張　皓

摘 要：在人類社會逐步走向后工業(yè)社會的歷史進程中，社會發(fā)生著全面的變革。在社會治理領(lǐng)域，工業(yè)社會的管理型社會治理模式將逐漸被后工業(yè)社會服務(wù)型社會治理模式所取代，公共行政的發(fā)展也將由管理行政向服務(wù)行政演變。服務(wù)行政作為后工業(yè)社會的公共行政模式，其不斷顯現(xiàn)的服務(wù)導(dǎo)向、公正導(dǎo)向、公民本位、充分的開放性、德治與法治相統(tǒng)一的特征充分地反映出這一領(lǐng)域后工業(yè)社會總體的發(fā)展趨勢。

關(guān)鍵詞：后工業(yè)社會；社會治理模式；服務(wù)行政；特征

中圖分類號：D523 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：１００８－７１６８（２００9）０1－0051－04

進入21世紀(jì)，隨著信息技術(shù)革命的迅猛發(fā)展，社會生產(chǎn)力不斷取得進步，人類社會工業(yè)文明的發(fā)展正逐步走向所謂“歷史的終結(jié)”，后工業(yè)社會的基本特征已逐漸清晰地呈現(xiàn)出來，社會面臨著全方位的革新與突破。在社會治理領(lǐng)域，工業(yè)社會管理型社會治理模式終將被后工業(yè)社會服務(wù)型社會治理模式所取代，服務(wù)行政也將取代管理行政成為后工業(yè)社會公共行政的基本模式。本文試圖通過與農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會的比較分析，就未來的發(fā)展方向上對后工業(yè)社會的服務(wù)行政模式及其特征進行構(gòu)想和展望。

一、后工業(yè)社會及其公共行政模式

（一）后工業(yè)社會的基本特征

美國學(xué)者丹尼爾?貝爾于1959年夏在奧地利的一次學(xué)術(shù)會議上首次公開使用了“后工業(yè)社會”的概念，同時斷言“社會已經(jīng)從產(chǎn)品生產(chǎn)的階段過渡到了服務(wù)性社會的階段”^{[1］（p．47）}。1973年，他正式出版了《后工業(yè)社會的來臨——對社會預(yù)測的一項探索》一書，系統(tǒng)地闡述了工業(yè)社會的未來，預(yù)測了發(fā)達國家的社會結(jié)構(gòu)變化及其后果，較為全面地提出了“后工業(yè)社會”的理論構(gòu)想。貝爾以生產(chǎn)方式的發(fā)展、科技的進步為依據(jù)，將人類社會劃分為三個相互聯(lián)系的不同發(fā)展階段：前工業(yè)社會、工業(yè)社會與后工業(yè)社會。前工業(yè)社會是以農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)等為產(chǎn)業(yè)的社會，社會經(jīng)濟部門以消耗自然資源為主，產(chǎn)業(yè)受自然環(huán)境的影響較大，體現(xiàn)出“對自然的博弈”；工業(yè)社會則是以加工業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)等為主構(gòu)成社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，依靠機器大批量生產(chǎn)產(chǎn)品的社會，社會工作的主要目的是設(shè)計“人對付人造自然的策略”；后工業(yè)社會是一個信息社會，信息的搜集、整理、傳遞、過濾和使用成為了社會的主要活動。信息成了最為重要的社會戰(zhàn)略資源，知識作為主要動力推動著經(jīng)濟社會的發(fā)展。貝爾“后工業(yè)社會”的理論構(gòu)想提出之后，在學(xué)術(shù)界造成了強烈的沖擊，這一概念得到了廣泛的應(yīng)用。

后工業(yè)社會的基本特征可以概括為三點：知識的社會、服務(wù)的社會、公眾的社會。

1．知識的社會。后工業(yè)社會的軸心原則是理論知識的中心性，社會各方面都將圍繞這一軸心來運轉(zhuǎn)。首先，理論知識日益成為社會革新和制定政策的源泉。其次，經(jīng)濟的發(fā)展更多地依賴于科技進步，需要不斷開辟新的技術(shù)領(lǐng)域。第三，在決策上，體現(xiàn)在自動化裝置、計算機程序，以及基于某些統(tǒng)計資料或數(shù)學(xué)公式的一套指令性規(guī)則系統(tǒng)的新的“智能技術(shù)”，將取代人的直觀判斷成為決策選擇的支持系統(tǒng)。第四，新技術(shù)的發(fā)展給社會結(jié)構(gòu)帶來了新的變化?！靶律鐣闹饕A級首先是一個以知識而不是一個以財產(chǎn)為基礎(chǔ)的專業(yè)階級”^{[1］(p．411）}，“專門技術(shù)是取得權(quán)力的基礎(chǔ)”^{[1］（p．397）}?？梢哉f，誰擁有知識，誰將成為后工業(yè)社會的主宰者。

