余　昕

摘 要：稅收流失困擾著稅收。造成稅收流失的原因是多方面的，既有納稅人一方的原因，也有征稅者一方的原因，還有制度方面的缺陷。為此，應(yīng)從立法、制度等多方面制定措施治理稅收流失。

關(guān)鍵詞：稅收流失；稅收征管；納稅人；征稅人

中圖分類號(hào)：F812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： Ａ 文章編號(hào)：１００３－３８９０（２００9）01－００41-04

稅收流失概念近幾年被廣泛使用,對(duì)稅收流失概念的定義和范圍的界定,是展開稅收流失問題研究的基礎(chǔ)和前提。狹義的稅收流失是指在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和稅收制度下，本應(yīng)征收而實(shí)際未能征收的各種稅收收入。它包含兩方面的內(nèi)容：第一，從納稅人（包括扣繳義務(wù)人）的角度，其采取各種方法、手段導(dǎo)致實(shí)際繳納的稅收收入小于按照稅法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定征收的稅收收入，其表現(xiàn)形式有偷稅、抗稅、騙稅、隱性收入等。第二，從征稅人的角度，征稅部門由于各種主觀、客觀原因?qū)е掳凑斩惙ㄒ?guī)定本應(yīng)征收而實(shí)際未能征收的各種稅收收入，其表現(xiàn)形式有越權(quán)減免稅、吃稅、包稅等。廣義的稅收流失是一個(gè)系統(tǒng)的范疇，它不僅包括因?yàn)楦鞣N原因未能征收的稅收收入，而且包括造成稅收收入減少以及稅收收入減少帶來的經(jīng)濟(jì)影響這一系列的運(yùn)動(dòng)過程。

稅收流失困擾著稅收，也威脅著稅收。稅收流失的治理已成為世界性難題，并為社會(huì)各界所廣泛關(guān)注。然而，無(wú)論是從深度還是廣度上，對(duì)它的研究目前還比較薄弱。特別是在中國(guó)，由于對(duì)其研究起步較晚，且大多數(shù)是由稅務(wù)實(shí)際部門的工作人員從自身的工作實(shí)踐中進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，其探討的理論性、系統(tǒng)性和科學(xué)性還有待于進(jìn)一步完善，所提出的治理措施也在全面性、針對(duì)性和實(shí)用性上有一定的不足。因此，從理論和實(shí)踐的結(jié)合上就這一問題展開深入研究，既是加強(qiáng)中國(guó)在這一領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究的需要，也是指導(dǎo)治理稅收流失實(shí)踐的需要，更是落實(shí)依法治稅、從嚴(yán)治隊(duì)、規(guī)范管理、堵塞漏洞、懲治腐敗、清繳欠稅、提高稅收征管水平的需要。

一、中國(guó)稅收流失的原因分析

（一）納稅人納稅意識(shí)淡薄，是造成稅收流失的直接原因

稅收是政府籌措財(cái)政收入滿足社會(huì)公共需要的主要手段。納稅是公民的法定義務(wù)，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，納稅人作為獨(dú)立的市場(chǎng)利益主體，追求自身利益最大化是其本性，而盡可能地不繳稅或少繳稅，以減輕稅收負(fù)擔(dān)正是這種本性的體現(xiàn)，只要偷、逃稅的利益大于偷逃稅的成本，就會(huì)有納稅人鋌而走險(xiǎn)。

