郭定平

〔摘要〕 從比較政黨體制的視野來看，中國(guó)先是在民國(guó)初期出現(xiàn)了政黨林立的局面，形成了共生型政黨-國(guó)家關(guān)系模式；其后國(guó)民黨以黨治國(guó)，形成了典型的外生型政黨-國(guó)家關(guān)系模式；在中國(guó)共產(chǎn)黨取得革命勝利、建立中華人民共和國(guó)之后，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)不斷強(qiáng)化，黨政不分、以黨代政，仍屬于一種外生型政黨-國(guó)家關(guān)系模式；在“文化大革命”期間，形成了毛澤東個(gè)人獨(dú)裁型政黨-國(guó)家關(guān)系模式；只有在改革開放之后，中國(guó)共產(chǎn)黨反思過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開始推進(jìn)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，開始逐步向內(nèi)生型政黨-國(guó)家關(guān)系模式轉(zhuǎn)變。改革開放以來中國(guó)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，不斷深化政治體制改革，按照依法執(zhí)政、依法治國(guó)的基本方略，重構(gòu)政黨與國(guó)家之間的關(guān)系，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下提升人民代表大會(huì)的地位，加強(qiáng)人民代表大會(huì)的權(quán)威，特別是推動(dòng)黨委書記兼任人大主任，使執(zhí)政黨進(jìn)入國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，依靠國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。這是發(fā)展社會(huì)主義民主政治和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的一條切實(shí)有效的途徑，是加強(qiáng)國(guó)家建設(shè)和推動(dòng)政治轉(zhuǎn)型并使二者有機(jī)結(jié)合的成功嘗試。

〔關(guān)鍵詞〕 政黨－國(guó)家關(guān)系，依法治國(guó)，依法執(zhí)政，國(guó)家建設(shè)，政治轉(zhuǎn)型

〔中圖分類號(hào)〕D267.5 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2009）01－0001－11

在政黨政治發(fā)展成為現(xiàn)代政治的主流并主導(dǎo)世界各國(guó)的政治生活以來，政黨與國(guó)家之間的關(guān)系就成為政治學(xué)研究的重大主題。在二十世紀(jì)初期以來的中國(guó)革命與建設(shè)、改革與發(fā)展過程中，政黨始終是政治舞臺(tái)的主導(dǎo)力量，政黨與國(guó)家的關(guān)系變化成為當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的主線。特別是在實(shí)行改革開放的30年中，中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)取得輝煌成就的同時(shí)，不斷推進(jìn)和深化政治行政體制改革和黨的自身改革，推動(dòng)政黨與國(guó)家的關(guān)系發(fā)生了重大和深刻的變化。這些改革和變化不僅保證了中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的驚人奇跡，而且推動(dòng)了中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治和法治國(guó)家的建設(shè)，為中國(guó)政治的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型打下了良好的基礎(chǔ)和積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。然而，在中國(guó)政治和比較政治研究中，中國(guó)政黨與國(guó)家關(guān)系的新變化和新模式并沒有引起足夠的關(guān)注，絕大多數(shù)的學(xué)者只是研究黨政關(guān)系，主要是研究執(zhí)政黨與政府行政部門的關(guān)系。本文將從比較的視野分析和探討當(dāng)代中國(guó)政黨與國(guó)家關(guān)系的變化，特別強(qiáng)調(diào)政黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，試圖通過比較分析總結(jié)中國(guó)政治發(fā)展與轉(zhuǎn)型的新經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)民主政治與法治國(guó)家建設(shè)的新模式。

一、政黨與國(guó)家關(guān)系模式的比較

從政治發(fā)展的比較分析來看，政黨是現(xiàn)代化的產(chǎn)物，因?yàn)楝F(xiàn)代化推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，產(chǎn)生了一些新的社會(huì)和政治集團(tuán)，并使他們具有較強(qiáng)的政治意識(shí)和政治能力，參與政治活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自己的利益和愿望。組織擴(kuò)大參政的主要體制手段就是政黨和政黨制度。塞繆爾?亨廷頓認(rèn)為：“要減少由于擴(kuò)大政治意識(shí)和參政而引起政治不穩(wěn)定的可能性，就必須在現(xiàn)代化過程初期建立現(xiàn)代政治體制，也即政黨?！?sup>〔1〕隨著現(xiàn)代化浪潮的不斷高漲，先后在許多國(guó)家產(chǎn)生了政黨，并形成了各具特色和紛繁復(fù)雜的政黨與國(guó)家之間的關(guān)系模式。由于現(xiàn)代政黨產(chǎn)生的方式與現(xiàn)代國(guó)家建立的方式對(duì)政黨與國(guó)家之間的關(guān)系具有決定性的影響，下面就從這一角度把政黨與國(guó)家之間的關(guān)系模式初步歸納為三類：

第一，內(nèi)生型政黨－國(guó)家關(guān)系模式。在早發(fā)現(xiàn)代化過程中，現(xiàn)代民族國(guó)家基本形成，以議會(huì)為核心的國(guó)家憲政體制逐漸確立。隨著利益分化和政治斗爭(zhēng)的加劇，議會(huì)內(nèi)部首先形成不同的黨派，然后在適應(yīng)選舉權(quán)擴(kuò)大和選舉競(jìng)爭(zhēng)的過程中，原有的議會(huì)黨派擴(kuò)大和加強(qiáng)與地方和基層的聯(lián)系，建立現(xiàn)代政黨組織。英國(guó)是最早形成議會(huì)制度的國(guó)家，因而最早出現(xiàn)了政黨。隨著議會(huì)的發(fā)展和議會(huì)地位的上升，議會(huì)內(nèi)部的黨派活動(dòng)日益活躍。特別是在1688年的“光榮革命”之后，英國(guó)的君主立憲制正式確立，議會(huì)的權(quán)力顯著加強(qiáng)，隨后逐步形成多數(shù)黨執(zhí)政、在野黨成為“國(guó)王陛下的反對(duì)黨”的憲法慣例。^〔2〕在十九世紀(jì)的多次政治改革之后，英國(guó)政黨擴(kuò)大社會(huì)基礎(chǔ)，建立新型的組織體系，根據(jù)責(zé)任內(nèi)閣制的原則，建立政黨政府。美國(guó)的早期政黨是在獨(dú)立建國(guó)之后出現(xiàn)的以漢米爾頓為首的聯(lián)邦黨和以杰斐遜為首的反聯(lián)邦黨，杰斐遜派的反聯(lián)邦黨人于1792年成立共和黨，1794年改稱民主共和黨。兩黨的主要戰(zhàn)場(chǎng)是國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)議員形成了陣線分明的兩派。在1800年的總統(tǒng)大選中，杰斐遜的共和黨通過建立全國(guó)范圍的政黨組織，進(jìn)行廣泛動(dòng)員，杰斐遜戰(zhàn)勝了亞當(dāng)斯，當(dāng)選為美國(guó)的第三任總統(tǒng)。因此，1800年的大選不僅標(biāo)志美國(guó)現(xiàn)代政黨組織的誕生，而且表明政黨通過選舉控制政府、實(shí)現(xiàn)政權(quán)有序而和平更迭的政黨－國(guó)家關(guān)系模式正式確立。^〔3〕著名的政黨研究專家迪韋爾熱在分析內(nèi)生型政黨與議會(huì)和選舉的關(guān)系時(shí)明確指出：“議員集團(tuán)及選舉委員會(huì)這兩個(gè)母體細(xì)胞一旦誕生后，只要令各選舉委員會(huì)之間建立經(jīng)常性的維系并與議員集團(tuán)連接在一起，那么真正的政黨便出現(xiàn)了。一般來說，議員集團(tuán)在這政黨形成的最后階段發(fā)揮主要的作用?！?sup>〔4〕在這種內(nèi)生型政黨－國(guó)家關(guān)系模式中，政黨不僅是在現(xiàn)代國(guó)家基本形成之后產(chǎn)生的，而且是在議會(huì)這一現(xiàn)代憲政體制的核心框架之內(nèi)以選舉為中心開展活動(dòng)。

