的監(jiān)督應(yīng)該屬于政策監(jiān)督，而不是人事監(jiān)督。

2.地方政府間關(guān)系的和諧

學(xué)者謝慶奎認(rèn)為，政府之間有垂直和水平上的縱橫交錯(cuò)的關(guān)系。地方政府之間的垂直關(guān)系是指具有隸屬性質(zhì)地方政府之間的上下級(jí)關(guān)系。水平關(guān)系是指同級(jí)地方政府之間的關(guān)系以及不具有隸屬關(guān)系的不同級(jí)別地方政府之間的關(guān)系。

地方政府不和諧的主要表現(xiàn)是地方保護(hù)主義，也就是地方政府或所屬部門(mén)，為了保護(hù)地方局部經(jīng)濟(jì)利益或政治利益，違背國(guó)家的法律法規(guī)，利用行政權(quán)力干涉市場(chǎng)，操縱市場(chǎng)，設(shè)置市場(chǎng)障礙，破壞市場(chǎng)機(jī)制，限制非本地企業(yè)生產(chǎn)的商品或提供的服務(wù)參與公平競(jìng)爭(zhēng)的行為。地方保護(hù)主義主要有以下集中形式：第一、封鎖市場(chǎng)，限定或變相限定本地企業(yè)、單位或個(gè)人只能經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用本地產(chǎn)品或者只能接受本地企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人提供的服務(wù)，設(shè)置壁壘，阻撓和限制外地商品或服務(wù)進(jìn)入本地市場(chǎng)；第二、行業(yè)壟斷，利用行政部門(mén)在市場(chǎng)中特殊的獨(dú)占地位實(shí)行行業(yè)壟斷；第三、違法執(zhí)法，采取行政命令手段，直接干預(yù)行政執(zhí)法和司法工作。

地方政府之間的良性關(guān)系應(yīng)該是一種互動(dòng)的關(guān)系，這種互動(dòng)關(guān)系有兩層含義：第一、相互合作，共同發(fā)展。地方差異造就了地方優(yōu)勢(shì)，地方政府可以各自的優(yōu)勢(shì)來(lái)彌補(bǔ)各自的劣勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)的長(zhǎng)三角和珠三角的發(fā)展就是地方政府相互合作的成功典范。第二、彼此競(jìng)爭(zhēng)，形成市場(chǎng)。地方政府都應(yīng)該把自己當(dāng)作是平等的主體，在法律的框架內(nèi)行使自己的權(quán)力，即使具有隸屬關(guān)系的政府部門(mén)之間應(yīng)該在法律規(guī)定的范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)行使權(quán)力，上級(jí)政府不能無(wú)視法律而使政府部門(mén)利益化。

這里特別需要強(qiáng)調(diào)的是政府職能部門(mén)間關(guān)系的的關(guān)系。政府職能部門(mén),本來(lái)應(yīng)該共同促進(jìn)共同利益的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，由于法律規(guī)定的模糊、監(jiān)督機(jī)制的不完善以及職能部門(mén)工作人員素質(zhì)的不高導(dǎo)致了政府職能部分之間出現(xiàn)了很多不和諧的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致了政府服務(wù)效率的低下，損害了政府的形象和權(quán)威。因此，明確職能部門(mén)之間的權(quán)限是實(shí)現(xiàn)地方政府職能部門(mén)和諧關(guān)系的根本。

三、行政程序與行政目的的和諧

（一）為什么行政程序和行政目的之間必須和諧

程序與目的是一對(duì)復(fù)雜的哲學(xué)關(guān)系。程序與目的是一對(duì)矛盾，兩者之間既對(duì)立又統(tǒng)一。只重視程序而不顧目的是純粹的體驗(yàn)主義，是盲目的是不負(fù)責(zé)任的，但是唯結(jié)果論則是功利主義，目光短淺的，有時(shí)甚至是不擇手段具有破壞性的。

國(guó)家行政管理中也會(huì)遇到行政結(jié)果程序與行政目的這對(duì)矛盾，筆者認(rèn)為應(yīng)該在行政程序與行政目的之間取得和諧。如果只重視程序，行政就缺失了目的，行政主體就無(wú)法實(shí)現(xiàn)服務(wù)的目的，而且過(guò)分的重視程序是違背行政權(quán)行使的效率本性的。對(duì)于國(guó)家工作人員來(lái)說(shuō)，重視程序往往給予他們逃避責(zé)任的接口，有些國(guó)家工作人員為了逃避工作失誤帶來(lái)的責(zé)任就會(huì)過(guò)度延長(zhǎng)程序的時(shí)間，錯(cuò)失行政行為作出的具體時(shí)間。如果只重視目的而不重視程序，國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家工作人員為了達(dá)到行政目的就會(huì)不擇手段，結(jié)果損害的往往是廣大人民的利益。而且現(xiàn)代法治要求國(guó)家機(jī)關(guān)的決定以及行為的作出要遵循法定程序，違法法定程序的決定和行為無(wú)效。

所以筆者認(rèn)為兩者之間必須和諧。

（二）如何實(shí)現(xiàn)行政過(guò)程與行政目的和諧

對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)行政程序與行政目的的和諧，筆者認(rèn)為可以通過(guò)兩個(gè)部分來(lái)實(shí)現(xiàn)：

1．如果行政行為的影響不大，并且涉及的對(duì)象是具體有限的，法律可以規(guī)定偏重結(jié)果、兼顧程序。這類(lèi)決行為往往即時(shí)性較強(qiáng)，如果程序太繁雜就會(huì)耽誤時(shí)間，有損效率，不利于維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益。

2．如果行政行為的作出可能影響到不特定主體的，或者對(duì)特定的主體的權(quán)益影響較大的，法律應(yīng)該規(guī)定偏重程序、兼顧結(jié)果。這類(lèi)行為影響的行政相對(duì)人不特定，如果沒(méi)有讓行政相對(duì)人知道該行為即將作出，不給予他們表達(dá)自己利益的機(jī)會(huì)，他們的權(quán)益就會(huì)無(wú)端的被剝奪?，F(xiàn)在很多的上訪就是因?yàn)槔嬷黧w沒(méi)有參與決策過(guò)程而造成的。筆者認(rèn)為對(duì)與那些又可能影響到不特定人利益的行政行為的作出都應(yīng)該聽(tīng)證，或者采取其他的方式聽(tīng)取行政相對(duì)人的意見(jiàn)，讓行政相對(duì)人充分的參與行政決定的過(guò)程，影響行政行為的結(jié)果。圓明園湖底改造工程即使一個(gè)成功的例子。

參考文獻(xiàn)：

[1]關(guān)保英.行政法的價(jià)值定位[M]．中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997：3-15.