（二）現(xiàn)行稅收制度不完善，客觀上為稅收流失提供了條件

中國(guó)現(xiàn)行稅制是1994年稅制改革時(shí)確立的，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，現(xiàn)行稅制的許多規(guī)定已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。如增值稅實(shí)行抵扣制度，形成生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)彼此銜接、相互制約的機(jī)制，但對(duì)建筑安裝、交通運(yùn)輸、郵電通信等行業(yè)，由于執(zhí)行難度大而被舍掉，使增值稅抵扣的“鏈條”中斷，為納稅人偷、逃稅開了方便之門；內(nèi)外有別的企業(yè)所得稅制對(duì)外資企業(yè)實(shí)行普遍的優(yōu)惠，造成內(nèi)外資企業(yè)實(shí)際稅負(fù)差別很大，刺激了內(nèi)資企業(yè)逃避稅收；個(gè)人所得稅采用分類所得稅制，結(jié)果造成對(duì)工薪階層的稅收約束比較硬（因?yàn)橛泄ば桨l(fā)放環(huán)節(jié)的代扣代繳制度），而富人能夠通過將大量的個(gè)人高收入放到生產(chǎn)成本支出里面去做賬，或分散收入進(jìn)行逃稅，使個(gè)人所得稅成為當(dāng)前流失率最高的稅種。另外，稅收優(yōu)惠過多過濫，地區(qū)間、不同經(jīng)濟(jì)形式間納稅人稅負(fù)差異較大，這也為納稅主體規(guī)避稅收負(fù)擔(dān)提供了條件。

（三）稅收法制存在缺陷，不利于依法治稅、應(yīng)收盡收

中國(guó)目前的稅收法規(guī)、制度尚不健全，使依法治稅缺乏有力的根據(jù)。有法不依或有法難依，稅務(wù)部門執(zhí)法獨(dú)立性難以有效保證。如地方政府為促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行的各種越權(quán)和隨意減免稅，成為稅收流失的重要因素；執(zhí)法不嚴(yán)，稅收處罰的剛性不夠，使稅收流失行為關(guān)系人自身利益預(yù)期增大，刺激稅收流失。在稅收?qǐng)?zhí)法的過程中，稅務(wù)機(jī)關(guān)往往只重罰款的查補(bǔ)，處罰力度偏輕，盡管偷逃騙稅現(xiàn)象屢見不鮮，但是很少有人為此付出沉重代價(jià)，客觀上使納稅主體違法行為的機(jī)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)小于機(jī)會(huì)收益，助長(zhǎng)了納稅主體的僥幸心理；司法不健全，保障不力，稅務(wù)司法保障體系沒有真正建立起來，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)涉稅犯罪等活動(dòng)沒有獨(dú)立的偵查、預(yù)審、檢察等權(quán)力，稅務(wù)司法活動(dòng)基本上依靠非專業(yè)的公、檢、法機(jī)關(guān)執(zhí)行，這使得《稅收征管法》中規(guī)定的稅務(wù)機(jī)關(guān)所具有的種種檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等缺乏必要的保障手段而難以落實(shí)，并且由于受人員短缺、專業(yè)知識(shí)不足等的限制，稅務(wù)犯罪案件立案、查處、結(jié)案的效率不高，影響了打擊涉稅犯罪的力度。

（四）稅收征管不力，使稅收流失難以有效遏制

首先，某些征管制度過于簡(jiǎn)約、粗放，給實(shí)際操作帶來難度，如現(xiàn)行稅款繳付制度，以納稅人自行申報(bào)繳納為主，但是稅務(wù)機(jī)關(guān)如何監(jiān)控納稅主體的經(jīng)濟(jì)行為，如何保證納稅人申報(bào)的真實(shí)性卻沒有相應(yīng)的制度與之配套。其次，征管人員素質(zhì)不能完全適應(yīng)新時(shí)期稅收工作的要求。突出反映在“單一型”人才較多，既懂稅法又懂財(cái)會(huì)和計(jì)算機(jī)技術(shù)的“復(fù)合型”人才較少。少數(shù)稅務(wù)人員為了追求自身利益，以權(quán)謀私導(dǎo)致稅收流失。最后，征管手段和技術(shù)相對(duì)落后，使稅務(wù)管理效率低下，跟不上時(shí)代發(fā)展的要求。雖然現(xiàn)在稅務(wù)系統(tǒng)已開始推行稅收信息化管理，但尚不能充分有效地發(fā)揮稅源監(jiān)控、堵塞漏洞的作用，而且還未能與工商、海關(guān)、銀行和企業(yè)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，制約了預(yù)防稅收流失功能的發(fā)揮。電子商務(wù)的出現(xiàn)，使得針對(duì)有形產(chǎn)品而制定的以屬地為基礎(chǔ)的現(xiàn)行稅法顯得力不從心，因?yàn)殡娮由虅?wù)具有無(wú)國(guó)界性、超領(lǐng)土化以及數(shù)字化等特點(diǎn)，造成稅務(wù)部門難以追蹤稽核，而加密技術(shù)的運(yùn)用又使本已無(wú)形化的產(chǎn)品和賬目更加隱蔽。

