楊　煉

摘要：社會弱勢群體享有參與國家和社會經(jīng)濟事務(wù)的廣泛民主權(quán)利，但在實踐中弱勢群體的參政權(quán)沒有得到有效行使，制約了弱勢群體的利益表達(dá)。為保障弱勢群體的參政權(quán)有效行使，疏通利益表達(dá)渠道?，F(xiàn)階段要提高社會弱勢群體社會經(jīng)濟地位。提高其自身素質(zhì)，培育弱勢群體利益代表組織，提高社會弱勢群體組織化程度。

關(guān)鍵詞：社會弱勢群體；參政權(quán)；政治參與；利益表達(dá)

中圖分類號：C914文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004－1494(2009)01－0063－04

參政權(quán)是國際人權(quán)公約和各國憲法所確認(rèn)和保障的公民基本人權(quán)，是實現(xiàn)經(jīng)濟權(quán)利和其他社會權(quán)利的重要手段。社會弱勢群體享有參與國家和社會經(jīng)濟事務(wù)的廣泛民主權(quán)利，但在實踐中弱勢群體的參政權(quán)沒有得到有效行使，制約了弱勢群體的利益表達(dá)。從參政權(quán)的視角切實保障弱勢群體的參政權(quán)，是社會主義民主政治的應(yīng)有之義。

一、社會弱勢群體參政權(quán)概念探析

參政權(quán)是公民所享有的一項基本權(quán)利，為國際人權(quán)公約和各國憲法所確認(rèn)和保障。但就其內(nèi)涵而言，眾說紛紜，并沒有形成一致的觀點和看法。德國法學(xué)家戈博在1852年的《公權(quán)論》一書中，最早提出了參政權(quán)的概念。此后德國法學(xué)家杰列內(nèi)克在1892年出版的《主觀公權(quán)之體系》中，進一步發(fā)展了公權(quán)理論。他認(rèn)為，公權(quán)包括參政權(quán)、受益權(quán)和自由權(quán)三種，在本質(zhì)上是指個人“能為個人利益發(fā)動法規(guī)范之能力”。其中，參政權(quán)是指個人參與國家意思之形成，“請求國家承認(rèn)能為國家活動”之權(quán)利，包括各種政治權(quán)利、任國家元首及法官的權(quán)利、選舉權(quán)和被選舉權(quán)、公法上團體之代表者與官吏之請求權(quán)等。日本學(xué)者蘆部信喜認(rèn)為，參政權(quán)是國民參加國家政治的權(quán)利，又稱為參與國家的自由，服務(wù)于自由權(quán)之確保。具體說來，雖以選舉權(quán)、被選舉權(quán)為代表，但廣義上也包括憲法修改的國民投票和最高法院法官的國民審查，另外還包括擔(dān)任公務(wù)員的資格。李步云先生將參政權(quán)定義為“公民依法享有的參與國家政治生活、社會組織和管理活動的權(quán)利?！睂W(xué)者林喆認(rèn)為“參政權(quán)是指公民依法參與國家生活的自由度。這里的‘國家生活主要是指政治生活，由此參政權(quán)一般被稱為政治權(quán)利和政治自由。它主要包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)、批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)、取得賠償權(quán)、民主管理企業(yè)組織權(quán)等。在論及參政權(quán)時，一般也將自由權(quán)中的某些內(nèi)容(如言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由等)列入。”

國際人權(quán)憲章將參政權(quán)視為一項基本人權(quán)，《世界人權(quán)宣言》第21條規(guī)定：“(一)人人有直接或通過自由選擇的代表參與治理本國的權(quán)利；(二)人人有平等機會參加本國公務(wù)的權(quán)利；(三)人民的意志是政府權(quán)力的基礎(chǔ)，這一意志應(yīng)以定期的和真正的選舉予以表現(xiàn)，而選舉應(yīng)依據(jù)普遍和平等的投票權(quán)，并以不記名或相當(dāng)?shù)淖杂赏镀背绦蜻M行?！薄豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第25條規(guī)定每個公民應(yīng)有下列權(quán)利和機會：“(甲)直接或通過自由選擇的代表參與公共事務(wù)；(乙)在真正的定期的選舉中選舉和被選舉，這種選舉應(yīng)是普遍的和平等的并以無記名投票方式進行，以保證選舉人的意志的自由表達(dá)；(丙)在一般的平等的條件下。參加本國公務(wù)?！蔽覈鴳椃ㄒ矊⒄?quán)作為公民的一項基本人權(quán)進行了明確規(guī)定，憲法第2條規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”此外，憲法第34條對選舉權(quán)和被選舉權(quán)的規(guī)定，第35條對言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威自由的規(guī)定，第41條對國家機關(guān)及其工作人員提出批評、建議、申訴、控告等權(quán)利的規(guī)定，賦予了公民十分廣泛的參政權(quán)。