第二，外生型政黨－國(guó)家關(guān)系模式。在政黨的產(chǎn)生和發(fā)展過程中，并不是所有的政黨都是從議會(huì)內(nèi)部的黨派演變而來，而是有相當(dāng)多的政黨在議會(huì)與選舉之外形成并開展活動(dòng)。這類外生型政黨的起源多種多樣。例如，工會(huì)組織可以推動(dòng)政黨的形成，一個(gè)顯著的例子是在1899年的英國(guó)工黨大會(huì)上通過成立一個(gè)選舉及議會(huì)活動(dòng)的組織，這便直接導(dǎo)致了工黨的誕生。在很多國(guó)家，知識(shí)分子團(tuán)體、秘密會(huì)社和地下組織在催生政黨方面發(fā)揮重大的作用。外生型政黨雖然都是體制外政黨，但是因?yàn)樗鼈儗?duì)待國(guó)家制度的立場(chǎng)和態(tài)度不同而形成迥然相異的政黨－國(guó)家關(guān)系。英國(guó)工黨雖然不是從議會(huì)內(nèi)部派別演化而來，但是在建立全國(guó)組織、成長(zhǎng)壯大之后很快進(jìn)入議會(huì)，成為議會(huì)內(nèi)部的重要政治力量，因此工黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系演變成為了內(nèi)生型政黨－國(guó)家關(guān)系。與英國(guó)工黨不同，許多外生型政黨堅(jiān)持革命立場(chǎng)，反對(duì)現(xiàn)存體制，拒絕議會(huì)內(nèi)部的民主游戲，最終通過開展革命運(yùn)動(dòng)推翻原有的國(guó)家政權(quán)，建立新的政權(quán)。這類外生型政黨名目繁多，既有大量的共產(chǎn)主義政黨，也有不少的民族主義政黨。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨可謂此類政黨的一個(gè)典型。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的前身是1898年成立的俄國(guó)社會(huì)民主工黨。1903年在列寧的領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)建了俄國(guó)社會(huì)民主工黨布爾什維克派，并開始領(lǐng)導(dǎo)俄國(guó)人民開展長(zhǎng)期的革命斗爭(zhēng)，1917年的十月革命勝利后成為執(zhí)政黨，建立無產(chǎn)階級(jí)的國(guó)家政權(quán)。在這類外生型政黨－國(guó)家關(guān)系中，政黨是舊的國(guó)家政權(quán)的破壞者和推翻者，是新生國(guó)家政權(quán)的締造者和建設(shè)者，因此，以黨治國(guó)是其典型特征。

第三，共生型政黨－國(guó)家關(guān)系模式。在一些國(guó)家的民主革命或者民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)中，雖然政黨發(fā)揮了重要作用，具有重大影響，但是新的民族國(guó)家的建立并不是這些政黨單獨(dú)取得勝利、獲得成功的結(jié)果，而是與各方政治力量經(jīng)過談判和討價(jià)還價(jià)，最終達(dá)成妥協(xié)的結(jié)果。在這些新的民族國(guó)家中，政黨由于其歷史功績(jī)和廣泛的組織體系具有很大的政治影響力；與此同時(shí)，新建立的國(guó)家政權(quán)也具有自身的合法性源泉，并建立了全國(guó)的政權(quán)組織。例如，在二戰(zhàn)后的非殖民化過程中，一些殖民地的主要政黨與宗主國(guó)進(jìn)行談判，最終實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立，建立現(xiàn)代國(guó)家。在此過程中，政黨與國(guó)家均獲得了一定的合法性，均在政治過程中占有重要地位，發(fā)揮重大作用。因此，一個(gè)必然的結(jié)果就是黨國(guó)相爭(zhēng)。最為典型的例子就是印度。印度國(guó)大黨在長(zhǎng)期的獨(dú)立運(yùn)動(dòng)中進(jìn)行了艱苦卓絕的斗爭(zhēng)，在印度人民心目中具有崇高的威望。盡管如此，由于印度的獨(dú)立嚴(yán)格說來并不是國(guó)大黨領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立運(yùn)動(dòng)最終取得勝利的結(jié)果，而是與英國(guó)殖民統(tǒng)治者談判的產(chǎn)物，這樣，印度的民族獨(dú)立和現(xiàn)代國(guó)家建立的過程就不是由國(guó)大黨完全主導(dǎo)的。在印度獨(dú)立之前，印度國(guó)大黨的權(quán)力掌握在黨主席和他的工作委員會(huì)手里，政府的權(quán)力則在以總督為首的英國(guó)殖民當(dāng)局手中。但是，在1947年印度獨(dú)立并建立新的國(guó)家憲政體制之后，黨國(guó)相爭(zhēng)持續(xù)不斷，具體來說就是作為執(zhí)政黨的國(guó)大黨主席及其工作委員會(huì)與政府內(nèi)閣總理及其各部門之間的矛盾和斗爭(zhēng)。經(jīng)過一段時(shí)間的協(xié)調(diào)，印度的政治權(quán)力中心逐漸從國(guó)大黨總部轉(zhuǎn)移到政府大廈，國(guó)大黨的權(quán)力和影響日益限定在組織工作方面。特別是在尼赫魯同時(shí)擔(dān)任國(guó)大黨主席和總理期間，印度的黨政關(guān)系比較協(xié)調(diào)并漸趨穩(wěn)定。在尼赫魯看來，黨政關(guān)系不外乎兩種基本方式：或者是英國(guó)式的，或者是共產(chǎn)主義式的。在英國(guó)式的黨政關(guān)系中，執(zhí)政黨在決策時(shí)將起主導(dǎo)作用；而在共產(chǎn)主義式的黨政關(guān)系中，黨組織則是至高無上的。盡管尼赫魯認(rèn)為印度可以處于上述兩個(gè)極端之間，但是他始終堅(jiān)持黨組織不能期望總理和他的政府直接向黨的執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，總理或首席部長(zhǎng)是民主結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)的拱石，必須有充分的決定權(quán)，不能將總理對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)引申為對(duì)黨組織負(fù)責(zé)。^〔5〕由于領(lǐng)導(dǎo)民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的主要政黨具有廣泛的民意基礎(chǔ)和強(qiáng)大的組織網(wǎng)絡(luò)，在黨政關(guān)系取得基本協(xié)調(diào)后通常能夠維持較長(zhǎng)時(shí)間的一黨執(zhí)政，然后才逐漸向多黨輪流或聯(lián)合執(zhí)政轉(zhuǎn)變。日本在二戰(zhàn)中戰(zhàn)敗后重新發(fā)展政黨政治和進(jìn)行國(guó)家建設(shè)，也形成了一種共生型政黨-國(guó)家關(guān)系。由于占領(lǐng)日本的盟軍司令部借助日本政府進(jìn)行間接統(tǒng)治，國(guó)家官僚的勢(shì)力得以基本保存，因此，盡管隨后日本通過新憲法確立了主權(quán)在民原則和責(zé)任內(nèi)閣制，但在日本政治過程中政客和官僚、政黨和官?gòu)d的斗爭(zhēng)延續(xù)不斷。^〔6〕

