[關(guān)鍵詞]楚亡漢興，行政區(qū)劃，分封制，郡縣制，郡國(guó)制

[中圖分類(lèi)號(hào)]K23[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]B[文章編號(hào)]0457—6241(2009)18—0077—04

只有研究的多角度、全方位才能更好地揭示楚亡漢興的實(shí)際情況。本文試從行政區(qū)劃的角度，來(lái)分析探討楚亡漢興的原因。

一、從“分封制”到“郡縣制”

行政區(qū)劃是一個(gè)動(dòng)態(tài)的國(guó)家管理模式，是指一個(gè)國(guó)家根據(jù)行政管理的需要，將領(lǐng)土劃分成不同層次結(jié)構(gòu)的區(qū)域，這一劃分的過(guò)程即是行政區(qū)劃。秦朝以前的行政區(qū)劃制度主要是分封制。所謂分封制是在地方上采用“封邦建國(guó)”的辦法進(jìn)行管理，國(guó)王或者皇帝分封諸侯王的制度。周朝滅掉商和平定武庚叛亂以后，周王除了在王畿附近有自己直接管理的一塊土地之外，在國(guó)家疆域內(nèi)的其他地方，均采用層層分封來(lái)進(jìn)行統(tǒng)治。也就是說(shuō)，為確立周王朝對(duì)全國(guó)的統(tǒng)治，以宗周為中心，對(duì)征服地區(qū)實(shí)行大規(guī)模的封邦建國(guó)，周的同姓子弟、姻親、功臣等貴族都得到了封國(guó)，諸侯在封國(guó)內(nèi)有世襲統(tǒng)治權(quán)，對(duì)天子有定期朝貢和提供軍役、力役等義務(wù)。各級(jí)領(lǐng)主除對(duì)天子有供納和服役義務(wù)外，在自己的領(lǐng)地有相當(dāng)大的自主權(quán)。分封制是行政區(qū)劃的先河，是在當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力和階級(jí)部族關(guān)系條件下，國(guó)家在廣袤的土地上進(jìn)行統(tǒng)治的適當(dāng)形式，這也是“建立在以王的血緣關(guān)系為核心的一種泛血緣關(guān)系”之上的一種行政區(qū)劃形式。

隨著時(shí)代的變化，這種組織形式越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展要求，它是導(dǎo)致春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的諸侯爭(zhēng)霸局面出現(xiàn)的主要原因之一。而建立直接由國(guó)君控制的郡和縣是符合歷史發(fā)展要求的，郡縣制因而產(chǎn)生。

郡縣制是由春秋戰(zhàn)國(guó)到秦逐漸形成的封建地方政權(quán)組織。春秋中期以后，由于土地私有制的發(fā)展和世襲制度的衰落，分封制以及相應(yīng)的采邑制不能適應(yīng)這種發(fā)展而成為一種障礙和阻力，分封制和采邑制也不便于國(guó)君統(tǒng)一調(diào)度國(guó)內(nèi)人力物力從事兼并戰(zhàn)爭(zhēng)。春秋中期以后，隨著分封制的衰敗，諸侯國(guó)集權(quán)的加強(qiáng)，在地方行政管理制度中開(kāi)始出現(xiàn)了縣、郡的行政區(qū)劃制度?？け瓤h出現(xiàn)得晚一點(diǎn)，但都出現(xiàn)在春秋時(shí)期。初期的郡主要設(shè)置在邊遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)上不如縣發(fā)達(dá)，二者之間沒(méi)有歷史關(guān)系。戰(zhàn)國(guó)時(shí)郡有所發(fā)展，這時(shí)的郡主要設(shè)置在各國(guó)的邊地，郡的長(zhǎng)官稱(chēng)守，一般由軍事將領(lǐng)充當(dāng)，這樣有利于戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員和討伐。盡管出現(xiàn)了郡縣制，但從春秋到戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，分封制始終是行政區(qū)劃的主要制度，只是到了秦始皇統(tǒng)一六國(guó)而最終并且徹底實(shí)行郡縣制。秦統(tǒng)一六國(guó)，罷諸侯置郡縣，分天下為三十六郡，后又增至四十郡，每郡置守、尉、監(jiān)，分別主管行政、軍事、監(jiān)察，直接受中央政府任命。一郡之內(nèi)分若干縣，設(shè)縣令或縣長(zhǎng)，掌管全縣事務(wù)，由中央政府任命，受郡守節(jié)制。

這種中央和地方關(guān)系的組織形式，成為專(zhuān)制主義中央集權(quán)的重要組成部分。秦朝的“大一統(tǒng)”是中央集權(quán)的統(tǒng)一，不是分封的統(tǒng)一。郡縣制是建立中央集權(quán)的重要標(biāo)志，也是中央集權(quán)制不可缺少的組成部分?？たh制有利于加強(qiáng)中央集權(quán)和鞏固國(guó)家的統(tǒng)一，是符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的。

