楊?lèi)?ài)兵　楊?lèi)?ài)軍　孫　景

[摘 要]隨著農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題的加劇，農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題成為加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)的迫切要求。本文分析了目前農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的主要問(wèn)題，并從鞏固和完善家庭養(yǎng)老、發(fā)揮土地保障功能、加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老文化建設(shè)及服務(wù)理念、完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、加快農(nóng)村養(yǎng)老保障立法等方面提出相應(yīng)的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；養(yǎng)老保障；社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F320.2；F842.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426(2009)02-0034-02

健全農(nóng)村社會(huì)保障體系是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一項(xiàng)重要工作。老有所養(yǎng)一直是廣大農(nóng)村群眾夢(mèng)寐以求的愿望，也是政府十分關(guān)心的重要問(wèn)題。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，受我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)民利益沒(méi)有得到充分的保障，他們的生、老、病、死基本上由個(gè)人或家庭來(lái)承擔(dān)。近年來(lái)，由于農(nóng)村家庭小型化、大量青壯年流向城市、老年農(nóng)民地位下降等原因，造成了家庭養(yǎng)老功能逐漸淡化、弱化，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度又存在著缺陷，使得農(nóng)村養(yǎng)老這個(gè)隱性問(wèn)題逐步顯性化，解決農(nóng)村人口養(yǎng)老問(wèn)題已成為我們不得不面對(duì)的重要挑戰(zhàn)。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要形式

1.家庭養(yǎng)老。家庭養(yǎng)老是我國(guó)農(nóng)村最傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，就是以家庭為單位，由家庭成員主要是年輕的子女或?qū)O子女贍養(yǎng)年老的家庭成員的養(yǎng)老方式。養(yǎng)老內(nèi)容主要是經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照顧、精神上慰藉三個(gè)方面。家庭養(yǎng)老在我國(guó)有著悠久的歷史，也是我國(guó)的傳統(tǒng)美德。建國(guó)以來(lái)，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，社會(huì)保障的形式也呈現(xiàn)出多元化，這種養(yǎng)老方式正面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2.土地養(yǎng)老。土地養(yǎng)老也是我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老的一個(gè)重要保障方式，然而，進(jìn)入老年后，農(nóng)民退出生產(chǎn)領(lǐng)域，并不意味著放棄對(duì)生產(chǎn)資料的占有權(quán)，要從子女這種“積累”中提取養(yǎng)老支出，而子女要獲得土地的使用權(quán)，必須以贍養(yǎng)父母為前提。直至今日，土地養(yǎng)老在農(nóng)村養(yǎng)老中還在發(fā)揮一定作用，擁有土地的農(nóng)民還可以依靠土地的產(chǎn)出作物或有償讓渡給他人使用獲得收益來(lái)維持生活。

3.社區(qū)養(yǎng)老保障。隨著農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的變化，獨(dú)居老人增加，針對(duì)老年人在就醫(yī)、購(gòu)物、出行等方面的不便，社區(qū)助老服務(wù)逐步建立起來(lái)，服務(wù)人員集中料理、幫助老年人，為老年人排憂(yōu)解難，以補(bǔ)充家庭結(jié)構(gòu)變化帶來(lái)的家庭養(yǎng)老功能不足。社會(huì)助老服務(wù)機(jī)構(gòu)，一般以農(nóng)村養(yǎng)老協(xié)會(huì)為依托或以敬老院為主體增設(shè)及擴(kuò)建的。服務(wù)方式多樣化，既有采用純福利的、半義務(wù)及鄰里互助的，也有收費(fèi)方式的。老年人在熟悉的環(huán)境中生活，即使子女不在身邊，也能安度晚年。

4.商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。隨著農(nóng)村部分居民生活日漸富裕和保險(xiǎn)業(yè)的較快發(fā)展，一些富裕農(nóng)民參加各種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。這可以成為將來(lái)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充，也緩解了進(jìn)入老齡化社會(huì)后社會(huì)所承受的巨大壓力。這種養(yǎng)老方式需要農(nóng)民有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，適合經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)。

5.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要形式是，從農(nóng)村和農(nóng)民的實(shí)際出發(fā)，政府組織引導(dǎo)，農(nóng)民自愿參加，保險(xiǎn)資金以農(nóng)民個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持，實(shí)行儲(chǔ)備積累的模式，建立個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶(hù)。它具有非盈利性、普遍性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)。為了切合農(nóng)村實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在繳納方式上采取按月、季、半年、全年以及補(bǔ)繳、預(yù)繳等多樣化形式，在繳納標(biāo)準(zhǔn)和支付標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)行多檔次。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的主要問(wèn)題