在世界各國(guó)的政黨政治發(fā)展中，除了上述三類政黨與國(guó)家關(guān)系之外，還有一種特殊的個(gè)人獨(dú)裁型政黨-國(guó)家關(guān)系，就是“一個(gè)統(tǒng)治者凌駕于政黨和國(guó)家之上并對(duì)二者實(shí)行全面獨(dú)裁統(tǒng)治?！?sup>〔7〕在這類關(guān)系模式中，雖然政黨和國(guó)家都存在，但都不能正常履行自己的職能，只有最高領(lǐng)袖的個(gè)人獨(dú)裁，黨國(guó)大事全部由最高領(lǐng)袖最終決斷。斯大林時(shí)期的蘇聯(lián)就形成了一種很特別的個(gè)人獨(dú)裁型政黨-國(guó)家關(guān)系。20世紀(jì)20年代后期，在先后消滅黨內(nèi)主要反對(duì)派之后，斯大林的黨內(nèi)地位得到鞏固，黨內(nèi)的權(quán)力關(guān)系發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，總書記斯大林處于權(quán)力金字塔的頂端，開始不經(jīng)過黨的代表大會(huì)、中央委員會(huì)和政治局的討論同意就決定重大問題。這樣一來，黨組織的權(quán)威不復(fù)存在。在1934年召開聯(lián)共（布）十七大之后，十八大的召開推遲了兩年，十九大則推遲了十多年才召開。1934-1952年，中央全會(huì)平均一年不到一次，其中1941-1952年的11年中只召開了三次中央全會(huì)。因此，有學(xué)者指出：“斯大林不僅在黨內(nèi)集權(quán)，而且建立起一套由總書記在執(zhí)政黨內(nèi)的個(gè)人集權(quán)，發(fā)展到對(duì)黨和國(guó)家生活的全面?zhèn)€人集權(quán)?！?sup>〔8〕在許多實(shí)行一黨制的第三世界國(guó)家，這種個(gè)人獨(dú)裁型政黨-國(guó)家關(guān)系比較常見。

在不同的政黨與國(guó)家關(guān)系模式中，不僅政黨的組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)不同的特征，整個(gè)國(guó)家的政治權(quán)力關(guān)系和政治運(yùn)作過程也表現(xiàn)出迥然相異的形態(tài)。迪韋爾熱就曾經(jīng)觀察到內(nèi)生型政黨-國(guó)家關(guān)系模式與外生型政黨-國(guó)家關(guān)系模式中政黨的差異，并認(rèn)為外力形成的政黨都有權(quán)力集中的特征，而且與選舉及議會(huì)因素形成的政黨相比來得嚴(yán)密與有紀(jì)律；對(duì)議會(huì)及選舉因素形成的政黨來說，爭(zhēng)逐議會(huì)的席位屬于黨的主要活動(dòng)，屬于黨的存在理由及最高目標(biāo)，而外力形成的政黨則把這些活動(dòng)看得較為次要，甚至對(duì)議會(huì)和選舉本身具有一定的提防的心理，具有一種事實(shí)上擺脫議會(huì)及選舉活動(dòng)的傾向。^〔9〕但是，這些政黨與國(guó)家關(guān)系模式并不是固定不變的，隨著政治改革與政治發(fā)展，不同的政黨與國(guó)家關(guān)系模式會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)換。例如，德國(guó)魏瑪共和國(guó)時(shí)期的內(nèi)生型政黨-國(guó)家關(guān)系模式在希特勒上臺(tái)之后就演變成為了個(gè)人獨(dú)裁型政黨-國(guó)家關(guān)系模式。相反，在韓國(guó)實(shí)現(xiàn)民主化之后，樸正熙時(shí)期的個(gè)人獨(dú)裁型政黨-國(guó)家關(guān)系就轉(zhuǎn)變成內(nèi)生型政黨-國(guó)家關(guān)系，因?yàn)樵陧n國(guó)第六共和國(guó)時(shí)期新的政黨基本上都是在議會(huì)內(nèi)派別的基礎(chǔ)上形成，并圍繞議會(huì)與選舉開展活動(dòng)。英國(guó)工黨產(chǎn)生的時(shí)候是一個(gè)外生型政黨，當(dāng)他依靠選舉獲勝進(jìn)入議會(huì)之后，其原來的外生型政黨的性質(zhì)就發(fā)生了變化，逐步形成與內(nèi)生型政黨類似的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系。

二、中國(guó)政黨與國(guó)家關(guān)系模式的轉(zhuǎn)換

中國(guó)自20世紀(jì)初期出現(xiàn)政黨和政黨政治以來，政黨一躍成為政治舞臺(tái)的主角，在中國(guó)的革命和建設(shè)的各個(gè)階段發(fā)揮了重大的作用，因此也形成了不同的政黨與國(guó)家關(guān)系模式。辛亥革命之前建立的所有政黨都是典型的外生型政黨，由于腐敗專制的清王朝無力應(yīng)對(duì)中國(guó)面臨的內(nèi)外危機(jī)，一些先知先覺的仁人志士組織政黨，或者謀求革命推翻滿清統(tǒng)治，或者倡導(dǎo)改革實(shí)行新政。在屢改屢敗之后，革命力量迅速壯大，并最終通過辛亥革命迫使清帝遜位，推翻了滿清王朝的專制統(tǒng)治，建立了中華民國(guó)。自此之后，政黨正式引領(lǐng)中國(guó)的政治發(fā)展，并在不同的歷史時(shí)期形成了大相徑庭的政黨制度和國(guó)家制度，出現(xiàn)了政黨與國(guó)家關(guān)系的反復(fù)轉(zhuǎn)換。