2．服務(wù)的社會。在經(jīng)濟方面，后工業(yè)社會從產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)性經(jīng)濟?！昂蠊I(yè)社會第一個、最簡單的特點，是大多數(shù)勞動力不再從事農(nóng)業(yè)或制造業(yè)，而是從事服務(wù)業(yè)”^{[1］(p．20）}。在職業(yè)分布變化上，后工業(yè)社會“著重辦公室工作、教育和管理工作的服務(wù)性經(jīng)濟的發(fā)展，自然而然地使勞動力向白領(lǐng)職業(yè)轉(zhuǎn)移”?！叭欢铙@人的是專業(yè)和技術(shù)人員的增加”，“他們是構(gòu)成后工業(yè)社會的關(guān)鍵集團”^{[1］(p．24）}。3．公眾的社會。從政治的角度來說，后工業(yè)社會是一個公眾的社會，非市場性的公眾決策開始得到發(fā)展，社會權(quán)利開始從公眾而非個人的角度來加以詮釋。在解決與公眾利益攸關(guān)的社會問題上，依賴于公眾權(quán)威，由公眾投票解決，而不再像工業(yè)社會那樣主要借助于市場的途徑。公眾的權(quán)利不再以個人屬性為基礎(chǔ)而依賴于全體成員。

（二）后工業(yè)社會公共行政的新模式：服務(wù)行政

從上述可以看出，在人類社會逐步進入后工業(yè)社會的歷史進程中，社會面臨著全方位的變革，特別是在社會治理領(lǐng)域，公共管理將迎來新的歷史轉(zhuǎn)型。正如貝爾所言：“后工業(yè)社會不是促進‘上層建筑變化的‘下層結(jié)構(gòu)。它是社會的一個重要尺度，它的變化對于在社會上起仲裁作用的政治體制造成管理上的問題?！?sup>[1］（p．3）“后工業(yè)社會的概念首先涉及社會結(jié)構(gòu)方面的變化”，“社會結(jié)構(gòu)的變化對政治制度提出了‘管理問題”^{[1］(pp．18．19）}。在后工業(yè)社會，知識經(jīng)濟的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的變革、新的智能技術(shù)的不斷創(chuàng)新，對于組織決策的發(fā)展都具有決定性意義。

回顧并展望人類社會的發(fā)展，社會經(jīng)歷了由農(nóng)業(yè)社會（前工業(yè)社會）到工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)正逐步走向后工業(yè)社會。相應(yīng)地，社會的治理模式也經(jīng)由統(tǒng)治型社會治理模式演變?yōu)楣芾硇蜕鐣卫砟Ｊ?，并逐步發(fā)展為服務(wù)型社會治理模式。作為其重要組成部分，行政的發(fā)展也將由統(tǒng)治行政、管理行政，最終走向服務(wù)行政。

農(nóng)業(yè)社會的社會治理模式“統(tǒng)治行政”是建立在等級制、未分化的權(quán)力基礎(chǔ)之上，突出表現(xiàn)了“權(quán)治”的特征?！罢穆毮埽蛘哒f最主要的、最根本的職能就是統(tǒng)治，實現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志和利益。因此，整個社會事務(wù)的管理也主要表現(xiàn)為國家管理而不是政府管理?！薄靶姓顒舆^程的統(tǒng)治、壓迫功能是特別地殘酷與不加掩飾?！?sup>[2］(p．16）

工業(yè)社會的社會治理模式“管理行政”是在近代以來社會分化的總體歷史趨勢中，在權(quán)力分化、泛“契約精神”的形式民主與平等的基礎(chǔ)上建立起來的，突出了“法治”的特征。這一階段，國家的管理職能占居了主導(dǎo)地位，統(tǒng)治職能只能以管理職能的實現(xiàn)為基礎(chǔ)，因而此階段的行政具有了公共行政的性質(zhì)，政治與行政實現(xiàn)了分化，政府成為了專門的行政部門。國家的政治部門已不再單純是統(tǒng)治意志的代表機構(gòu)，成為了社會公共利益的表達與代表機構(gòu)，政府對社會公共事務(wù)的管理越來越成為國家政治生活的中心內(nèi)容，管理成為公共行政的目的。

