王曙光

民間金融：三十年間監(jiān)管者的理念變化

民間融資在我國有悠久的歷史，即使在新中國建立后的計劃經(jīng)濟時期，某些地區(qū)的民間融資也以各種隱蔽的形式繼續(xù)活動。民間金融具有明顯的內(nèi)生性，與中國鄉(xiāng)土社會特有的社會信任關(guān)系、經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)，而在民間金融演進和擴張的過程中，地方政府也扮演了非常重要的角色。20世紀80年代初期，在一些經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)（如浙江溫州），出現(xiàn)了大量民間金融組織，合會、輪會、標會、排會、當(dāng)鋪、私人錢莊、掛戶企業(yè)（非金融機構(gòu)借貸）的融資活動非?；钴S，并在20世紀80年代中期發(fā)生了影響廣泛的浙江樂清“抬會”事件和蒼南、平陽“排會”事件。但是對民間的各種非正式金融組織，在2005年之前，監(jiān)管者基本采取較為嚴厲的抑制政策。

農(nóng)村合作基金會也曾是民間金融中比較活躍且規(guī)模較大的一類。農(nóng)村合作基金會于1984年在少數(shù)地方試辦。截至1998年底，全國共有農(nóng)村合作基金會29187個，其中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村合作基金會21840個，占74.8%。1999年1月《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)整頓農(nóng)村合作基金會工作小組清理整頓農(nóng)村合作基金會工作方案的通知》下發(fā)，清理整頓農(nóng)村合作基金會工作全面開始。到2000年底，農(nóng)村合作基金會或者并入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社，或者由地方政府負責(zé)清盤關(guān)閉，農(nóng)村合作基金會不再單獨設(shè)立的目標基本實現(xiàn)，農(nóng)村合作基金會自此退出了歷史舞臺。徹底取締農(nóng)村合作基金會這樣一種重要的民間金融組織，在學(xué)術(shù)界引起巨大爭議。

隨著我國金融改革的進一步推進，民間信用的重要作用以及民間信用合法化的重要意義已經(jīng)被決策部門所認識。2005年4月，時任央行副行長吳曉靈在“微小企業(yè)融資國際研討會”上總結(jié)發(fā)言，認為能為微小企業(yè)和小額貸款需求者提供最好服務(wù)的還是“草根金融”，就是帶有非正式金融性質(zhì)的社區(qū)性的融資，政府不應(yīng)該對民間的合法的金融行為進行過度的干預(yù)。2005年5月25日，中國人民銀行發(fā)布《2004年中國區(qū)域金融運行報告》，明確指出“要正確認識民間融資的補充作用”，這被普遍看作是央行首次對流行于中國農(nóng)村的民間借貸的正面的積極的評價。民間融資規(guī)范化和民間資本市場準入的工作在2005年開始有所突破。2005年底央行選擇山西平遙、貴州江口、四川廣漢和陜西進行民間小額信貸的試點工作，試圖引導(dǎo)民間金融的融資活動走向正軌，并將民間融資納入金融監(jiān)管機構(gòu)的正式監(jiān)管之下。央行“只貸不存”小額貸款公司試點揭開了我國民間金融規(guī)范化的序幕，具有深遠的意義。

民間金融的制度優(yōu)勢和發(fā)展規(guī)律

在存在金融抑制的國家，微觀經(jīng)濟主體尤其是微型企業(yè)和農(nóng)戶有著旺盛的資金需求，但非正規(guī)金融體系由于信息成本和所有制關(guān)系等因素的制約，導(dǎo)致其對微型企業(yè)和農(nóng)戶的貸款意愿降低，而非正規(guī)金融體系則有效填補了這一融資結(jié)構(gòu)中的空白地帶，滿足微型企業(yè)和農(nóng)戶的資金需求。從制度供給角度而言，我國存在著巨額民間資本，這些民間資本具有一種轉(zhuǎn)化為金融資本的強大內(nèi)在沖動，但是當(dāng)前的金融制度安排阻礙了民間資本向金融資本的轉(zhuǎn)化，使其不得不以各種非正規(guī)金融的形式存在于制度夾縫之間。而民間金融在為民間經(jīng)濟主體提供融資服務(wù)時，具備正規(guī)金融所沒有的制度優(yōu)勢，這些制度優(yōu)勢是內(nèi)生于民間金融自身的，包括自身的信息優(yōu)勢、有效的償付機制、較為靈活的利率和貸款期限、較快的融資速度、較低的貸款成本和較高的服務(wù)水平。這些優(yōu)勢決定了民間金融在一定范圍內(nèi)具備競爭力，能夠較好滿足中小融資主體的融資需求。