第一，辛亥革命的勝利和中華民國(guó)的建立推動(dòng)了資產(chǎn)階級(jí)政黨政治的發(fā)展，以致在民國(guó)初年形成了政黨林立的局面，這一時(shí)期基本上形成了一種共生型政黨-國(guó)家關(guān)系模式。因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的政治力量對(duì)比中，資產(chǎn)階級(jí)革命勢(shì)力沒有明顯優(yōu)勢(shì)，革命并不徹底，新的中華民國(guó)也不完全是革命成功的結(jié)果，封建帝制的推翻和民主共和國(guó)的建立是通過協(xié)商和妥協(xié)才得以實(shí)現(xiàn)。這就使得袁世凱的官僚軍閥在辛亥革命之后操縱了中央政權(quán)，地方政權(quán)未能實(shí)現(xiàn)明顯的改造，仍由地主豪紳掌握。正如一位學(xué)者所說：“革命者從來沒有完全把握住革命，當(dāng)然也就決定不了其結(jié)果?！?sup>〔10〕1912年8月，同盟會(huì)聯(lián)合統(tǒng)一共和黨、國(guó)民共進(jìn)會(huì)、共和實(shí)進(jìn)會(huì)、國(guó)民公黨等黨派共同組建國(guó)民黨，并企圖建立以國(guó)民黨為主的政黨責(zé)任內(nèi)閣。在1912年底的國(guó)會(huì)選舉中，國(guó)民黨憑借領(lǐng)導(dǎo)辛亥革命的顯赫功績(jī)獲得廣泛支持，在參議院和眾議院的870個(gè)議席中奪得了392席，成為第一大黨。革命政黨與官僚軍閥的斗爭(zhēng)日趨激烈。正在宋教仁等國(guó)民黨人為建立政黨責(zé)任內(nèi)閣而奔走呼號(hào)之時(shí)，袁世凱則把國(guó)民黨的責(zé)任內(nèi)閣看作對(duì)他的嚴(yán)重挑戰(zhàn)和極大威脅，并暗中指使兇手在上海火車站槍殺了正在進(jìn)行選舉運(yùn)動(dòng)的宋教仁，并隨之對(duì)國(guó)民黨人進(jìn)行了肆無忌憚的拘捕和鎮(zhèn)壓。在袁世凱當(dāng)上大總統(tǒng)之后，他進(jìn)一步唆使軍人通電全國(guó)，攻擊政黨，決意摧毀整個(gè)民主勢(shì)力和一切政黨政治，并于1913年底解散國(guó)民黨，1914年廢止國(guó)會(huì)。在民國(guó)初年的政黨與官僚軍閥的斗爭(zhēng)中，資產(chǎn)階級(jí)政黨政治以徹底失敗而告終。

第二，在國(guó)共合作取得北伐勝利后，國(guó)民黨發(fā)動(dòng)反革命政變，在南京建立國(guó)民政府，實(shí)行以黨治國(guó)，形成了典型的外生型政黨-國(guó)家關(guān)系。在民國(guó)初年的資產(chǎn)階級(jí)政黨政治失敗之后，孫中山總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，重建革命政黨，提出了“以黨治國(guó)”思想。在孫中山親自制定的《中華革命黨總章》中，他將在《中國(guó)同盟會(huì)革命方略》中提出的“軍法之治”、“約法之治”、“憲法之治”三個(gè)革命時(shí)期修正為“軍政時(shí)期”、“訓(xùn)政時(shí)期”、“憲政時(shí)期”。在軍政時(shí)期，黨“以積極武力，掃除一切障礙，而奠定民國(guó)基礎(chǔ)”；在訓(xùn)政時(shí)期，黨“以文明治理，督率國(guó)民，建設(shè)地方自治”，在憲政時(shí)期，黨“俟地方自治完備之后，乃由國(guó)民選舉代表，組織憲法委員會(huì)，創(chuàng)制憲法；憲法頒布之日，即為革命成功之時(shí)?！薄白愿锩娖鹆x之日至憲法頒布之時(shí)，名曰革命時(shí)期；在此期之內(nèi)，一切軍國(guó)庶政，悉歸本黨負(fù)完全責(zé)任。”革命黨要實(shí)行政治獨(dú)裁，推行黨、政、軍三位一體的一黨政治，“非本黨不得干涉政權(quán)”。^〔11〕1928年，蔣介石在桂系、馮系、閻系的支持下打下平津，國(guó)民黨隨即宣布結(jié)束軍政和開始訓(xùn)政。在1928年9月胡漢民向國(guó)民黨中央提交的《訓(xùn)政大綱提案說明書》中，明確提出了國(guó)民黨駕馭國(guó)民政府的基本原則和實(shí)施綱領(lǐng)，基本體現(xiàn)了孫中山的“以黨治國(guó)”思想。在南京國(guó)民政府時(shí)期，國(guó)民黨打著孫中山的“以黨治國(guó)”的旗幟，不斷強(qiáng)化黨國(guó)體制，國(guó)民黨中央政治會(huì)議的地位得到提高，權(quán)力得到擴(kuò)大，蔣介石的個(gè)人獨(dú)裁愈演愈烈。

第三，中國(guó)共產(chǎn)黨在反對(duì)國(guó)民黨的革命斗爭(zhēng)過程中雖然一再反對(duì)以黨治國(guó)，但是在革命勝利之后卻由于國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的需要最終建立了黨政不分、以黨代政的高度集權(quán)的政治體制，基本上仍然是一種外生型政黨-國(guó)家關(guān)系模式。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期國(guó)民黨大肆推行領(lǐng)袖集權(quán)的同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨卻在各個(gè)抗日根據(jù)地建立了抗日民主政權(quán)，堅(jiān)決反對(duì)國(guó)民黨的以黨治國(guó)和一黨專政，認(rèn)為國(guó)民黨的這些遺毒“是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法。我們反對(duì)國(guó)民黨以黨治國(guó)的一黨專政，我們尤要反對(duì)國(guó)民黨的遺毒傳播到我們黨內(nèi)來?！?sup>〔12〕在1949年新中國(guó)成立和中國(guó)共產(chǎn)黨成為全國(guó)執(zhí)政黨之后，中國(guó)共產(chǎn)黨的一些主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)正確處理執(zhí)政黨與國(guó)家的關(guān)系問題進(jìn)行了有益的探索，提出了一些很好的原則。例如，1949年11月中共中央下發(fā)的一個(gè)指示中就明確指出：“中央人民政府成立后，凡屬政府職權(quán)范圍的事，應(yīng)該由政府討論決定，由政府明令頒布實(shí)施。不再如過去那樣，有時(shí)以中國(guó)共產(chǎn)黨名義向人民發(fā)布行政性質(zhì)的決定、決議或通知?！?sup>〔13〕1950年4月，周恩來在黨中央召開的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作會(huì)議上指出：“由于過去長(zhǎng)期處于戰(zhàn)爭(zhēng)條件，使我們形成一種習(xí)慣，常常以黨的名義下達(dá)命令，尤其在軍隊(duì)中更是這樣?，F(xiàn)在進(jìn)入和平時(shí)期，又建立了政權(quán)，就應(yīng)當(dāng)改變這種習(xí)慣。”^〔14〕但是，這些思想和原則并沒有得到順利貫徹，在后來的一系列政治斗爭(zhēng)和政治運(yùn)動(dòng)中更是被棄之九霄云外。為了實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和完成各項(xiàng)艱巨的革命與建設(shè)任務(wù)，中國(guó)共產(chǎn)黨在建國(guó)之后繼續(xù)沿用戰(zhàn)爭(zhēng)年代的一元化領(lǐng)導(dǎo)原則，迅速確立了黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)，具體方式包括中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行黨政合一，同時(shí)擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；在政府系統(tǒng)內(nèi)建立黨委會(huì)和黨組，接受中共中央的直接領(lǐng)導(dǎo)；政法系統(tǒng)實(shí)行有關(guān)案件的黨內(nèi)審批制度。^〔15〕1953年，在全國(guó)范圍開展反對(duì)分散主義、地方主義的斗爭(zhēng)中，毛澤東提出“大權(quán)獨(dú)攬、小權(quán)分散”，一切重大問題由各級(jí)黨委決定的領(lǐng)導(dǎo)原則。與此同時(shí)，加強(qiáng)了政府系統(tǒng)各部門向中央請(qǐng)示報(bào)告制度，建立了對(duì)口部門制度，在各級(jí)黨委設(shè)立與政府對(duì)口的工作部門，由黨委常務(wù)委員（后設(shè)分管書記）分工負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)。1958年，毛澤東批評(píng)國(guó)務(wù)院和經(jīng)濟(jì)工作部門搞分散主義，明確規(guī)定：“大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院，沒有兩個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分?！?sup>〔16〕在中央加強(qiáng)黨委的一元化領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，各個(gè)地方加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、貫徹黨政不分的原則，以黨代政現(xiàn)象廣泛蔓延。