后工業(yè)社會的社會治理模式是“服務(wù)行政”。這一階段，國家重新回歸社會，成為社會之中的公共機構(gòu)，在相互矛盾和沖突的具體利益之間代表著普遍的公共利益。國家“不再是凌駕于社會之上的組織實體，也不再是以強制性的力量為依托去謀求整個社會總體性的實現(xiàn)，而是作為根源于市場經(jīng)濟需要的公共領(lǐng)域而存在”^{[3］（p．33）}。進入后工業(yè)社會，社會自治將作為一種普遍的社會治理方式，成為服務(wù)型社會治理體系的一個重要組成部分?？傮w上，社會呈現(xiàn)出“非中心化”的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，整個社會在公共管理形成多中心局面，政府作為眾多公共管理組織中的一員，同其他組織在同一的法律制度框架下展開競爭。原先國家與社會的分離將在政府與社會組織的“競爭伙伴”關(guān)系中走向一體化。

在這一治理體系中，建立在普遍信任基礎(chǔ)上的普遍的“合作關(guān)系”將取代工業(yè)社會的“契約關(guān)系”，成為公共管理主體間最為普遍的關(guān)系紐帶。而以倫理精神為主導(dǎo)、以權(quán)力和法律為支持力量的新型倫理關(guān)系，將成為公共管理活動中主體性的價值關(guān)系。此時，整個治理體系中，民主與平等真正實現(xiàn)了形式合理性與實質(zhì)合理性的統(tǒng)一，倫理精神回歸，“德治”成為了最為突出的特征，公共行政由管理行政發(fā)展為服務(wù)行政。

這一階段，“國家的行政體系……在客觀制度或體制的設(shè)置上體現(xiàn)了為公眾為社會服務(wù)的目的，而且在行政人員的主觀動機中深深地蘊涵著時時處處從公共利益出發(fā)為公眾為社會服務(wù)的強烈愿望”^{[3］（p．43）}。在公共管理中，控制關(guān)系日漸式微，服務(wù)關(guān)系日益生成。在公共管理組織內(nèi)部的管理中，雖然仍保留著眾多的權(quán)力因素，但已被統(tǒng)御在服務(wù)精神之下，從屬于服務(wù)精神而成為公共管理組織實現(xiàn)社會治理的必要保障。在公共管理組織的社會治理活動中，權(quán)力因素越來越喪失其存在的合理性，在制度化的倫理精神實現(xiàn)和存在的社會條件下，政府及其行政人員在公共行政的運行、發(fā)展過程中，將以公民至上的理念，積極回應(yīng)公民需求，在充分實現(xiàn)了倫理自覺的公共服務(wù)中，以公共利益的實現(xiàn)為目標(biāo)，更為積極主動地為公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，而公眾則對于這種服務(wù)給予積極的合作。

二、后工業(yè)社會服務(wù)行政的基本特征

服務(wù)行政是以服務(wù)精神為核心價值觀，著眼于社會公共利益，以服務(wù)為根本目的，引導(dǎo)和管理社會公共事務(wù)，以向社會公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)為功能取向的公共行政模式。服務(wù)行政作為后工業(yè)社會主導(dǎo)的行政模式，它是從工業(yè)社會的管理行政發(fā)展而來的，但又實現(xiàn)了對管理行政的全面超越，其不斷顯現(xiàn)的特征充分反映了這一領(lǐng)域后工業(yè)社會總體的發(fā)展趨勢。服務(wù)行政應(yīng)包括以下基本特征：

（一）服務(wù)精神的充分張揚。農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治行政以強制性權(quán)力為憑借，突出地反映出“權(quán)治”的特征，政治與行政一體，行政具有明顯的政治統(tǒng)治的性質(zhì)。到了工業(yè)社會，在政治與行政分離的基礎(chǔ)上，管理行政形式合理性的公共性特征使其突出了管理的特質(zhì)。但政府職能定位依然以控制為核心，只不過是以法律的控制取代了權(quán)力的控制，政府的權(quán)力在一定范圍內(nèi)受到了嚴格的限制，在職能上更多地表現(xiàn)為對公共事務(wù)的管理。而后工業(yè)社會總體上是服務(wù)的社會，服務(wù)的理念與精神隨著社會的發(fā)展在各領(lǐng)域不斷延伸、滲透并展現(xiàn)于具體的行動中。對公共行政而言，在社會發(fā)展層面上，隨著知識經(jīng)濟的發(fā)展，知識型組織日益拓展，表現(xiàn)出鮮明的自律性，社會自組織管理能力不斷提升，不需要政府過多地進行微觀干預(yù)；信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，又為政府對知識型產(chǎn)業(yè)組織的有效監(jiān)督和控制提供了愈加便捷的技術(shù)支持，政府可以節(jié)約更多的時間、財力和人力，以更好的精力和更多的資源投入到為社會公眾的公共服務(wù)方面。同時，在這一歷史階段，政府已實現(xiàn)了與社會的完全融合，本質(zhì)上已真正成為普遍的公共利益的代表。謀求公共利益，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，成為政府內(nèi)在的價值追求。此時的社會治理也已實現(xiàn)了“法治”與“德治”的融合、統(tǒng)一，隨著“德治”理念的深入及不斷完善的制度化追求，在政府管理內(nèi)部實現(xiàn)了倫理精神的張揚，行政組織及其人員必將秉持著充分的服務(wù)理念與精神氣質(zhì)，在高度的道德自律前提下，更為積極、主動地為社會和公眾提供更好的公共服務(wù)。