民間金融組織內(nèi)生于鄉(xiāng)土社會網(wǎng)絡(luò)，有著很強的生命力?；诿耖g金融的內(nèi)生性特征及其與社會網(wǎng)絡(luò)與社會信任的依存關(guān)系，對民間金融的政府規(guī)制模式必須與民間金融的這些特征相適應(yīng)。從世界經(jīng)驗來看，逐步走向規(guī)范化是民間金融發(fā)展的最終趨勢，我國的部分民間金融也已經(jīng)在政府的主導(dǎo)力量下向著這一方向發(fā)展（如發(fā)展規(guī)范的商業(yè)性小額貸款組織）。民間金融的規(guī)范化和合法化一方面有利于民間金融組織提升信譽度和規(guī)范經(jīng)營，降低交易成本和違約風(fēng)險，另一方面也有利于政府進行風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險甄別，適當(dāng)控制民間金融可能引發(fā)的金融動蕩。政府對待民間金融的態(tài)度，既不應(yīng)是進行過于嚴格的金融抑制，也不應(yīng)是拔苗助長式地急于使其規(guī)范化，而是順應(yīng)民間金融的內(nèi)生性特征，鼓勵民間金融主體在自身發(fā)展和演進過程中更多地發(fā)揮自身能動性。對于一些績效良好、運作規(guī)范且具備一定經(jīng)營規(guī)模的民間金融組織，應(yīng)視情況給予政策上和法律上的扶持，使其成長為比較正規(guī)的社區(qū)性的中小民營銀行，從而優(yōu)化我國金融體系的市場結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和競爭結(jié)構(gòu)。

《放貸人條例》的立法意圖與立法框架

民間金融作為我國信貸體系一個特殊組成，在小企業(yè)融資和農(nóng)戶融資中占有重要地位，而民間融資的不規(guī)范性也容易引發(fā)各種金融風(fēng)險從而對區(qū)域經(jīng)濟造成消極影響。2008年11月央行起草了《放貸人條例》并提交國務(wù)院法制辦，這將是民間金融陽光化和規(guī)范化歷程中一個里程碑事件，必將對民間借貸的規(guī)范發(fā)展和動員民間資本從而紓解小企業(yè)和農(nóng)戶融資瓶頸約束起到積極作用。在立法部門和學(xué)術(shù)界中，對《放貸人條例》的出臺有不同的看法，爭議很大，但是民間金融的陽光化和規(guī)范化已經(jīng)刻不容緩。

央行在2008年11月起草并向國務(wù)院提交《放貸人條例草案》，表明監(jiān)管當(dāng)局對民間金融在金融體系中的積極和消極作用已經(jīng)有相當(dāng)全面的認識，并試圖用立法手段對其信貸行為進行適當(dāng)規(guī)制?！斗刨J人條例草案》立法意圖的核心是使那些運用自有資金而不是通過吸收存款進行信貸活動的民間金融組織以合法的運作空間，同時對那些非法的集資活動予以法律裁制。我國民間金融陽光化的基本立法框架主要參照我國香港地區(qū)的《放債人條例》和南非《高利貸豁免法》。香港《放債人條例》規(guī)定：任何人經(jīng)注冊都可以從事放債業(yè)務(wù)，放貸的利率、金額、期限和償還方式由借放款雙方自行約定，但利率不得超過規(guī)定的年息上限6厘以上。南非《高利貸豁免法》則規(guī)定，機構(gòu)或個人只要是發(fā)放5000美元以下的貸款，不管其利率高低，只要到管理機構(gòu)登記就算合法。香港地區(qū)和南非的實踐表明，政府對民間金融機構(gòu)的信貸行為及其利率水平給出了最大的寬容空間，但是如果信貸市場能夠?qū)崿F(xiàn)多元融資主體的充分競爭，高利貸就會喪失自身的生存空間，而民間融資需求就可以獲得最大限度的滿足。在央行起草的《放貸人條例草案》中，除運用自有資金嚴禁吸收存款的要求外，對利率的規(guī)定仍是不能超過基準利率的4倍，這些利率上限在絕大部分地區(qū)是適合民間金融發(fā)展的實際情況的。

在《放貸人條例》中，應(yīng)著重對合法的民間借貸與非法集資進行清晰的法律區(qū)分。我國非法集資行為的界定仍沿用1998年7月國務(wù)院第247號令頒布的《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)取締辦法》，其中規(guī)定“非法吸收公眾存款”是指未經(jīng)中國人民銀行批準，向社會不特定對象吸收資金，出具憑證，承諾在一定期限內(nèi)還本付息的活動”。在《放貸人條例》中應(yīng)進一步對“不特定對象”等含混的法律條文進行界定，以保護合法的民間借貸。同時，《放貸人條例》應(yīng)該對民間借貸的合同形式和抵押擔(dān)保機制等進行較為清晰的規(guī)定，合同形式的相對規(guī)范有利于按照《合同法》裁決借貸糾紛以保護放貸人權(quán)益，而抵押擔(dān)保物的規(guī)定也有利于降低貸款風(fēng)險，應(yīng)給予借款人和放貸者比較靈活的選擇空間，使動產(chǎn)、不動產(chǎn)和應(yīng)收賬款等個人財產(chǎn)在借貸雙方的自愿約定下都可以進入抵押擔(dān)保的范圍。《放貸人條例》中還應(yīng)對民間借貸的監(jiān)管機構(gòu)、注冊機構(gòu)進行明確的規(guī)定，對申報程序和注冊程序進行靈活的處理，以最大限度降低民間放貸人的成本。政府對民間金融的非審慎性監(jiān)管框架的核心在于使民間放貸人更多地依賴鄉(xiāng)土社會特有的內(nèi)生控制機制去解決貸款風(fēng)險問題，使民間金融組織成為自律的信貸主體。

(作者單位：北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院)