石 泓 岳澤軍

摘要:農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。從公共財政制度角度分析我國在公共財政制度下農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題,認為完善公共財政體系是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效途徑。

關(guān)鍵詞:公共財政;現(xiàn)代農(nóng)業(yè);農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

中圖分類號:F303文獻標識碼:A

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般包括農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品流通重點設(shè)施建設(shè)、商品糧棉生產(chǎn)基地、用材林生產(chǎn)基礎(chǔ)和防護林建設(shè)、農(nóng)業(yè)教育、科研技術(shù)推廣和氣象基礎(chǔ)設(shè)施等。目前,我國農(nóng)業(yè)依然是靠天吃飯,大多地區(qū)不得不主要依靠雨水灌溉,人工灌溉對于那些雨量稀少或者雨量變化無常的地區(qū)也是絕對必要的。經(jīng)過多年努力,我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施狀況盡管有所改善,但是依然薄弱。因此,2004年以來的中央農(nóng)村工作會議一直將農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首要任務(wù)。

社會主義市場經(jīng)濟體制下的公共財政,就是政府按社會公眾的集體意愿提供市場機制無法有效提供的公共品,以滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動或分配活動,它以追求公共利益為已任。由于農(nóng)村區(qū)域人口居住密度小,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的市場化指數(shù)相對較低(見表1),農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的提供主要由政府來完成。因此,承擔農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是公共財政必不可少的投入。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最關(guān)鍵的問題是投融資方式的選擇,這不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率,還決定著農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源及其維護等問題。

根據(jù)我們的調(diào)查,近年來國家財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入增加較快,1994-2006年,中央累計安排農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資總量超過4 000億元,主要投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加強農(nóng)村“六小工程”建設(shè)。在國債及中央預(yù)算內(nèi)投資和新增中央預(yù)算內(nèi)投資當中用于大農(nóng)業(yè)方面的投資比例也有所提高,目前財政資金正在成為我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源(見表2)。但從整體上來看,我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資總量仍然明顯不足,直接用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件的基礎(chǔ)設(shè)施的投資比重偏低。造成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的原因或制約農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施增加的因素是多方面的,向城市傾斜的公共財政體制是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給不足的體制性因素。因此,必須構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)平衡、公平合理的基礎(chǔ)設(shè)施財政供給新體制。

一、完善公共財政體系,深化財政管理體制改革

1.根據(jù)受益范圍的大小,通過調(diào)整和理順各級財政分配關(guān)系,合理劃分農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的界限,建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施費用原則上由各地方相應(yīng)層級的公共財政予以提供,中央政府根據(jù)公平均衡的原則,按貧困程度予以支持。

2.建立和完善省級政府以下財政轉(zhuǎn)移支付制度。由于地方政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施大多具有的正外溢性,如果沒有相應(yīng)的補償,這些產(chǎn)品的供給就會陷入不足的境地。因此,建立和完善省級政府以下轉(zhuǎn)移支付制度,由上級或鄰近地區(qū)政府對其進行適當?shù)难a助是必然選擇。從目前地方公共財政體制來看,不僅要求完善縱向轉(zhuǎn)移支付制度,還應(yīng)建立健全省級以下政府間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

3.推進農(nóng)村稅費制度改革的深化與創(chuàng)新。應(yīng)加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的步伐,合理確定農(nóng)村稅收,逐步建立起科學(xué)、公平、合理、規(guī)范、優(yōu)化的農(nóng)村新稅制。同時,對農(nóng)村稅費體系進行合理重構(gòu),盡快形成新的有利于增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的籌資制度。

二、建立財政投融資機制,引導(dǎo)社會資金投入

籌措建設(shè)資金是加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵。必須堅持從實際出發(fā),采取靈活多樣的融資方式,多種渠道籌措建設(shè)資金,加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

1.增加政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,市、縣要調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的財政投資和支持方向,應(yīng)逐步提高各級政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,把加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為公共財政投入的重點。城鎮(zhèn)的公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施要向農(nóng)村延伸,特別是城鎮(zhèn)的垃圾處理設(shè)施、管理職能要突破城鄉(xiāng)界限,逐步延伸到廣大農(nóng)村。

2.廣泛吸納社會資金參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。制定優(yōu)惠政策,在農(nóng)村道路建設(shè)、橋梁建設(shè)和社會保障等方面可以采取BOT、冠名權(quán)等形式,鼓勵、引導(dǎo)民營資金投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？梢圆扇∫源鍨閱挝幌蜚y行貸款,財政貼息的辦法,籌措部分資金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三、改革和加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管理機制

過去對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的管理主要是一種實物管理和設(shè)備管理,談不上什么資產(chǎn)經(jīng)營管理。無償服務(wù)、無償供給、無償消費,導(dǎo)致供給越多而需求缺口越大。因此,建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理體制就成為有效增加供給的一個重要途徑。經(jīng)營性或競爭性基礎(chǔ)設(shè)施要逐步改造成公司制,實行現(xiàn)代企業(yè)制度,按一般生產(chǎn)企業(yè)運作,為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)。非經(jīng)營性或非競爭性基礎(chǔ)設(shè)施實行以價值管理為主、以實物管理為輔的體制,可以是無償服務(wù)或低償服務(wù),經(jīng)費來源主要由財政負擔,但是也要講究經(jīng)濟效益,講究責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。所有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施要盡可能實行資本化和價值化管理。農(nóng)業(yè)各類小型基礎(chǔ)設(shè)施可改建成各種合作經(jīng)濟、股份經(jīng)濟、股份合作經(jīng)濟等形式,明晰產(chǎn)權(quán),按企業(yè)化原則經(jīng)營。

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