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公共財(cái)政框架下開展財(cái)政績效評價工作的思考

2009-03-02 02:43巫繼紅王德鈞
審計(jì)與理財(cái) 2009年1期
關(guān)鍵詞:財(cái)政支出財(cái)政資金績效評價

巫繼紅 王德鈞

在公共支出管理制度中引入和突出財(cái)政支出績效評價環(huán)節(jié),是我國財(cái)政支出管理改革和公共財(cái)政框架構(gòu)建過程中的重要內(nèi)容。財(cái)政支出績效評價作為財(cái)政支出管理中不可或缺的重要環(huán)節(jié),其核心是強(qiáng)調(diào)公共支出管理中的目標(biāo)與結(jié)果及其結(jié)果有效性的關(guān)系,即通過政府資金投入與辦事效果的比較,估量效果與支出的匹配性,其根本目標(biāo)是評價公共資源配置和使用的效率。因此財(cái)政支出績效評價工作,得到越來越多有識之士的推崇。

一、財(cái)政支出績效評價的的實(shí)施意義

財(cái)政支出績效評價作為改善公共管理水平的重要工具,具有判斷、預(yù)測、激勵、約束等多項(xiàng)功能。建立財(cái)政支出績效評價的制度和方法,是深化財(cái)政改革的必然,有利于進(jìn)一步完善財(cái)政資金分配的科學(xué)性,緩解財(cái)政收支矛盾。能夠通過對財(cái)政收支對比關(guān)系的深入分析,對財(cái)政資金運(yùn)用結(jié)果的績效評價,促進(jìn)財(cái)政資金供給理念從供給保障向“有效供給”的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變,進(jìn)而更好地滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的財(cái)力需求。

1.有利于確立以財(cái)政支出效果為最終目標(biāo)的財(cái)政支出取向。財(cái)政支出和管理的全過程應(yīng)該是:從預(yù)算的編制到執(zhí)行再到?jīng)Q算,到最后的追蹤問效。而我們常說的財(cái)政三步曲只是預(yù)算、執(zhí)行、決算,缺少了問效這一環(huán)節(jié)。長期以來受傳統(tǒng)管理模式的影響,財(cái)政資金管理中普遍存在著“重收入輕支出、重分配輕管理、重項(xiàng)目輕效益”的問題,存在著財(cái)政支出規(guī)模與支出效果脫節(jié)的缺陷。財(cái)政預(yù)算支出以規(guī)模而不是以效益為基本目標(biāo)取向,財(cái)政的主要任務(wù)被誤解為要最大程度地滿足各部門的資金需要,各部門把大量時間和精力放在爭項(xiàng)目、爭資金上,而投資責(zé)任和支出效果卻往往無人負(fù)責(zé),造成財(cái)政支出效率較低,導(dǎo)致行政成本加大和公共資源的浪費(fèi)。實(shí)施財(cái)政支出績效評價,將支出控制的重點(diǎn)從投入轉(zhuǎn)到了產(chǎn)出或結(jié)果,突出強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出的責(zé)任和效益,要求支出機(jī)構(gòu)承擔(dān)起對于產(chǎn)出或結(jié)果的管理決策的責(zé)任,提高財(cái)政資金的使用效率。

2.突出了財(cái)政支出績效評價對財(cái)政支出的約束。顧名思義,公共財(cái)政是公眾的財(cái)政,公眾有權(quán)知道財(cái)政的錢都用到哪里去了。同時,公眾不僅希望有一個廉潔的政府,更希望有一個高效的政府。高效使用納稅人的錢,是納稅人對政府的要求,也是政府自身提高執(zhí)政能力和行政管理水平的需要。通過對財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行綜合評價,判斷錢花出去有沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo),有沒有取得較好的政治效果、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益,發(fā)現(xiàn)并分析資金使用上和管理上存在的問題及其形成原因,將目標(biāo)主要鎖定在提高部門的服務(wù)質(zhì)量和挖掘潛力上,有利于控制預(yù)算規(guī)模,防止預(yù)算支出膨脹。尋求以最低成本最大限度地滿足公共需要,最合理、最有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展,從而有效地提高財(cái)政管理水平,完善財(cái)政政策。