1.農(nóng)村人口老齡化日趨嚴(yán)重。2004年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)表明，中國(guó)2003年的鄉(xiāng)村人口為76851萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?9.47%，鄉(xiāng)村人口中，年齡在65歲及以上的人口占到7.35%，遠(yuǎn)大于同期城鎮(zhèn)人口中65歲及以上人口6.3%的比重。按照人口老齡化衡量標(biāo)準(zhǔn)，65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村已進(jìn)入老齡化社會(huì)，且老齡化速度高于城鎮(zhèn)。

2.家庭養(yǎng)老功能弱化。據(jù)1991年中國(guó)老齡科研中心老年人供養(yǎng)調(diào)查資料表明，我國(guó)農(nóng)村60歲以上的老年人完全依靠家庭養(yǎng)老的比例為73%，而據(jù)2004年國(guó)家生育計(jì)劃委員會(huì)農(nóng)村家庭變化課題組調(diào)查，這一比例已下降為60%左右，可見(jiàn)，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能正在逐漸削弱。

3.土地養(yǎng)老保障功能低。我國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行土地承包責(zé)任制之后，作為獨(dú)立生產(chǎn)單位的家庭，依靠土地這種生產(chǎn)資料，自行解決家庭老年人的贍養(yǎng)問(wèn)題。然而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭承包經(jīng)營(yíng)土地的產(chǎn)出難以滿(mǎn)足農(nóng)民養(yǎng)老需要，農(nóng)村土地保障力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于具有農(nóng)民擁有土地所有權(quán)的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家。

4.農(nóng)村社區(qū)服務(wù)幾乎是空白。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，我國(guó)許多大城市已建立了網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化、社會(huì)化的老年服務(wù)社區(qū)，而在農(nóng)村社區(qū)服務(wù)幾乎是空白。據(jù)2002年城鄉(xiāng)老年人口狀況一次性抽樣調(diào)查分析，農(nóng)村老年人所在的社區(qū)，有“上門(mén)護(hù)理”的僅為4.4%，上門(mén)做家務(wù)的僅為4.1%，老年人依靠養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及保姆照料的比例僅為0.4%。

5.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在諸多問(wèn)題。一是農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面窄，投保率低，保障水平有限。由于農(nóng)民可支配收入有限，集體沒(méi)有資金承擔(dān)農(nóng)村老齡人口養(yǎng)老的責(zé)任，國(guó)家主要制定法律和政策，未提供資金支持，這些因素導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障及農(nóng)村養(yǎng)老水平有限。二是現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立、運(yùn)行以及保險(xiǎn)金的發(fā)放，都不是按照嚴(yán)格的法律程序，而是按照地方政府部門(mén)的一些規(guī)章制度來(lái)執(zhí)行的。三是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的渠道單一，只限于存銀行、買(mǎi)國(guó)債，投資面窄，收益水平低。

三、完善農(nóng)村養(yǎng)老保障的對(duì)策

1.大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，家庭、社區(qū)和社會(huì)養(yǎng)老都不同程度地受制于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在家庭養(yǎng)老方面，家庭對(duì)老年人的贍養(yǎng)程度取決于子女的經(jīng)濟(jì)支付能力；在社區(qū)養(yǎng)老方面農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的好壞直接影響到社區(qū)養(yǎng)老的實(shí)現(xiàn)程度；在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是社會(huì)保障制度建立和發(fā)展的基礎(chǔ)。

2.鞏固和完善家庭養(yǎng)老。現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系并不排斥家庭養(yǎng)老模式的基礎(chǔ)地位，要繼續(xù)鞏固和完善家庭養(yǎng)老模式。一是加強(qiáng)社會(huì)引導(dǎo)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村老年人依法養(yǎng)老的權(quán)益，要宣傳敬老養(yǎng)老的傳統(tǒng)美德，形成濃厚的尊老愛(ài)老的社會(huì)氛圍。強(qiáng)化社會(huì)輿論功能，從道義上和制度上規(guī)范人們尊老敬老的行為。二是從法律上完善贍養(yǎng)協(xié)議書(shū)制度，鞏固家庭養(yǎng)老功能。從近幾年一些農(nóng)村地區(qū)的實(shí)踐看，簽訂贍養(yǎng)協(xié)議書(shū)是目前強(qiáng)化欠發(fā)達(dá)地區(qū)家庭養(yǎng)老功能最有效的手段。通過(guò)簽訂贍養(yǎng)協(xié)議，使老年人的合法權(quán)益和子女應(yīng)盡的義務(wù)公開(kāi)化，使國(guó)家的老有所養(yǎng)政策便于監(jiān)督、執(zhí)行。