在后工業(yè)社會，社會整體“非中心化”的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)也將以普遍的信任與合作關(guān)系為公共服務(wù)的展開提供更為和諧、高效的組織關(guān)系平臺。服務(wù)精神的充分張揚，必將成為后工業(yè)社會服務(wù)行政最為突出的特征。

（二）形式合理性與實質(zhì)合理性相統(tǒng)一的公正導(dǎo)向。農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治行政在維護統(tǒng)治階級的根本意志與利益的前提下，對于公眾而言難以有真正的公正，在特定時期政治實踐中的一些惠民之舉，作為“權(quán)謀”、“策略”，僅僅是為了緩和突出的階級矛盾以維護階級統(tǒng)治的手段。工業(yè)社會的管理行政中，公共行政的一切目標(biāo)追求最終都要服從和服務(wù)于效率的價值取向。此時，名義上也存在著對所謂社會公正的追求，突出公共精神，形式上還以法律、制度賦予其存在的合理性，但在財產(chǎn)及生產(chǎn)資料私人占有的根本前提下，管理行政在效率目標(biāo)的追求中只能是以制度化的方式讓某一部分社會成員的利益得到實現(xiàn)與滿足。而后工業(yè)社會重新將實質(zhì)的合理性放到了第一位，重視社會成員的自主、創(chuàng)新及相互間的感情交流，凸顯人的作用，彰顯對人性及人的價值的追求。在公共管理領(lǐng)域，政府在充分張揚的服務(wù)精神的引領(lǐng)下，作為普遍的公共利益的代表，在“非中心化”的社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中、在同一法律制度框架下，同眾多的公共管理組織既展開競爭又進行著廣泛而普遍的合作，他們的共同目的都著眼于普遍的公共利益的實現(xiàn)。此時，政府對效率的追求，不再成為公共行政最終的追尋目標(biāo)，它已經(jīng)讓位并服務(wù)于對社會公正與公平的追求，同時，服務(wù)行政也將在進一步完善法治的前提下，強調(diào)法治與德治的有機結(jié)合，真正實現(xiàn)公正導(dǎo)向形式合理性與實質(zhì)合理性的┩騁弧＊

（三）公民本位而非政府本位。農(nóng)業(yè)社會的政府在社會治理中，以強制性權(quán)力為支撐，實現(xiàn)對社會的強力控制，它的突出表現(xiàn)就是官本位，即政府本位。到了工業(yè)社會，管理行政褪去了階級統(tǒng)治的顯性外衣，突出表現(xiàn)為對公共事務(wù)的管理。但在公共行政內(nèi)部，等級化的秩序依然存在，官僚行政依然靠強制性權(quán)力實現(xiàn)對整個社會的有效控制。在社會的整體結(jié)構(gòu)中，政府依然處于中心位置，管理行政仍鮮明地表現(xiàn)為政府本位的特征。而后工業(yè)社會的服務(wù)行政在本質(zhì)上是公民本位的，公民利益的最大化將成為政府工作首要關(guān)注的價值追求。在后工業(yè)社會，人民真正成為了公共權(quán)力的唯一合法擁有者，政府作為公共權(quán)力的代理人，必須真正按照公民的意志辦事，為公民的利益服務(wù)，以體現(xiàn)公民作為國家和社會“主人”的基本法律地位。在“非中心化”平等的社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，剔除了政府權(quán)力的中心主義，實現(xiàn)了政府與社會公眾雙向的溝通與交流，政府積極主動地回應(yīng)公民的要求，公民以主人翁的身份積極主動地展開與政府的合作，在彼此信任、和諧共進中推進社會公共利益的實現(xiàn)。