法律是社會利益關(guān)系的調(diào)整器，在一個法治國家，一切重大的社會利益關(guān)系都是由法律來進行調(diào)整。從法學(xué)的視角來看，社會弱勢群體的弱勢實質(zhì)上是一種權(quán)利的弱勢。法律對利益的調(diào)整功能主要是通過權(quán)利和義務(wù)的配置來實現(xiàn)的，因為無論權(quán)利抑或義務(wù)實質(zhì)上都是法律所要保護的某種利益。“而在權(quán)利和義務(wù)兩者中，由于權(quán)利對人們利益的實現(xiàn)更具有直接性，因此占據(jù)著主導(dǎo)地位。法律確定權(quán)利、在相互沖突的權(quán)利中選擇權(quán)利的過程，實際上就是運用價值判斷調(diào)整利益關(guān)系的過程。權(quán)利只不過是把利益翻譯成法律的語言?！?/p>

現(xiàn)階段我國弱勢群體是在由傳統(tǒng)型社會向現(xiàn)代型社會快速轉(zhuǎn)型的過程中，由于制度安排和制度建設(shè)滯后，導(dǎo)致社會群體分化，以及長期的城鄉(xiāng)二元分治和城市化進程緩慢造成。參政權(quán)是法律賦予公民的基本人權(quán)，是公民參加、影響和管理政治生活的權(quán)利。社會弱勢群體參政權(quán)的有效行使是其社會經(jīng)濟權(quán)利得以實現(xiàn)的重要條件，因而參政權(quán)是社會弱勢群體表達(dá)利益的一種合法形式，為了能使自己的利益得到實現(xiàn)和保障，社會弱勢群體必須參與到有關(guān)社會、經(jīng)濟、政治決策的過程中去，為自己及自己所代表的正當(dāng)利益進行充分的表達(dá)和辯護。

二、社會弱勢群體參政權(quán)的現(xiàn)狀分析

(一)從權(quán)利主體來看，弱勢群體參政權(quán)行使能力不強

從某種意義上來看，參政權(quán)是人權(quán)的最高表現(xiàn)，因為人的生命、自由和財產(chǎn)等權(quán)利只有在參政權(quán)有保障的條件下才能得以實現(xiàn)。我國憲法賦予了公民較為廣泛的基本權(quán)利，但由于弱勢群體自身文化素質(zhì)普遍不高、權(quán)利意識薄弱，參政權(quán)行使的能力不強，無法有效行使權(quán)利，維護自己的合法利益。據(jù)一項針對貧困群體的調(diào)查表明：對“近五年來你有沒有因為生活上的問題找過以下什么人或機構(gòu)?”這個問題，65.6％的人選擇“沒找過”。

(二)從權(quán)利實際行使來看，弱勢群體參政權(quán)處于虛置狀態(tài)

盡管憲法和法律賦予了社會弱勢群體和其他公民同等的參政權(quán)，在權(quán)利的享有上是平等的，但由于經(jīng)濟地位、城鄉(xiāng)二元分割等制約，使得社會弱勢群體的參政權(quán)行使實際上處于虛置狀態(tài)。據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查統(tǒng)計，2003年我國農(nóng)村進城務(wù)工的勞動力達(dá)到了11390萬人。農(nóng)民工為城市建設(shè)和發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，但由于我國選舉法規(guī)定選民是按戶籍人數(shù)來確定的，農(nóng)民雖然在城市工作，但其戶籍還在農(nóng)村。他們往往沒有時間和機會回到戶籍所在地參加選舉活動。造成他們的參政權(quán)實際上處于虛置狀態(tài)。據(jù)徐增陽和黃輝祥2003年對武漢市農(nóng)民工政治參與狀況的調(diào)查，參加過最近一次村委會選舉的只占19.3％，而沒有參加的卻占79.5％；據(jù)鄭傳貴2004年對南昌市的調(diào)查，高達(dá)81.7％的人自外出打工后就沒有參加過村委會的投票、選舉，只有15％的人參加過；據(jù)鄧秀華2004年4月對長沙市439戶農(nóng)民工政治參與狀況的問卷調(diào)查，農(nóng)民工在城市的政治參與比例很低，參加過社區(qū)選舉的只有26人，占5.9％，參與村委會選舉的比例也相當(dāng)?shù)?，只?9人參加過家鄉(xiāng)的最近一次村委會選舉，占22.6％。”