（五）財(cái)政收入體系本身存在的缺陷，間接地導(dǎo)致了稅收的流失

目前，中國(guó)的財(cái)政收入體系事實(shí)上由預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入以及體制外收入（各種攤派和非正規(guī)收費(fèi)）組成。雖然每年預(yù)算外資金計(jì)算的口徑有所變動(dòng)，但數(shù)額巨大的預(yù)算外收入對(duì)稅收收入的沖擊則是不爭(zhēng)的事實(shí)。還有一些單位和部門通過攤派、集資、收費(fèi)等形式獲得的體制外收入，它同預(yù)算外收入一樣也對(duì)稅基形成侵蝕，導(dǎo)致稅收流失。在局部利益的驅(qū)使下，易誘發(fā)地方、部門保護(hù)主義，出現(xiàn)重費(fèi)輕稅、“藏富于民”和越權(quán)減免稅等現(xiàn)象。地方政府受地方利益的驅(qū)使造成的稅收流失較之納稅人受自身利益最大化驅(qū)使造成的稅收流失危害更甚，它以政府的名義，體現(xiàn)的是局部利益而非個(gè)人利益，使檢查、處罰的難度更大，而得利者往往心安理得，沒有違法的自責(zé)心理，而且其涉及的面往往很廣、金額很大。

（六）稅收征管過程中信息不對(duì)稱，也是造成國(guó)家稅收流失的一個(gè)突出原因

首先，征稅人和納稅人之間的信息不對(duì)稱。納稅人受利益驅(qū)使，一般不會(huì)將自己真實(shí)的經(jīng)營(yíng)信息向稅務(wù)機(jī)關(guān)和盤托出，而稅務(wù)機(jī)關(guān)要面對(duì)成千上萬(wàn)稅源分散、收入渠道多種多樣的納稅人，以及受人員數(shù)量、素質(zhì)、稽查手段等限制，無(wú)法掌握納稅人所有真實(shí)的經(jīng)濟(jì)情況。只能部分掌握納稅人的信息，而出現(xiàn)了信息不對(duì)稱。其次，征稅人與其管理機(jī)關(guān)之間的信息不對(duì)稱。稅務(wù)人員如沒有足夠的激勵(lì)和約束機(jī)制，就可能不積極主動(dòng)地去及時(shí)收集納稅信息，嚴(yán)格依率計(jì)征和稽查處罰，甚至有可能與納稅人一起作假，利用手中的權(quán)力謀取私利，導(dǎo)致稅收流失，而其管理機(jī)關(guān)往往難以及時(shí)發(fā)覺。最后，上下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)之間也存在著信息不對(duì)稱。目前中國(guó)上下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的稅收任務(wù)管理主要是上級(jí)機(jī)關(guān)下達(dá)指令性稅收收入計(jì)劃，但由于上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)不能了解地方經(jīng)濟(jì)的完全信息和下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅的努力程度，因而無(wú)法確定一個(gè)適當(dāng)?shù)挠?jì)劃征稅額和對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收征收時(shí)就有可能為謀取地方或部門利益而有稅不收，從而導(dǎo)致稅收流失。