但是“從真理往前走一步，哪怕是看起來(lái)極其微小的一步，真理也會(huì)產(chǎn)生了謬誤”。秦始皇就多走了一步，他忽視了舊貴族的強(qiáng)大力量和他們的利益要求。秦天下初定，丞相王綰就提出“諸侯初破，燕、齊、荊等地遠(yuǎn)，不為置王，毋以鎮(zhèn)之，請(qǐng)立諸子，維上幸許”。經(jīng)過(guò)朝議，居然“群臣皆以為便”，要求實(shí)行分封制的意見(jiàn)占了絕對(duì)的上風(fēng)。仍然強(qiáng)大的舊貴族分封的要求得不到滿(mǎn)足，他們就附和著農(nóng)民大起義來(lái)反秦?？梢哉f(shuō)，徹底推行郡縣制的行政區(qū)劃，是秦迅速敗亡的主要原因之一。

二、項(xiàng)羽的“分封制”

鑒古知今，項(xiàng)羽的功敗垂成留給后人許多思考，其失敗的原因一直是學(xué)術(shù)界探討爭(zhēng)論的話題，總起來(lái)說(shuō)主要有以下幾種觀點(diǎn)：素質(zhì)說(shuō)、用人說(shuō)、觀念說(shuō)、心理說(shuō)、地理說(shuō)等等。筆者認(rèn)為，項(xiàng)羽失敗的原因是多方面的，而行政區(qū)劃不當(dāng)也是其失敗的重要原因之一。

如前文所述，要求實(shí)行分封制的舊貴族力量很強(qiáng)大，譬如，陳勝起義后，就是以“楚”為國(guó)號(hào)，原因之一就是想利用這個(gè)國(guó)號(hào)號(hào)召貧民以及貴族抗秦；陳勝犧牲后，項(xiàng)梁擁戴前楚懷王的孫子熊心為王，國(guó)號(hào)仍為“楚”，新“楚懷王”與諸將約定“先破秦入咸陽(yáng)者王之”，也是用“封王”來(lái)號(hào)令諸將。

開(kāi)始，項(xiàng)羽順應(yīng)農(nóng)民革命潮流，打了很多勝仗。但是，項(xiàng)羽本身就是楚國(guó)舊貴族，其理想就是“彼可取而代也”州(項(xiàng)羽本紀(jì))，保留著濃厚的貴族意識(shí)。他的隊(duì)伍中也混進(jìn)了很多六國(guó)的舊貴族，他們的理想就是想割地成王，這種思想與項(xiàng)羽的思想不謀而合。于是，項(xiàng)羽便充當(dāng)了這股勢(shì)力的代表人物。

公元前206年四月，他在戲召集會(huì)議，分封十八王，自立為西楚霸王，都彭城，把梁、楚九郡之地作為自己的直屬領(lǐng)地，號(hào)令天下。分封詳情見(jiàn)下頁(yè)表：

雖然項(xiàng)羽分封了諸王，照顧了貴族的利益，但是它不符合社會(huì)的發(fā)展方向，分封制也為他的失敗埋下了伏筆。

從行政區(qū)劃的角度上看項(xiàng)羽分封的失敗，王立群先生認(rèn)為有兩點(diǎn)：錯(cuò)封和失封。先看一下“錯(cuò)封”，“所封不當(dāng)，后患無(wú)窮”，首先是其人不該封而封，其次是其人該封但封地不當(dāng)。他列舉了分封劉邦和三秦王的例子。再看一下“失封”，他認(rèn)為“功臣失封，叛亂蜂起”，列舉了田榮等例子。應(yīng)該講，王立群先生分析得正確而深刻，筆者贊成這些觀點(diǎn)。但這些解釋還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，作為分封這樣大的事件，出現(xiàn)一些錯(cuò)誤和失誤是在所難免的。退一步講，假若項(xiàng)羽在分封過(guò)程中避免了“錯(cuò)封”和“失封”，他就能夠成功嗎?答案仍是否定的，充其量只能延緩他的失敗。不管是“錯(cuò)封”還是“失封”，這些僅僅是技術(shù)層面上的問(wèn)題，項(xiàng)羽的失敗還有比這更嚴(yán)重的戰(zhàn)略上的原因，那就是他推行的分封制本身。歷史的發(fā)展是有規(guī)律可循的，任何制度的施行都要符合社會(huì)的生產(chǎn)生活方式，符合人民大眾的需要，符合社會(huì)歷史發(fā)展的需要。因此，項(xiàng)羽分封中出現(xiàn)的錯(cuò)誤和失誤僅僅是他失敗的直接原因，它們只能起到加速項(xiàng)羽的失敗作用。就當(dāng)時(shí)來(lái)看，分封制作為一種落后的行政區(qū)劃制度，裂土割據(jù)，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于人民休養(yǎng)生息，是逆社會(huì)潮流而動(dòng)，阻礙了社會(huì)發(fā)展。這才是他必然失敗的根本原因。時(shí)勢(shì)造英雄，時(shí)勢(shì)也能毀滅“英雄”，就憑項(xiàng)羽實(shí)行分封制而言，就說(shuō)明他只能是曇花一現(xiàn)的英雄，而不可能成為時(shí)代的代表者。