3.有利于增加財(cái)政支出的科學(xué)性和透明度,進(jìn)而逐漸推動“績效預(yù)算”模式的建立。通過對財(cái)政資金投入情況進(jìn)行績效評價,把評價結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù),從資金分配源頭上予以規(guī)范,進(jìn)一步管理好財(cái)政資金支出的閘門,體現(xiàn)了以結(jié)果為中心的理財(cái)思想。在政府與財(cái)政的關(guān)系上,財(cái)政不再是過去那種被動的出納機(jī)構(gòu),而真正成為“政府的理財(cái)者”。這對那些“只想要錢,不想辦事”的機(jī)關(guān)肯定是有壓力的,至少他們先得想想要辦成哪些事,然后才去要錢。部門單位向財(cái)政申請款,不能再像以前那樣,報(bào)一個文件說要多少錢就行,而是從一開始就要把資金的績效目標(biāo)以及評價結(jié)果與預(yù)算結(jié)合起來,實(shí)現(xiàn)績效與預(yù)算的匹配,徹底改變預(yù)算單位申請預(yù)算隨意要價的做法,硬化預(yù)算的約束。

二、財(cái)政支出績效評價工作面臨的難點(diǎn)分析

目前財(cái)政支出績效評價工作雖然已有初步的基礎(chǔ),但由于起步較晚,仍然處于理論準(zhǔn)備和試點(diǎn)摸索階段,全面建立和完善財(cái)政支出績效評價制度并使評價結(jié)果具有科學(xué)性和合理的鑒證性還需要經(jīng)歷較為漫長的過程。

1.發(fā)展和建立一套成熟而且運(yùn)行成本比較低的績效測評體系,需要較長過程??冃гu價的核心是建立起一套完整的能夠反映政府公共活動效能的指標(biāo)體系、評價標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)量方法,使項(xiàng)目的績效目標(biāo)能夠量化、具體化,為評價各項(xiàng)目的績效提供技術(shù)支持。由于財(cái)政支出范圍廣泛,具有不同層次、不同領(lǐng)域、不同支出性質(zhì)評價的復(fù)雜性。如何采取一種比較準(zhǔn)確的辦法,來對財(cái)政支出績效進(jìn)行衡量,是財(cái)政支出績效評價中的核心問題和主要難點(diǎn)。制定一套科學(xué)完整的評價指標(biāo)體系,采集編制一套系統(tǒng)和公正合理的評價標(biāo)準(zhǔn)值,熟練掌握和應(yīng)用評價方法,優(yōu)化評價手段等都還需要一個過程。

2.全社會對績效評價的認(rèn)識還有一個過程,缺乏支持財(cái)政支出績效評價的氛圍。我國財(cái)政支出績效評價工作剛剛起步,目前還沒有財(cái)政支出績效評價工作相關(guān)的法律和制度,工作缺乏硬約束。也沒有法律法規(guī)明確財(cái)政部門就是績效評價工作的執(zhí)行主體,工作起來難免出現(xiàn)個別部門、單位不積極主動配合的現(xiàn)象。同時傳統(tǒng)的、固有的觀念給績效評價工作帶來相當(dāng)大的阻力。長期以來人們認(rèn)為財(cái)政資金是“唐僧肉”,不吃白不吃??冃гu價工作對人們固有的思想觀念帶來了巨大的沖擊,要打破長期形成的管理方式,其難度可想而知。在目前考核機(jī)制下,單位領(lǐng)導(dǎo)最看重的是其在任職期間的發(fā)展業(yè)績,最重視的是“爭項(xiàng)目、爭投資、爭規(guī)?!钡取巴庋訑U(kuò)大再生產(chǎn)”方式以求得發(fā)展效應(yīng),即期望的是眼前或很快能看得到的成績??冃гu價在推動發(fā)展效應(yīng)方面更是一種“內(nèi)含擴(kuò)大再生產(chǎn)”方式,而且績效評價是對過去已支出的、現(xiàn)在正在支出的和將來要支出的財(cái)政資金或項(xiàng)目的有效性進(jìn)行更深層次的監(jiān)督,這些矛盾將或多或少限制財(cái)政部門績效評價的開展。此外財(cái)政支出涉及到各個層面,牽涉到部門、單位甚至是個人的利益,財(cái)政支出本身錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系,也增加了績效評價工作的難度,這在很大程度上削弱了財(cái)政資金使用部門、單位和項(xiàng)目追求較好支出的動力。

三、對開展財(cái)政支出績效評價的對策建議

要著力培育支持財(cái)政支出績效評價的制度環(huán)境,不斷建立和完善實(shí)施財(cái)政支出績效評價所需要的各種基礎(chǔ)條件,采取定性與定量相結(jié)合的方法,從多角度看待財(cái)政支出的績效問題,從而逐步有效地推進(jìn)財(cái)政支出績效評價實(shí)施的廣度和深度。