第四，在“文化大革命”期間，建國(guó)后逐步形成的黨政不分、以黨代政的外生型政黨-國(guó)家關(guān)系由于黨和國(guó)家的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)遭到嚴(yán)重破壞和毛澤東的個(gè)人崇拜瘋狂升級(jí)而發(fā)生嚴(yán)重病變，演化為一種個(gè)人獨(dú)裁型政黨-國(guó)家關(guān)系模式。“文革”爆發(fā)后，中央最高領(lǐng)導(dǎo)核心進(jìn)行了重組，“劉鄧司令部”被打倒，一大批高級(jí)干部受批判、被革職，“踢開黨委鬧革命”的浪潮席卷全國(guó)，黨和國(guó)家的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門和工作機(jī)構(gòu)成為“全面奪權(quán)”的重要對(duì)象，有的陷于癱瘓，有的被撤銷，有的被改組或?qū)嵭熊娛鹿苤?。與此同時(shí)，中央文革小組迅速崛起，地位不斷上升，權(quán)力惡性膨脹。1966年5月中央政治局?jǐn)U大會(huì)議決定撤銷原來的“文化革命五人小組”及其辦事機(jī)構(gòu)，重新設(shè)立文化革命小組，隸屬于政治局常委之下。1966年8月黨的八屆十一中全會(huì)后，中央文革小組開始列席中央政治局會(huì)議，參與決定黨內(nèi)重大事務(wù)。1967年初中央書記處常務(wù)書記陶鑄被打倒和所謂的“二月逆流”之后，中央書記處和中央政治局相繼陷于癱瘓，其領(lǐng)導(dǎo)職能被中央文革小組所取代，由周恩來主持的中央政治局碰頭會(huì)，被中央文革小組碰頭會(huì)所取代。這樣一來，中央文革小組很快從政治局常委領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)工作機(jī)構(gòu)變成“文化大革命”的實(shí)際指揮機(jī)構(gòu)，進(jìn)而取代中央政治局和書記處成為中央最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。中央文革小組的權(quán)力膨脹是毛澤東慫恿的結(jié)果，因而中央文革小組自成立之日起就表現(xiàn)出獨(dú)立于中央政治局和書記處之外，甚至于凌駕于二者之上傾向，而實(shí)質(zhì)上乃直接受命于毛澤東個(gè)人。從這個(gè)意義上講，毛澤東憑借他的巨大影響和崇高威望，凌駕于黨和國(guó)家之上，直接操控黨國(guó)大事。

第五，改革開放以來，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅強(qiáng)調(diào)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，而且逐步提高人民代表大會(huì)的地位，并通過人民代表大會(huì)使黨的意志上升為法律，實(shí)行依法治國(guó)，開始逐步向內(nèi)生型政黨-國(guó)家關(guān)系模式轉(zhuǎn)換。黨的十一屆三中全會(huì)以后，鄧小平總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在1980年《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中明確提出要“著手解決黨政不分、以黨代政的問題。中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任政府職務(wù)，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。這樣做，有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于建立各級(jí)政府自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作?！?sup>〔17〕他在1986年談到關(guān)于政治體制改革問題時(shí)更是強(qiáng)調(diào)：“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位?！?sup>〔18〕在鄧小平政治體制改革思想的指導(dǎo)下，黨的十二大提出黨的工作和政府的工作必須適當(dāng)分工，黨不是向群眾發(fā)號(hào)施令的權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織。十二大通過的黨章對(duì)執(zhí)政黨在國(guó)家事務(wù)中如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用提出了要求，并且明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！?987年黨的十三大根據(jù)鄧小平的設(shè)想進(jìn)行了黨政分開的嘗試，指出政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開，黨政分開即黨政職能分開；黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，黨對(duì)國(guó)家實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國(guó)家意志，通過黨組織的活動(dòng)和黨員的模范作用帶動(dòng)廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策；黨應(yīng)該通過間接的、原則的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家生活的領(lǐng)導(dǎo)，而不應(yīng)進(jìn)行直接的、具體的管理。為了適應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和活動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變，十三大提出了各級(jí)黨委不再設(shè)立分管書記、取消對(duì)口部門、逐步撤銷黨組、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)不再處理法紀(jì)和政紀(jì)案件等具體措施。十三大提出的關(guān)于黨政分開的設(shè)想和措施雖然在原則上并沒有被推翻和取消，但在實(shí)際上由于各種復(fù)雜的權(quán)力和利益關(guān)系難以貫徹落實(shí)，特別是在80年代末90年代初國(guó)內(nèi)外嚴(yán)峻的政治局面下，黨政分開的嘗試不得不被束之高閣。這樣一來，從黨政分開的角度進(jìn)行的政治體制改革就放慢了步伐，有些方面甚至出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，一些地方開始探索實(shí)行黨政合一。

但是，在1992年鄧小平的南巡講話之后，中國(guó)掀起了改革開放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新高潮。與此相應(yīng)，中國(guó)共產(chǎn)黨在加強(qiáng)和改善領(lǐng)導(dǎo)方式的同時(shí)，注重提高人民代表大會(huì)的地位，依靠人民代表大會(huì)的立法和其他法治手段實(shí)施對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，推薦黨委書記兼任人大主任，貫徹依法治國(guó)，努力建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，推動(dòng)了政黨與國(guó)家關(guān)系的深刻轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型不僅適應(yīng)了世界政黨政治文明發(fā)展的基本趨勢(shì)，而且符合中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的根本要求。從比較政黨政治的角度來看，政黨主要是通過政策和干部?jī)纱笸緩筋I(lǐng)導(dǎo)國(guó)家事務(wù)。中國(guó)共產(chǎn)黨自執(zhí)政以來一貫重視政策制定和干部培養(yǎng)，認(rèn)為政策和策略是黨的生命，政策確定之后，干部就是決定因素?？偨Y(jié)黨執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在政策和干部問題上，黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家事務(wù)的正確的執(zhí)政原則是，使黨的主張和政策建議經(jīng)過法定程序變成國(guó)家意志和政府政策，黨管干部和向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部。執(zhí)政黨順利實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的主要途徑顯然是人民代表大會(huì)這一國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的新中國(guó)第一部憲法在賦予中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的合法性的同時(shí)，也規(guī)范了執(zhí)政黨在國(guó)家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)及其與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。但是，在后來接踵而至的政治運(yùn)動(dòng)中，人民代表大會(huì)制度遭到了嚴(yán)重破壞，無法正常履行職能。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)被片面強(qiáng)化，以致形成了黨政不分、以黨代政的高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制，執(zhí)政黨的國(guó)家機(jī)關(guān)化和政府行政化的傾向嚴(yán)重，黨包辦代替了很多應(yīng)該由政府行政部門處理的具體事務(wù)。80年代提出改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和理順黨政關(guān)系，一般都從執(zhí)政黨與政府行政部門的關(guān)系入手。這對(duì)在短期內(nèi)改變機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事、效率低下和克服官僚主義具有一定的作用；但是不能從根本上解決黨政關(guān)系混亂問題。從中國(guó)政治文明發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，正確處理黨政關(guān)系的重點(diǎn)應(yīng)該是執(zhí)政黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，即中國(guó)共產(chǎn)黨與各級(jí)人民代表大會(huì)之間的關(guān)系，而不是執(zhí)政黨與政府行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。^〔19〕因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)制度是中國(guó)的根本政治制度；全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院即中央人民政府是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，它由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，在全國(guó)人大閉會(huì)期間對(duì)其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。由此可見，執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)之間的關(guān)系在中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)中明顯更加具有全局性和決定性。

