榮敬本

所謂壓力型體制，指的是一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各種指標(biāo)而采取數(shù)量化任務(wù)分配方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)、引資指標(biāo)等；除了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)外，還下達(dá)社會(huì)政治指標(biāo)，如安全事故指標(biāo)、社會(huì)治安指標(biāo)、上訪人數(shù)指標(biāo)等。根據(jù)指標(biāo)完成的情況，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治方面的獎(jiǎng)懲。這些任務(wù)和指標(biāo)采取的評(píng)價(jià)方式往往是“一票否決制”，即一旦某項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)沒(méi)有完成，就視其全年成績(jī)?yōu)榱愣艿綉吞?。因此，各?jí)組織都是在這種評(píng)價(jià)的壓力下運(yùn)行的。

在這種壓力型體制下，縣鄉(xiāng)各級(jí)政權(quán)一方面對(duì)上級(jí)采取“跑步前進(jìn)”（跑部錢進(jìn)），另一方面對(duì)自己的下級(jí)機(jī)構(gòu)采取“加溫加壓”，驅(qū)動(dòng)前進(jìn)。這樣，就出現(xiàn)了縣鄉(xiāng)各級(jí)政權(quán)爭(zhēng)資金、爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)政策優(yōu)惠的競(jìng)爭(zhēng)局面。同時(shí)，虛報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。這種壓力最終會(huì)壓到基層百姓身上。

這種壓力型體制雖然使各級(jí)組織致力于辦企業(yè)，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，但是，造成重復(fù)建設(shè)、結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境污染嚴(yán)重。例如，在一些地方蘊(yùn)藏著煤炭資源，但各級(jí)組織紛紛辦小煤窯，造成資源破壞，水資源嚴(yán)重污染。

這種體制雖然加強(qiáng)對(duì)干部的考核，有時(shí)進(jìn)行民主測(cè)評(píng)，但是，對(duì)干部的獎(jiǎng)懲權(quán)和任命權(quán)還是決定于上級(jí)的主要負(fù)責(zé)人。下級(jí)干部和群眾很難說(shuō)真話，加上當(dāng)官同經(jīng)濟(jì)利益存在著直接的聯(lián)系。因此，出現(xiàn)了跑官、買官、賣官的現(xiàn)象。如一些地方流傳的順口溜所說(shuō)，“不跑不送，降格使用。光跑不送，原地不動(dòng)。又跑又送，提拔重用”。

筆者曾著《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》一書(shū)，是對(duì)鄭州市所轄新密市的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革的調(diào)查報(bào)告。自1998年出版至今，已經(jīng)整整10年了。在調(diào)查之前，同行的中紀(jì)委的同志接到了新密前市委書(shū)記買官賣官的情況反映。當(dāng)時(shí)我們更關(guān)切的是研究產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的體制根源。我們的調(diào)查研究報(bào)告得出的結(jié)論是，這種腐敗現(xiàn)象主要來(lái)源于壓力型體制。

在新密市的調(diào)查過(guò)程中，我們也看到了實(shí)行村民自治后出現(xiàn)的新氣象，凡是村委會(huì)主任實(shí)現(xiàn)民主選舉的地方，村干部同群眾的關(guān)系大大改善。對(duì)村干部考核的惟一標(biāo)準(zhǔn)就是群眾的滿意程度，這種滿意程度的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)也非常簡(jiǎn)單，就是選票。在實(shí)行村民自治的地方，原來(lái)必須對(duì)干部實(shí)行一票否決的硬指標(biāo)，如計(jì)劃生育指標(biāo)反而容易完成，因?yàn)楦刹繘](méi)有特權(quán)，村民可以平等地遵守有關(guān)規(guī)定。社會(huì)治安情況大大改善，村民的意見(jiàn)可以通過(guò)村民代表，或在選舉過(guò)程中表達(dá)，不需要上訪告狀。

在壓力型體制下的一票否決制，在我們的調(diào)查報(bào)告中，稱之為“零和博弈”。零是全輸，和是全贏。上級(jí)考核合格，全贏，升官提拔，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。一項(xiàng)不合格，“一票否決”，全輸。為了提拔，搞“政績(jī)工程”或“形象工程”，勞民傷財(cái)，這也是一種“零和博弈”。相反，在村民自治體制下，村民和干部實(shí)行合作，這是合作博弈，干部和群眾可以雙贏。

因此，我們的課題報(bào)告主張，把村民自治的體制上延到縣鄉(xiāng)，把壓力型體制轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰骱献黧w制，從“零和博弈”的體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p贏”的體制。

最近，我們學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀。胡錦濤同志提出“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”。這加深了我們對(duì)如何改變壓力型體制的認(rèn)識(shí)。

從科學(xué)執(zhí)政的角度看，民主選舉的成本會(huì)低于逐級(jí)下達(dá)指標(biāo)和考核的成本，群眾直接監(jiān)督的成本也會(huì)低于逐級(jí)監(jiān)督的成本。這種直接信息比較準(zhǔn)確，提供虛假信息的機(jī)會(huì)大大減少，信息效率提高，事前防止干部腐敗的效果會(huì)比問(wèn)題暴露、造成嚴(yán)重后果后再懲處干部的效果好。壓力型體制不符合科學(xué)執(zhí)政的原理。

改變縣鄉(xiāng)壓力型體制，是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)始，還是從縣開(kāi)始？實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往是縣的派出機(jī)構(gòu)。縣級(jí)體制不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行改變，實(shí)際上很難行得通。新密市的一個(gè)村改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，試圖把村民自治體制移植到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政和干部都依賴于縣，在鎮(zhèn)政府成立時(shí)，縣里委派的干部就到位，結(jié)果又是忙著爭(zhēng)取貸款，蓋鎮(zhèn)政府大樓，造成新成立的鎮(zhèn)政府財(cái)政虧損，最終被撤銷?？磥?lái)，體制轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是縣。

從民主執(zhí)政的角度看，改變壓力型體制，有利于實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。但是，這也會(huì)引起人們的疑慮，會(huì)不會(huì)引起政黨惡斗、地方派系林立，賄選盛行。但是，在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下推行民主選舉，可以消除這種疑慮。這時(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)更凸顯其重要的作用，完全排斥了政黨惡斗，因?yàn)檫x民是在黨推薦的候選人中間進(jìn)行選擇的。同時(shí)，也排斥了地方主義，因?yàn)楹蜻x人的首要條件是必須服從中央的決策。地方官員接受群眾的直接監(jiān)督，物質(zhì)利益驅(qū)動(dòng)會(huì)減少，而為人民服務(wù)，贏得民心的動(dòng)力會(huì)增加。這里重要的還是加強(qiáng)黨對(duì)選舉的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

從依法執(zhí)政的角度看，壓力型體制很難避免許多人治的因素，改變壓力型體制，民主和法制的建設(shè)一定會(huì)大大加強(qiáng)。

目前，我國(guó)面臨著改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的歷史性任務(wù)?？h是處于城鄉(xiāng)的結(jié)合部，因此，縣的經(jīng)濟(jì)政治體制改革和創(chuàng)新將具有舉足輕重的意義。從科學(xué)發(fā)展的角度看，改變壓力型體制的突破口是縣。（作者為中共中央編譯局研究員）