1.強(qiáng)化財(cái)政支出績效評價宣傳力度,樹立績效評價理念。只有破除傳統(tǒng)觀念束縛,才能從根本上提高對公共資金績效評價的重視程度。一是財(cái)政部門必須積極采取措施,開展對績效評價工作重要性的宣傳。通過重要工作會議加以強(qiáng)調(diào)、通過媒體宣傳等多種形式,讓公共資金績效評價理念深入人心。要運(yùn)用績效評價試點(diǎn)成果,積極爭取各部門領(lǐng)導(dǎo)對績效評價工作的重視。二是制定并完善相關(guān)獎勵制度,建立領(lǐng)導(dǎo)任用及提拔與財(cái)政資金績效評價掛鉤的考核機(jī)制,扭轉(zhuǎn)以往注重短期內(nèi)“短、平、快”政績的做法。

2.充分調(diào)動各方面的積極性,努力營造支持財(cái)政支出績效評價的氛圍。對財(cái)政支出進(jìn)行追蹤問效,不僅僅是財(cái)政部門的事情,也是資金使用單位和財(cái)政部門的共同責(zé)任。財(cái)政部門應(yīng)注意調(diào)動各方面的積極性,善于利用各方面的力量,加強(qiáng)溝通聯(lián)系,注意聽取意見,做好解釋、說明工作,達(dá)到相互理解、配合和支持,形成共識,推動績效評價工作的開展。

3.設(shè)立專門的財(cái)政支出績效評價組織機(jī)構(gòu),作為財(cái)政支出績效評價的執(zhí)行主體。通過成立有權(quán)威性的財(cái)政支出績效評價綜合管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)財(cái)政支出績效評價的制度建設(shè)和具體評價工作的組織落實(shí),為績效評價工作的開展提供制度保障。本著“先易后難、先簡后繁”的原則,選擇部分財(cái)政支出項(xiàng)目,開展試點(diǎn)工作?,F(xiàn)階段財(cái)政支出績效評價工作的實(shí)施范圍主要是重大項(xiàng)目建設(shè)資金、大宗申請款及教育、水利、社會保障、基礎(chǔ)建設(shè)等財(cái)政支出。逐步有序擴(kuò)展績效評價的實(shí)施范圍和完善組織管理程序,收集評價衡量體系中所需的基礎(chǔ)信息,建立和完善滿足不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面的指標(biāo)體系,保障財(cái)政支出績效評價的客觀公正性。

4.增加評價結(jié)果的約束力,確立財(cái)政支出績效評價工作的權(quán)威性。逐步探索績效評價結(jié)果公示制度,根據(jù)財(cái)政支出評價結(jié)果分析診斷單位和部門的主要政績水平,建立績效評價結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制??冃гu價結(jié)果既作為部門單位后續(xù)撥款的重要依據(jù),倘若一個部門經(jīng)過考核,存在績效或與經(jīng)費(fèi)不配比,將成為預(yù)算主管部門削減預(yù)算的重要依據(jù)。同時也作為該單位目標(biāo)管理考核的重要內(nèi)容,甚至可以作為干部任用的重要參考。

5.逐步推動“績效預(yù)算”模式的建立??冃ьA(yù)算是指根據(jù)確定的績效目標(biāo)和成本,計(jì)算確定部門或單位使用財(cái)政資金的額度或計(jì)劃,它是財(cái)政績效管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和基本方式。建立績效預(yù)算管理的約束機(jī)制和激勵機(jī)制,能夠切實(shí)提高政府的管理效能和財(cái)政資金的有效性。其最終目的是將績效評價與預(yù)算編制和預(yù)算管理緊密結(jié)合起來,建立科學(xué)、規(guī)范、高效的財(cái)政資金分配和管理體系,形成效率與支出相匹配的財(cái)政資金供給制度。因此,應(yīng)在繼續(xù)推進(jìn)部門預(yù)算改革的基礎(chǔ)上,初步建立起完善的績效評價體系,并嘗試將績效評價結(jié)果與部門預(yù)算編制相結(jié)合,逐步將績效預(yù)算的理念引入到財(cái)政支出管理中,使預(yù)算管理模式從投入控制預(yù)算轉(zhuǎn)到效果導(dǎo)向預(yù)算,提升財(cái)政效率。

(作者單位:通州市財(cái)政局、通州市會計(jì)核算中心)

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