三、黨委書記兼任人大主任的模式創(chuàng)新

改革開放以來，中國(guó)共產(chǎn)黨總結(jié)過去執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，注重更新黨的領(lǐng)導(dǎo)理念，改善黨的執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力，其中取得的重大成果就是提出并開始實(shí)施依法執(zhí)政和依法治國(guó)，取代過去的以黨代政、黨政不分。1981年6月黨的十一屆六中全會(huì)首次對(duì)黨與法的關(guān)系作出規(guī)定：“黨的各級(jí)組織同其他社會(huì)組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！?982年黨的十二大通過的黨章確立了“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的基本原則。這就意味著黨的決議必須通過法定程序才能成為指導(dǎo)整個(gè)國(guó)家生活的大政方針，一切黨組織和黨員的活動(dòng)必須既符合黨章，又不違反憲法和法律。黨的十四大以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)一步從依法治國(guó)、依法執(zhí)政的角度審視與改革政黨與國(guó)家之間的關(guān)系。黨的十五大正式確立了依法治國(guó)的基本方略，提出要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度上法律上“保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”1998年修改憲法確立了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)目標(biāo)。

堅(jiān)持依法執(zhí)政，貫徹依法治國(guó)，就必須恢復(fù)和健全人民代表大會(huì)制度，改革和改善黨對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。從1978年2月召開五屆全國(guó)人大一次會(huì)議起，以前長(zhǎng)期處于軟弱癱瘓、可有可無狀態(tài)、“文革”期間遭到嚴(yán)重破壞而陷于停頓的人民代表大會(huì)制度開始全面恢復(fù)并不斷得到健全和加強(qiáng)。五屆全國(guó)人大一次會(huì)議修改通過的憲法恢復(fù)了1954年憲法的一些基本原則，取消了1975年憲法的一些錯(cuò)誤規(guī)定，將1975年憲法第16條關(guān)于“全國(guó)人民代表大會(huì)是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的規(guī)定，改為“全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，刪除了“在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的”限定語(yǔ)，確認(rèn)執(zhí)政黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間不存在組織上的上下級(jí)隸屬關(guān)系。雖然人民代表大會(huì)制度是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立和發(fā)展的，其堅(jiān)持和完善也離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，但是這種領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，黨不能作為凌駕于人大之上的更高一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)，也不能直接享有人大的國(guó)家權(quán)力。在基本理順執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，人民代表大會(huì)制度得到了全面恢復(fù)和發(fā)展。全國(guó)人大及其常委會(huì)的組織建設(shè)得到加強(qiáng)，全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)得到擴(kuò)大，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的專職化不斷推進(jìn)，地方各級(jí)人大的組織體系逐漸健全，一些地方人大及其常委會(huì)被賦予制定地方性法規(guī)的權(quán)力。

在領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)人民代表大會(huì)制度的恢復(fù)和健全過程中，中國(guó)共產(chǎn)黨逐步完善了對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，在支持和保證人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)方面進(jìn)行了許多有益的探索。在1981年6月黨的十一屆六中全會(huì)提出“使各級(jí)人民代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)成為有權(quán)威的人民權(quán)力機(jī)關(guān)”和黨的十二大規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”之后，執(zhí)政黨要求各級(jí)黨委杜絕以黨的名義發(fā)布法律性文件，充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法和監(jiān)督執(zhí)政的職能，凡是憲法和法律規(guī)定必須由人大或人大常委會(huì)審議、決定的事項(xiàng)，必須提請(qǐng)人大或人大常委會(huì)審議、決定；地方各級(jí)人大常委會(huì)主任如果不是黨委常委會(huì)委員，應(yīng)該列席黨委常委會(huì)的會(huì)議，以便于人大常委會(huì)的工作能夠及時(shí)取得黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持；各級(jí)黨委審查通過需要履行法律程序的干部人選時(shí)，必須尊重人大代表和人大常委會(huì)組成人員的意見，處理好黨管干部與民主選舉的關(guān)系；國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的任免必須嚴(yán)格按照憲法和法律規(guī)定的程序辦理；黨委不審批選舉結(jié)果，不以黨委名義否定或改變選舉結(jié)果。這些規(guī)定在明確反對(duì)執(zhí)政黨取代國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)直接發(fā)號(hào)施令并要求各級(jí)黨委自覺遵守憲法和法律的同時(shí)，對(duì)如何協(xié)調(diào)一黨領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)政黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行了初步規(guī)范。^〔20〕

在探索重構(gòu)執(zhí)政黨與國(guó)家的關(guān)系，特別是執(zhí)政黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系方面，從20世紀(jì)90年代初期開始，一種全新的模式應(yīng)運(yùn)而生，這就是在各地推行并不斷普及的黨委書記兼任人大主任模式。在從調(diào)整執(zhí)政黨與政府行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系進(jìn)行政治體制改革碰到挫折之后開始大力推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的新背景下，正確處理黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系被確定為依法治國(guó)和依法執(zhí)政的關(guān)鍵問題。90年代初期，江澤民就明確提出黨與人大之間的關(guān)系是中國(guó)最根本的政治關(guān)系，并指出：“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)同發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用是一致的。黨對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，最本質(zhì)的內(nèi)容就是組織和支持人民當(dāng)家作主。我國(guó)人民代表大會(huì)制度，是黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主制度。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度；而人民代表大會(huì)制度的加強(qiáng)和完善，可以更好地實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了國(guó)家政權(quán)，黨還要領(lǐng)導(dǎo)和支持政權(quán)機(jī)關(guān)充分發(fā)揮職能，實(shí)現(xiàn)人民的意志。這樣做，不是削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)?！?sup>〔21〕基于這一新的執(zhí)政理念，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)就要求把人民代表大會(huì)制度作為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的主要途徑。于是，從90年代初期就開始試行黨委書記通過法定程序兼任人大主任的執(zhí)政模式。在1992年黨的十四大確定建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本目標(biāo)之后，1993年3月完成全國(guó)各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的換屆和組織建設(shè)，中共中央總書記江澤民任國(guó)家主席和軍委主席，政治局常委喬石任全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)，李鵬任國(guó)務(wù)院總理，李瑞環(huán)任政協(xié)主席，在地方人大中省委書記出任人大主任的比例大大增加。時(shí)任復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)教授的王滬寧對(duì)這一新的體制給予了謹(jǐn)慎的積極評(píng)價(jià)，他認(rèn)為“這一組織和體制建設(shè)使執(zhí)政黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間呈現(xiàn)一種新的體制關(guān)系，對(duì)集中政治資源可能有重大意義?！?sup>〔22〕與此同時(shí)，人大的地位提高，職權(quán)擴(kuò)大，能力加強(qiáng)。不僅政治局常委開始擔(dān)任人大常委會(huì)委員長(zhǎng)，地方黨委書記兼任人大主任，而且在全國(guó)的地方政權(quán)換屆選舉中，一些省份的選舉結(jié)果出人意料，黨委推薦的候選人在人大選舉中落選，人大代表聯(lián)名提出的候選人順利當(dāng)選，例如，貴州省人大代表聯(lián)合提名的陳士能當(dāng)選為省長(zhǎng)，浙江省委推薦的唯一省長(zhǎng)候選人在人大選舉中未能獲得多數(shù)票。