(三)從權(quán)利行使方式來看，弱勢群體參政權(quán)行為具有個體性

馬克思在論述法國的小農(nóng)時，將單個的分散的原

子化的小農(nóng)比喻成“好像一袋馬鈴薯是由袋中的一個個馬鈴薯所集成的那樣”?！安荒芤宰约旱拿x來保護自己的階級利益，無論是通過議會或通過國民公會。他們不能代表自己，一定要別人來代表。”新制度學(xué)派指出。制度演進的方向是由社會中處于強勢地位的利益集團決定的。強勢集團之所以能夠決定制度演進的方向，主要是通過獲得權(quán)力決策機構(gòu)的大多數(shù)席位來控制國家政權(quán)以影響制度的制定。我國數(shù)量龐大的社會弱勢群體組織程度低，缺乏權(quán)益代表組織，因而不可避免要在利益博弈的格局中邊緣化，在社會的分層結(jié)構(gòu)中底層化。他們處在社會的底層，其合法權(quán)益往往容易受到忽視、侵犯，在表達(dá)利益訴求時，往往借助于非常態(tài)的行為，甚至是非理性的、過激的行為。這種單個的利益表達(dá)行為增大了參政成本，也鈍化了國家整合豐十會的能力。

三、影響社會弱勢群體參政權(quán)行使的原因分析

(一)社會經(jīng)濟地位是制約弱勢群體參政權(quán)行使的主要因素

美國政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為：“窮人通常很少參與政治，因為參與政治似乎與他們所關(guān)心的主要問題無關(guān)，也無助于解決他們的主要問題。對于許多窮人來說，最緊迫的問題是解決今天、明天或下周的工作、食品及醫(yī)療問題?！苯?jīng)濟上的貧困是社會弱勢群體的重要特征。對社會弱勢群體而言，物質(zhì)基礎(chǔ)的薄弱和經(jīng)濟地位的低下嚴(yán)重影響了其政治權(quán)利的行使，因為在他們看來，首先關(guān)注的是滿足基本生存和生活的需要。據(jù)王維、朱強對西南某市農(nóng)民工政治參與現(xiàn)狀的調(diào)查顯示，在農(nóng)民工沒有參加選舉的原因中，因經(jīng)濟因素未參與的占53，2％。廣州行政學(xué)院課題組對廣州市民政治參與狀況的調(diào)查也顯示，對于政治大事的關(guān)注度。收入在1000元以下的群體，表示“厭倦”的占3％，表示“與我無關(guān)”的占9％，表示“關(guān)心”的占77.2％，只有10.8％的表示“非常關(guān)心”，遠(yuǎn)低于其他收入水平的群體對政治的關(guān)注程度。

(二)社會弱勢群體自身素質(zhì)是制約參政權(quán)行使的重要因素

利益表達(dá)主體的表達(dá)動力和表達(dá)能力在很大程度上取決于群體自身素質(zhì)和自我意識的發(fā)育程度。調(diào)查結(jié)果表明：教育層級與參與程度成正比。我國的社會弱勢群體主要由貧困的農(nóng)民、進城的農(nóng)民工和城市下崗失業(yè)者為主體構(gòu)成，他們普遍文化水平不高，缺乏專業(yè)技能，信息來源和知識獲取渠道貧乏，對法律知識知之甚少。據(jù)國家統(tǒng)計局2006年《城市農(nóng)民工生活質(zhì)量狀況調(diào)查報告》表明：“農(nóng)民工中不識字或識字很少的占2.57％，初中占52％，高中占26.67％，大專及以上占5.98％”。掌握一定的科學(xué)文化知識，是弱勢群體參與政治的基本條件。雖然受教育的程度可能與他們參與政治的興趣和能力不一定成正比，但是政治參與必然與社會文化程度有一定的聯(lián)系，因為教育往往決定個人的政治態(tài)度，同時它可以訓(xùn)練個人的政治參與技巧。