“變化最快的是人的思想，變化最慢的也是人的思想”，觀念制約、束縛著人的行為，先進(jìn)的思想觀念有利于人們積極開(kāi)拓進(jìn)取，落后的思想觀念禁錮僵化人們的頭腦。只有找準(zhǔn)社會(huì)跳動(dòng)的脈搏，才是識(shí)時(shí)務(wù)者，才能夠“順天應(yīng)民”。如果說(shuō)秦始皇全面實(shí)行郡縣制，忽略了舊貴族的力量和利益而導(dǎo)致失敗，那么，項(xiàng)羽實(shí)行全面的分封制，就是忽略了人民的力量和社會(huì)發(fā)展的要求。秦朝的郡縣制比歷史的發(fā)展要求快了一步，而項(xiàng)羽的分封制是開(kāi)了歷史的倒車(chē)，比歷史的發(fā)展要求慢了一步，他們都不合時(shí)宜，其結(jié)果是一

樣的，都迅速地失敗了。

三、劉邦的“郡國(guó)制”

“爭(zhēng)天下者，必先爭(zhēng)人一”。結(jié)合當(dāng)時(shí)的社會(huì)情況，劉邦推行郡國(guó)制，也就是說(shuō)，漢的統(tǒng)治者在調(diào)整秦代的郡縣地方行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，實(shí)行地方郡縣制和分封制并存的雙軌制——郡國(guó)制。

下面我們從政區(qū)的設(shè)置和地方行政區(qū)劃管理體制兩個(gè)方面加以分析。

1.政區(qū)的設(shè)置

一方面，郡縣制是符合社會(huì)發(fā)展要求的，秦朝開(kāi)始建立的統(tǒng)一的君主專(zhuān)制制度，是符合歷史發(fā)展方向的。漢代的地方行政區(qū)劃制度，是在秦的郡縣制基礎(chǔ)上，糅合了分封制而來(lái)。西漢初，中央以下，一級(jí)為郡和王國(guó)(封國(guó))，一級(jí)政區(qū)郡60多個(gè)，大部分是在秦郡的基礎(chǔ)上析置的。到西漢末年(公元2年)，共103個(gè)郡、國(guó)。在郡之上，自元封五年(前106年)始，又設(shè)了13個(gè)行部，每個(gè)行部管轄若干個(gè)郡(國(guó))。但此時(shí)的行部是監(jiān)察區(qū)，還不是真正意義上的行政區(qū)。

另一方面實(shí)行分封制，劉邦考慮到保守力量還是很強(qiáng)大的，要照顧到他們的利益和要求。張良說(shuō)：“楚兵且破，信越未有封地，其不至固宜。君王能與共天下，今可立至也；即不能，事未可知也。君王能自陳以東傅海，盡與韓信；睢陽(yáng)以北至谷城，以與彭越，使各自為戰(zhàn)，則楚易破也?！眲畈杉{了這個(gè)建議，派使者前往分封，韓、彭立即表示馬上出兵?？梢?jiàn)，當(dāng)時(shí)分封制的觀念仍然相當(dāng)深刻。

在建立西漢的過(guò)程中分封了不少異姓王，這些封王擁兵據(jù)地，在消滅項(xiàng)羽的過(guò)程中，發(fā)揮了很大的作用。西漢王朝建立，政權(quán)穩(wěn)固以后，開(kāi)始消滅這些異姓王，以期消除他們對(duì)西漢的威脅，這個(gè)措施有力地鞏固和發(fā)展了西漢的政權(quán)。秦始皇建立的專(zhuān)制皇權(quán)，僅僅過(guò)了十五年，就滅亡了，作為統(tǒng)治者不得不反思，劉邦在總結(jié)秦亡的教訓(xùn)時(shí)，曾認(rèn)為秦沒(méi)有封同姓子弟為王是秦速亡的主要原因。因此，在消滅異姓王的時(shí)候又分封了很多同姓王，而且“非劉氏王者，天下共擊之”。但是，同姓王分封的結(jié)果導(dǎo)致吳楚七國(guó)之亂。這種現(xiàn)象使統(tǒng)治階級(jí)意識(shí)到，同姓分封也對(duì)中央集權(quán)有嚴(yán)重的威脅。后來(lái)，漢武帝頒布“推恩令”，實(shí)行封侯國(guó)(縣級(jí))從王國(guó)中析出，別屬于與王國(guó)相接壤的郡的政策，這樣王國(guó)的土地越分越小，郡的轄區(qū)越來(lái)越大，王國(guó)的特權(quán)也被取消，至武帝以后，郡、國(guó)并稱(chēng)，二者沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。這就進(jìn)一步削弱了王國(guó)的實(shí)力。歷史證明，分封制已經(jīng)是過(guò)時(shí)的區(qū)劃制度了。