（四）充分的開放性。農(nóng)業(yè)社會統(tǒng)治行政的權(quán)力體系是一個完全封閉的空間體系，除在統(tǒng)治階級內(nèi)部存在一定的開放性外，被統(tǒng)治階級完全被排除在權(quán)力的空間體系之外。到了工業(yè)社會，管理行政雖表現(xiàn)出一定的開放性，公眾的民主參與也以一定的制度化形式具有了某種合理性，但由于等級化的官僚行政對公共事務(wù)的壟斷、政府與社會公眾間信息的不對稱等，都使得公共行政體系依然以封閉性作為總體的特征。而后工業(yè)社會的服務(wù)行政，則是一個完全開放的體系。這種開放性首先根植于其“非中心化”的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。這一社會結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑起一個多元治理主體平等合作的結(jié)構(gòu)空間。在這一空間里，對于公共事務(wù)的治理，政府已不具有壟斷性地位，只是作為一個平等多元的治理主體中的一員存在。公共事務(wù)的治理尤其是公共政策，只能在政府與其他治理主體的互動中，以普遍的信任為基礎(chǔ)，在彼此公開、坦誠的合作與對話中達成。這一開放的結(jié)構(gòu)特征，使得公共事務(wù)的治理更具有民意的基礎(chǔ)，充分張揚了民主的價值與公共的精神。公共政策不再建立于“獨白式的對話”基礎(chǔ)上，而是以公眾的廣泛參與為基礎(chǔ)。同時，信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，打破了政府的信息壟斷，改變了政府與公眾間的信息不對稱局面，利于政府的公開與透明以及公眾對政府的有效監(jiān)督。另外，后工業(yè)社會的發(fā)展開啟了一個經(jīng)濟全球化的時代，面對全球性問題，公共行政必須以完全開放的姿態(tài)，在國家間、各公共治理主體間展開充分的協(xié)商、協(xié)調(diào)與合作，以促進人類的共同發(fā)展。

（五）法治與德治的統(tǒng)一。農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治行政整體表現(xiàn)為“權(quán)治”的特征，法治是服從于權(quán)治的。在權(quán)力關(guān)系中，權(quán)威的一方也會提倡道德并在行為上表現(xiàn)出道德的特征，但道德只是作為權(quán)威的補充，在權(quán)威的作用力與道德選擇發(fā)生沖突時，道德選擇必然讓位于對權(quán)威的絕對服從。到了工業(yè)社會，管理行政則突出表現(xiàn)為“法治”的特征，整體的社會秩序被牢牢地控制在法律制度的框架內(nèi)。法律作為約束政府的重要工具，使政府表現(xiàn)為有限政府與責(zé)任政府。此時，法治并不完全否定權(quán)治，但在領(lǐng)域、規(guī)模及發(fā)揮作用的途徑方面對其進行嚴格的限制。但此時的法治與德治是不完全相容的，在管理行政中，法治秉持“價值中立”的原則，在治理手段與制度安排中則表現(xiàn)出了對道德的排斥。只有到了后工業(yè)社會的服務(wù)行政中，才真正實現(xiàn)了法治與德治的統(tǒng)一。此時，“法律是體現(xiàn)了倫理精神的法律，道德是具有法律效力和約束力量的道德，它們之間的統(tǒng)一以服務(wù)精神的形式貫穿在全部公共管理活動之中”^{[3］（p．100）}。

服務(wù)行政以服務(wù)為宗旨，要求管理主體自覺地為管理客體提供服務(wù)，它不再僅僅依靠于外在的權(quán)力或法律的規(guī)約，而以內(nèi)在的倫理精神為動力，用道德的力量“促使他把他人融入到自己的生命活動之中，把他人的事業(yè)，他人的要求看做為促使他行動的命令，同時又把自我生存的意義放在為他人的服務(wù)之中”^{[3］（p．103）}。在制度安排上，突出了道德的因素，把法治與德治統(tǒng)一起來，在全社會生成了道德規(guī)范體系與倫理機制，并希望“通過管理者的服務(wù)觀念的確立，通過切實的服務(wù)行為引導(dǎo)社會，從而在整個社會的范圍內(nèi)張揚倫理精神，使整個社會實現(xiàn)充分的道德化”^{[3］（p．103）}。在此，“法律和道德就不再是工具，而是一種社會活動和社會生活的模式，也是社會生活的基本內(nèi)容，甚至可以看作是人的本質(zhì)”^{[3］（p．103）}。

綜上，在人類社會的歷史進程中，后工業(yè)社會雖然剛剛拉開帷幕，但已釋放出巨大的能量。以服務(wù)精神為特質(zhì)的服務(wù)行政在后工業(yè)社會的進程中，必將在變革與創(chuàng)新中不斷完善，引導(dǎo)整個社會不斷進步與發(fā)展。

參考文獻：

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［責(zé)任編輯：岳 林］