(三)利益代表組織的缺位是制約參政權(quán)行使的關(guān)鍵因素

現(xiàn)代社會是一個組織化的社會，通過組織參與政治、影響決策是現(xiàn)代國家政治參與的普遍潮流。在現(xiàn)代政治實踐中，一個階層或集團利益表達(dá)的力度與有效性往往取決于自身的組織化程度。我國的弱勢群體是一個規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分布廣泛的群體。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，我國弱勢群體的規(guī)模在1.4－1.8億人左右，約占我國總?cè)丝诘?1－14％左右。雖然人數(shù)眾多但卻非常分散，缺乏組織性，對個人的利益認(rèn)識比較清晰，對群體的利益認(rèn)識則比較模糊。弱勢群體行使參政權(quán)，表達(dá)利益往往是一種原子式的個人表達(dá)，當(dāng)他們的權(quán)益受到損害時，無法在自愿基礎(chǔ)上建立一個維護自身利益的代表性組織，通過正當(dāng)渠道表達(dá)群體利益，尋求救濟。此外，我國仍處在由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型過程中，政府對社會生活的控制還很強大，市民社會的發(fā)育不完善，當(dāng)代中國公民團體組織上缺乏自立性，參政能力普遍較弱。這就決定了當(dāng)代中國公民團體不足以成為普通公民政治參與的有效組織依托，難以在政治參與中發(fā)揮其應(yīng)有的組織上的強大影響力和作用。

四、社會弱勢群體參政權(quán)有效行使的路徑探討

(一)提高經(jīng)濟發(fā)展水平，構(gòu)建社會弱勢群體參政權(quán)行使的動力機制弱勢群體的弱勢，從經(jīng)濟根源上來看，首先是經(jīng)濟地位上的弱勢。較低的經(jīng)濟地位和生活水平?jīng)Q定了他們只能將主要精力放在獲得必要的物質(zhì)生活資料上，對行使參政權(quán)，參與國家和社會事務(wù)的管理則被視為是一件不必要的事情。在這種低層次的目標(biāo)訴求下，很難培育現(xiàn)代社會公民所具有的參政議政管理各項社會事務(wù)，影響政府公共決策的基本素質(zhì)和政治意識，弱勢群體行使參政權(quán)獲得的回報遠(yuǎn)低于他們獲得的經(jīng)濟收益。因此，發(fā)展經(jīng)濟，提高社會弱勢群體的物質(zhì)生活水平和經(jīng)濟地位是保障社會弱勢群體有效行使參政權(quán)的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)階段刺激社會弱勢群體有效行使參政權(quán)、表達(dá)利益訴求的動力。只有繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟，積累社會財富，才能為社會弱勢群體的社會福利和勞動保障提供物質(zhì)支持。此外要運用法律來調(diào)節(jié)和分配不同社會群體之間的利益分配，強化對社會弱勢群體的經(jīng)濟保障，縮小貧富差距，建立健全保護弱勢群體權(quán)利的法律體系。

(二)加強教育，提高社會弱勢群體自身素質(zhì)

如果公民在自己的利益遭受到侵犯和損失的情況下，缺乏足夠的表達(dá)意識，不去積極進行利益表達(dá)，那么他們的利益就難以從政府得到保護和增進。只有具備主體化的利益表達(dá)意識，利益主體才能對自己的利益要求有清楚明確的認(rèn)識，才會更自覺更主動表達(dá)自己的利益訴求，用合法手段追求自己的利益實現(xiàn)，并進而影響公共決策。我國弱勢群體整體上較低的文化素質(zhì)制約了其表達(dá)利益的行為，因此必須加強文化和科學(xué)知識的教育，增強其政治參與意識，樹立正確的權(quán)利觀，引導(dǎo)社會成員正確認(rèn)識表達(dá)合法利益，處理好根本利益和非根本利益、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益、公共利益與個人利益群體利益的關(guān)系。教育文化程度對于公民行使參政權(quán)具有十分重要的作用。美國學(xué)者奧斯卡·劉易斯在《五個家庭：關(guān)于貧困文化的墨西哥人實例研究》中提出窮人由于長期生活在貧困之中，結(jié)果形成了一套特定的生活方式、行為規(guī)范、價值觀念等，即“貧困亞文化”，并世代相傳。要消滅貧困，首先必須改造貧困文化。教育是改造貧困文化，實現(xiàn)社會下層群體向上層流動的重要機制，教育的不公平是導(dǎo)致其他不公平的重要原因，如果不能保證教育的公平，社會弱勢群體將很難實現(xiàn)從社會下層向上層的流動，也不能從根本上提高弱勢群體的政治參與素質(zhì)和能力。