3.發(fā)揮土地的保障功能。發(fā)揮土地保障功能，一是政府要規(guī)范征地制度，嚴(yán)格保護(hù)征地面積，遏制失地農(nóng)民群體的擴(kuò)大。二是切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益。征地補(bǔ)償要以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公正價(jià)格補(bǔ)償，嚴(yán)禁在征地中采取以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的傾斜政策。三是加大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，提高土地收益，增加農(nóng)民的收入，制定切實(shí)可行的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，當(dāng)農(nóng)民遇到困難和養(yǎng)老的時(shí)候，可以及時(shí)長(zhǎng)期有效地出租或轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，將土地收益用于農(nóng)民養(yǎng)老。四是加快城鎮(zhèn)化的速度。城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的關(guān)鍵。通過(guò)城鎮(zhèn)化，可以帶動(dòng)城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)變，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。這樣，不僅增強(qiáng)了家庭養(yǎng)老功能，保障老年人生活水平的提高，而且提高了勞動(dòng)者繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的能力和集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助支持社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的能力，有利于提高農(nóng)村勞動(dòng)者參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性，從而有助于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立。

4.加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老文化建設(shè)。加大力度發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，逐漸擴(kuò)大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)范圍，培訓(xùn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員的技能和服務(wù)理念，加大對(duì)貧困地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)政投入，增強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老文化建設(shè)和人員素質(zhì)的培養(yǎng)，提高農(nóng)村老年人的生活水平。一是做好群居老人的集體服務(wù)。增加老年福利機(jī)構(gòu)的數(shù)目，爭(zhēng)取每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有一個(gè)福利機(jī)構(gòu)，為了減輕集體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可將老年福利機(jī)構(gòu)，如養(yǎng)老院等產(chǎn)業(yè)化，將個(gè)人或企業(yè)投資引導(dǎo)到這方面來(lái)，這樣既可提高服務(wù)質(zhì)量，又可帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。應(yīng)通過(guò)大力發(fā)展慈善事業(yè)，鼓勵(lì)一部分先富起來(lái)的人為孤寡老人們提供捐贈(zèng)。二是搞好散居老人的社會(huì)服務(wù)。搞好居家老人的社會(huì)服務(wù)是今后社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的重點(diǎn)。要搞好社區(qū)醫(yī)療保健服務(wù)，可以通過(guò)增加農(nóng)村社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)，爭(zhēng)取每個(gè)地方至少有一個(gè)醫(yī)療點(diǎn)，以便更好地保障老年人的身體健康。要大力發(fā)展老年服務(wù)組織。一方面擴(kuò)大老年協(xié)會(huì)的覆蓋面，另一方面，充分發(fā)揮協(xié)會(huì)的職能，在生活、娛樂(lè)、法制宣傳、醫(yī)療保健等方面提供完善的服務(wù)。

5.完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。一是多渠道籌集資金?；I集基金可以從三個(gè)方面入手：農(nóng)民個(gè)人、企業(yè)和國(guó)家。雖然農(nóng)民收入水平低，但可以根據(jù)該地區(qū)農(nóng)民上年人均收入按一定比例繳納養(yǎng)老金。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益整體滑坡，所以農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金取之于集體份額也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行繳納。政府財(cái)政是農(nóng)村養(yǎng)老保障的最后承擔(dān)者，在建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任。政府財(cái)政在有能力的情況下，應(yīng)該投入一定的資金作為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)充，其資金來(lái)源可以從上一級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政比較緊張，因此，在農(nóng)村養(yǎng)老公共品提供不足的情況下必須加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，切實(shí)改變政府職能缺位的狀況。二是科學(xué)管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。政府成立專(zhuān)門(mén)的基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行統(tǒng)一管理和運(yùn)作，把養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分為三個(gè)部分：第一部分處于活期狀態(tài)，用于支付農(nóng)民的養(yǎng)老金，第二部分用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，第三部分用于投資或委托貸款，實(shí)現(xiàn)保值增值的目標(biāo)。國(guó)家制定相關(guān)政策，為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值提供條件，由財(cái)政發(fā)行特種債券，或者為保險(xiǎn)基金指定專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目等。三是加大基金監(jiān)管力度。設(shè)立各級(jí)政府基金管理委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，由繳費(fèi)人、受益人以及社會(huì)公益組織共同組成的非官方監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。此外，要完善由審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政等有關(guān)部門(mén)聯(lián)合組成的外部監(jiān)督制度，以保證資金安全。

6.加快農(nóng)村養(yǎng)老保障立法。盡快出臺(tái)《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法》等相關(guān)法律法規(guī)，完善農(nóng)村社會(huì)保障法律體系，確立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的法律地位，改變我國(guó)農(nóng)村老年社會(huì)保障立法工作的滯后狀態(tài)。一是進(jìn)一步明確農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障資金的籌集、管理、運(yùn)營(yíng)以及待遇、支付等一系列問(wèn)題。二是頒布農(nóng)村社會(huì)保障法，有利于仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院依據(jù)此法對(duì)有關(guān)養(yǎng)老遇到的問(wèn)題進(jìn)行仲裁。三是加強(qiáng)社會(huì)救助法制建設(shè)，制定農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的資金籌措機(jī)制。

責(zé)任編輯 宮秀芬