西漢的二級(jí)政區(qū)主要是縣，還有同級(jí)別的侯國(guó)、邑(是皇太后、公主所封的食邑)、道(少數(shù)民族地區(qū)的縣級(jí)政區(qū))。西漢初年有縣級(jí)政區(qū)1587個(gè)。在縣以下，又劃分為鄉(xiāng)和亭兩級(jí)，作為基層的行政區(qū)劃，大致方圓十里之地，為一鄉(xiāng)。鄉(xiāng)再細(xì)分為亭。

2.地方行政區(qū)劃管理體制

西漢的郡級(jí)行政長(zhǎng)官最初叫郡守，由中央任命，其職責(zé)主管民政，但也涵蓋行政、經(jīng)濟(jì)、文化、司法等各個(gè)方面，后改為太守。太守的副職為郡丞。邊疆地區(qū)的郡還設(shè)有長(zhǎng)史，其職責(zé)是協(xié)助太守管理軍務(wù)。此外，還有“閣下”和“諸曹”兩個(gè)組織系統(tǒng)。太守通過(guò)這兩個(gè)系統(tǒng)來(lái)行使職權(quán)。

盡管軍事職能也是太守的職責(zé)之一，但仍有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)軍事的郡尉，受太守節(jié)制。

與郡一級(jí)的還有王國(guó)。經(jīng)過(guò)最初幾年的調(diào)整，王國(guó)的政務(wù)由中央派遣的相管理，國(guó)王只能“衣食租稅”，不能干政。中尉是王國(guó)主管軍事的官員。

縣級(jí)有縣、邑、道、侯國(guó)。以縣為例，萬(wàn)戶(hù)以上的縣官稱(chēng)令，萬(wàn)戶(hù)以下稱(chēng)長(zhǎng)，由中央任命?？h丞和縣尉是佐官。前者主管文書(shū)、糧食、監(jiān)獄事務(wù)；后者主管治安。他們也是由中央任命。這樣，中央就緊緊地掌握了地方的行政管理權(quán)，進(jìn)一步弱化了地方勢(shì)力，地方割據(jù)勢(shì)力大大弱化，也就加強(qiáng)了西漢中央專(zhuān)制集權(quán)的統(tǒng)治。

此外，西漢社會(huì)的基層政權(quán)組織形式也更為嚴(yán)密，什主十家，伍主五家，分別設(shè)什長(zhǎng)、伍長(zhǎng)，各司其責(zé)。然后是一百家為一里，里設(shè)里魁；十里為一亭，設(shè)亭長(zhǎng)、主求；十亭為一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設(shè)三老，管教化，還有有秩、嗇夫、游徼，有秩“掌一鄉(xiāng)人”；嗇夫，職責(zé)是教化鄉(xiāng)民、服役稅務(wù)等；游徼職責(zé)是“禁司奸盜”。西漢的基層組織發(fā)揮了基層政權(quán)的作用，是中央集權(quán)的深化。

綜上所述，對(duì)于項(xiàng)羽取得勝利之后政治制度的選擇上，應(yīng)該將分封制與郡縣制結(jié)合起來(lái)，才能鞏固勝利。但項(xiàng)羽和其他的將領(lǐng)一樣，都巴不得立即裂土封王，自成一國(guó)。分裂是逆歷史潮流而動(dòng)的。反觀劉邦，西漢建立后，立即借鑒秦朝和項(xiàng)羽的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分封王侯與推行郡縣并舉，并且逐步打擊各封國(guó)，從而加強(qiáng)中央集權(quán)，穩(wěn)定政治局面。劉邦實(shí)行郡國(guó)制，最大限度地爭(zhēng)取了人心，擴(kuò)大了漢朝統(tǒng)治的基礎(chǔ)。

[作者簡(jiǎn)介]王培利，男，1969年生，山東濟(jì)南人。山東大學(xué)歷史文化學(xué)院博士后，天津外國(guó)語(yǔ)學(xué)院法政學(xué)院教師，主要從事歷史地理、政區(qū)地理、城市史的研究。

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[責(zé)任編輯：柳文全]