(三)完善人民代表大會制，發(fā)揮弱勢群體利益表達(dá)主渠道的作用人民代表大會制度是社會弱勢群體行使參政權(quán)(特別是選舉權(quán)和被選舉權(quán))，表達(dá)自身利益訴求的核心制度，是人民主權(quán)原則的集中體現(xiàn)，從制度設(shè)計來看是弱勢群體參政議政表達(dá)利益訴求的最主要途徑。政府的各項重要決策和法律法規(guī)等規(guī)范性法律文件都必須由代表審議通過，但由于人大代表中來自于農(nóng)民、農(nóng)

民工、城市下崗者等弱勢群體的名額不足及參政權(quán)未能有效行使，制約了弱勢群體的利益表達(dá)。人民代表大會制度健全和完善的重點是選舉制度的改革。在現(xiàn)代民主政治中，選舉制度為多元利益提供了競爭性平臺和競爭性的規(guī)則，從各種政黨組織到普通公民都通過這個舞臺，利用這個規(guī)則追求自己的利益和自己所代表的利益，在競爭的過程中各種利益都獲得了平等的尊重和恰得其所的保障。選舉是現(xiàn)代國家中公民行使參政權(quán)，參與管理國家事務(wù)和監(jiān)督政府的重要手段，也是公民表達(dá)利益的重要途徑和方式。選舉權(quán)是參政權(quán)中核心權(quán)利形態(tài)之一，公民通過投票選舉，參加國家和各項社會事務(wù)的管理，表達(dá)個人的利益訴求并委托當(dāng)選者進行利益綜合或進一步的利益表達(dá)?，F(xiàn)階段針對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元戶籍制度對農(nóng)民工參政權(quán)行使的限制，可考慮改革現(xiàn)行選民資格制度，將其改為居住地登記制度，激發(fā)行使參政權(quán)的積極性，并適當(dāng)提高人大代表中弱勢群體代表的比例。

(四)培育弱勢群體利益代表組織，提高社會弱勢群體組織化程度

“在利益分化的時代，以利益集團為載體的合法性表達(dá)機制對于一個社會健康穩(wěn)定的發(fā)展是至關(guān)重要的。利益集團作為利益矛盾和利益沖突重要表現(xiàn)的組織形式，理論上被人們看作是民主多元主義的本質(zhì)內(nèi)容。利益集團是位于公民和國家之間的緩沖器。從社會控制和分層的角度看，這個觀點證明了個人與國家之間存在的中介性組織，是保證公民自由和財產(chǎn)的有效方式?！眳⒄?quán)是社會弱勢群體在政治運行過程中表達(dá)自己的思想、意圖和利益以試圖影響國家政治決策和國家行為的活動。由于弱勢群體缺乏必要的經(jīng)濟資源和社會地位，很難獨立表達(dá)自己的利益訴求，對公共政策的制定與實施缺乏影響力，因此提高弱勢群體的組織化水平，培育其利益代表組織有助于表達(dá)弱勢群體的整體訴求，化解社會的不穩(wěn)定因素。我國的工會、婦聯(lián)等組織在幫助社會弱勢群體行使參政權(quán)，表達(dá)利益訴求，維護合法權(quán)益方面起到了一定的積極作用，但從總體來看，弱勢群體組織化的程度還很低，其政治參與具有極大的被動性和偶然性。現(xiàn)階段一方面要創(chuàng)新機制，更好發(fā)揮工會、婦聯(lián)等組織在弱勢群體行使參政權(quán)，表達(dá)利益方面的積極作用，另一方面還要建立健全代表弱勢群體自身利益的各類組織，如農(nóng)民工協(xié)會等，此外要大力發(fā)展各類社會中介組織，如慈善組織、社區(qū)組織等。

責(zé)任編輯譚焰