從1992年中共中央在有關(guān)省市自治區(qū)換屆選舉的文件中提出可以提名當(dāng)?shù)厥∥瘯涀鳛槿舜笾魅蔚暮蜻x人而出現(xiàn)省委書記兼任人大主任的現(xiàn)象之后，1997年繼續(xù)堅(jiān)持了1992年的做法，在2002年開始的各省市自治區(qū)換屆選舉中，中央則統(tǒng)一要求，各省委書記除非兼任中央政治局委員，一般應(yīng)被推薦為本省人大主任的候選人，以全面貫徹落實(shí)依法治國(guó)、依法執(zhí)政的新的治國(guó)方略和執(zhí)政方略。于是，地方黨委書記兼任人大主任的政治模式開始逐步推廣和普及。根據(jù)筆者在查閱相關(guān)文獻(xiàn)后統(tǒng)計(jì)，1993年，全國(guó)各個(gè)省、直轄市、自治區(qū)中，黨委書記兼任人大主任的有10個(gè)，黨委副書記兼任人大主任的有9個(gè)；1998年，全國(guó)各個(gè)省、直轄市、自治區(qū)中，黨委書記兼任人大主任的有13個(gè)，黨委副書記兼任人大主任的有4個(gè)；2003年，全國(guó)各個(gè)省、直轄市、自治區(qū)中，黨委書記兼任人大主任的有23個(gè)，黨委副書記兼任人大主任的有4個(gè)（見附表1）。^〔23〕這就是說，到2003全國(guó)地方政權(quán)換屆完畢，在省、直轄市、自治區(qū)一級(jí)，除了中央政治局委員兼任黨委書記以外，幾乎全部實(shí)行了黨委書記兼任人大主任的新模式。在2008年1月全國(guó)完成地方換屆之后，有24個(gè)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)主任由當(dāng)?shù)氐氖　⒆灾螀^(qū)的區(qū)委書記兼任，延續(xù)了此前開始推行的地方黨委書記兼任人大主任的模式。只有中共中央政治局委員兼任省、直轄市、自治區(qū)委書記的地方（北京、天津、上海、重慶、廣東和新疆）和西藏自治區(qū)沒有實(shí)行這種模式。在2008年換屆選舉中，列確連任西藏自治區(qū)人大常委會(huì)主任，同時(shí)擔(dān)任西藏自治區(qū)黨委副書記。在省、直轄市和自治區(qū)一級(jí)推行黨委書記兼任人大主任的同時(shí)，全國(guó)各地的縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也廣泛實(shí)行了黨委書記兼任人大主任的新模式。

地方黨委書記兼任人大主任作為一種領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的創(chuàng)新，必然會(huì)引發(fā)各種各樣的問題，引起這樣那樣的議論。但是，從中國(guó)發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，邁向高度的社會(huì)主義政治文明的發(fā)展趨勢(shì)來看，黨委書記兼任人大主任是在中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況下的一種有益探索和大膽實(shí)踐，綜合來看是利大于弊，值得進(jìn)一步提倡和推廣。具體來說，這種創(chuàng)新模式的優(yōu)點(diǎn)包括：

第一，有利于提高人民代表大會(huì)的地位，加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，更加充分地實(shí)現(xiàn)人民民主。從中國(guó)政治制度的基本理論來看，人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的根本政治制度，全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是各個(gè)地方的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，人民政府和法院、檢察院由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)。但是，從中國(guó)政治的實(shí)際運(yùn)作過程來看，人民代表大會(huì)制度在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間處于軟弱癱瘓狀態(tài)，常常被人們僅僅當(dāng)作“花瓶”和“橡皮圖章”，人大領(lǐng)導(dǎo)多由年老體弱的干部擔(dān)任，常常被人們看作無職無權(quán)的象征。推行黨委書記兼任人大主任，特別是在有的地方，人大的領(lǐng)導(dǎo)班子基本上都是原來的地方黨委過來的，這就大大加強(qiáng)了人大的權(quán)威，提高了人大的地位，改善了人大的素質(zhì)。人民代表大會(huì)制度是中國(guó)社會(huì)主義民主的基本體現(xiàn)，是發(fā)揚(yáng)人民民主的主要途徑。提高人大的地位和加強(qiáng)人大的權(quán)威就能夠更加有效地保障和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

第二，有利于改善執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，貫徹落實(shí)依法執(zhí)政和依法治國(guó)的基本方略。在新的歷史時(shí)期，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，中共十六大將堅(jiān)持依法執(zhí)政作為改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的重要內(nèi)容，這是推進(jìn)依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重大舉措。中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持依法執(zhí)政，就必須通過一定的方式進(jìn)入政權(quán)組織，成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)黨。執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)是通過在國(guó)家政權(quán)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用來實(shí)現(xiàn)的，而不是在國(guó)家政權(quán)之外，更不是在國(guó)家政權(quán)之上。人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的根本政治制度，憲法是國(guó)家政權(quán)體系運(yùn)作的最高準(zhǔn)則，因此，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政，是在人民代表大會(huì)制度的國(guó)家權(quán)力體系中行使執(zhí)政權(quán)。^〔24〕推行黨委書記兼任人大主任的模式，正是使執(zhí)政黨進(jìn)入國(guó)家權(quán)力體系并通過國(guó)家權(quán)力體系實(shí)施對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)的有效途徑。

第三，有利于真正理順執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)之間的關(guān)系，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。為了改革過去黨政不分、以黨代政的弊病，我們進(jìn)行了以黨政分開為主要內(nèi)容的政治體制改革，但是這些改革常常只注重調(diào)整執(zhí)政黨與政府行政部門的關(guān)系，只是進(jìn)行黨政的“分”與“合”，因而總不能達(dá)到預(yù)期的效果。實(shí)際上，在中國(guó)的政治體制框架內(nèi)，更為根本的黨政關(guān)系是執(zhí)政黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，即中國(guó)共產(chǎn)黨與人民代表大會(huì)之間的關(guān)系。要真正理順黨政關(guān)系，就必須從改革和完善執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)之間的關(guān)系入手。黨委書記兼任人大主任是完善執(zhí)政黨與人大關(guān)系的有益探索。也可以說是一種把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來的最佳方式。

四、總結(jié)與展望

自從在辛亥革命和建立中華民國(guó)過程中政黨正式登上中國(guó)政治舞臺(tái)以來，中國(guó)的政黨政治波瀾壯闊、扣人心弦，在不同的歷史時(shí)期形成的政黨與國(guó)家的關(guān)系模式迥然相異、反復(fù)轉(zhuǎn)換。從比較政黨體制的視野來看，先是在民國(guó)初期出現(xiàn)了政黨林立的局面，形成了共生型政黨-國(guó)家關(guān)系模式；在國(guó)共合作取得北伐勝利之后，國(guó)民黨蔣介石背叛革命，在南京建立國(guó)民政府，以黨治國(guó)，形成了典型的外生型政黨-國(guó)家關(guān)系模式，隨后發(fā)展演變?yōu)槭Y介石個(gè)人獨(dú)裁型政黨-國(guó)家關(guān)系模式；在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命取得勝利、建立中華人民共和國(guó)之后，雖然黨的一些領(lǐng)導(dǎo)人明確反對(duì)以黨治國(guó)，但是由于歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)斗爭(zhēng)環(huán)境的影響，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)不斷強(qiáng)化，黨政不分、以黨代政現(xiàn)象肆意蔓延，這仍然是一種外生型政黨-國(guó)家關(guān)系模式；在“文化大革命”期間，由于對(duì)毛澤東的個(gè)人崇拜瘋狂升級(jí)以及黨和國(guó)家的政治生活陷于極度混亂，形成了毛澤東個(gè)人獨(dú)裁型政黨-國(guó)家關(guān)系模式；只有在改革開放之后，中國(guó)共產(chǎn)黨反思過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開始推進(jìn)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，進(jìn)而提出依法執(zhí)政、依法治國(guó)的基本方略，進(jìn)入國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，依靠國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，開始逐步向內(nèi)生型政黨-國(guó)家關(guān)系模式轉(zhuǎn)變。

改革開放以來中國(guó)政黨-國(guó)家關(guān)系模式的轉(zhuǎn)變是中國(guó)發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、推動(dòng)漸進(jìn)政治轉(zhuǎn)型的核心和關(guān)鍵。在當(dāng)今政治發(fā)展過程中，國(guó)家建設(shè)和民主轉(zhuǎn)型是兩項(xiàng)基本目標(biāo)。但是，從理論和實(shí)踐來看，二者并非形影相隨、和諧共處，而是經(jīng)常存在某種程度的矛盾和緊張關(guān)系。因此，在比較政治研究中，一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)，而另一些學(xué)者則側(cè)重于發(fā)展民主政治和推動(dòng)民主轉(zhuǎn)型。^〔25〕弗朗西斯?福山認(rèn)為，鑒于軟弱無能國(guó)家或失敗國(guó)家已成為當(dāng)今世界許多嚴(yán)重問題的根源，國(guó)家建設(shè)成為國(guó)際社會(huì)最重要的命題和最緊迫的任務(wù)之一。福山指出：“對(duì)單獨(dú)一個(gè)社會(huì)以及國(guó)際社會(huì)來說，國(guó)家的衰亡并不是通往理想國(guó)而是災(zāi)難的前兆。貧困國(guó)家之所以無法發(fā)展經(jīng)濟(jì)，關(guān)鍵是它們的制度發(fā)展水平不適當(dāng)。它們不需要什么都管的國(guó)家，但它們確實(shí)需要在有限范圍之內(nèi)具有必要功能的、強(qiáng)有力并且有效的國(guó)家。”^〔26〕而拉里?戴蒙德則認(rèn)為，“民主的命運(yùn)并不簡(jiǎn)單地受抽象的歷史與結(jié)構(gòu)力量所驅(qū)使，它是人們的斗爭(zhēng)、戰(zhàn)略、智謀、愿望、勇氣、信念、妥協(xié)和選擇的結(jié)果”；“過去三十年民主的進(jìn)步顯示，民主發(fā)展不存在什么固有的經(jīng)濟(jì)、文化和宗教障礙，民主正日益成為普世價(jià)值?！?sup>〔27〕為此，學(xué)者之間展開了熱烈的討論。例如，愛德華?曼斯費(fèi)爾德和杰克?斯奈德就明確提出：“在必要的前提條件具備之前推動(dòng)國(guó)家的民主化是危險(xiǎn)的，謹(jǐn)慎的民主推進(jìn)戰(zhàn)略應(yīng)該對(duì)培育這些前提條件給予特別關(guān)注?！?sup>〔28〕福山也認(rèn)為，國(guó)家建設(shè)不僅與民主，而且與自由主義之間存在潛在的沖突，因?yàn)閲?guó)家建設(shè)就是在強(qiáng)化現(xiàn)有的國(guó)家制度的同時(shí)新建一批國(guó)家政府制度，使之具有足夠的權(quán)威提供各類公共產(chǎn)品，而自由法治和民主則會(huì)限制中央國(guó)家的強(qiáng)制權(quán)威，前者會(huì)把國(guó)家置于一套透明和普遍的規(guī)則之下，后者要求權(quán)力的行使反映民眾的意志。^〔29〕在任何一個(gè)國(guó)家中，國(guó)家建設(shè)與民主轉(zhuǎn)型都非常重要，關(guān)鍵是如何兼顧與平衡，使之相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。本文的研究表明，中國(guó)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，不斷深化政治體制改革，按照依法執(zhí)政、依法治國(guó)的基本方略，重構(gòu)政黨與國(guó)家之間的關(guān)系，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下提升人民代表大會(huì)的地位，加強(qiáng)人民代表大會(huì)的權(quán)威，特別是推動(dòng)黨委書記兼任人大主任，使執(zhí)政黨進(jìn)入國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，依靠國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的一條切實(shí)有效的途徑，是加強(qiáng)國(guó)家建設(shè)和推動(dòng)政治轉(zhuǎn)型并使二者有機(jī)結(jié)合的成功嘗試。

雖然中國(guó)的政黨－國(guó)家關(guān)系已經(jīng)在依法執(zhí)政、依法治國(guó)的基本方略指導(dǎo)下開始向更加符合民主與法治原則的方向轉(zhuǎn)變，并取得了初步成就，但是這種轉(zhuǎn)變并沒有完成，有些地方還問題很多。例如，一個(gè)比較普遍的問題就是原則與過程、理論與實(shí)際存在一定的差距。雖然黨的十二大黨章和1982年憲法早就規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，并從原則上確立了憲法的最高法律權(quán)威和全國(guó)人大的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，但是，正如人大研究專家蔡定劍所說：“現(xiàn)實(shí)中黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系、黨與法律的關(guān)系問題沒有真正解決。需要進(jìn)一步改善黨的執(zhí)政方式，黨只有真正置身于憲法和法律之下，才能正確地實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)?！?sup>〔30〕即便是在推進(jìn)黨委書記兼任人大主任的過程中，各個(gè)地方也存在不少問題，有的地方出現(xiàn)了虛化監(jiān)督的傾向，有的地方出現(xiàn)了矮化人大的現(xiàn)象，有的地方出現(xiàn)了弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)的苗頭。由此可見，深化政治體制改革的任務(wù)依然非常艱巨，需要長(zhǎng)期不懈的努力。

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