胡文輝　嚴(yán)　筠

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：本文對建立全方位、多層次的海外華人安全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制提出了幾點(diǎn)思考，主要包括：增強(qiáng)我國公民海外安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識和防范能力；建立健全安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制和預(yù)警系統(tǒng)；發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的作用；建立我國海外務(wù)工人員勞務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基金等。

關(guān)鍵詞：海外華人 安全風(fēng)險(xiǎn) 防范機(jī)制

增強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識和能力

近年來發(fā)生的大量海外華人安全事件的一個主要原因在于海外華人缺乏足夠的安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識以及對各種安全風(fēng)險(xiǎn)如何規(guī)避、控制、化解欠缺應(yīng)有的知識和實(shí)務(wù)能力。所以應(yīng)有計(jì)劃、分步驟地對全民特別是即將出國人員進(jìn)行形式多樣、內(nèi)容豐富的涉外安全教育，使我國公民樹立安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識，增強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)防范能力，加強(qiáng)向外交部和駐外使領(lǐng)館尋求領(lǐng)事保護(hù)的觀念，夯實(shí)法律意識，并知道如何借助法律武器保護(hù)自身的生命財(cái)產(chǎn)安全。

建立健全安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制和預(yù)警系統(tǒng)

目前我國政府提供的“安全警告”主要惠及個人，而對我國企業(yè)等組織的涉外行為，政府很難事前對相關(guān)海外國家或地區(qū)的安全風(fēng)險(xiǎn)做出較為準(zhǔn)確的評估。所以，我國有必要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，對海外安全狀況細(xì)化評估，以保證中方人員安全，促進(jìn)中方機(jī)構(gòu)的對外經(jīng)濟(jì)文化交流。建立海外安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在政府的統(tǒng)領(lǐng)下，由專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會組織共同參與，借助安全風(fēng)險(xiǎn)模型對各個國家和地區(qū)的信息、資料予以收集、整理、分析、判斷和評估。在建立安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的基礎(chǔ)上應(yīng)建立安全風(fēng)險(xiǎn)自動預(yù)警系統(tǒng)。美國在“9?11”事件后制定并實(shí)施的國土安全全國性預(yù)警系統(tǒng)把危險(xiǎn)程度按綠、藍(lán)、黃、橙、紅分為五個等級，具有動態(tài)直觀的優(yōu)點(diǎn)，作為評價(jià)世界各大地區(qū)和各個國家安全程度的標(biāo)尺可資借鑒。我國應(yīng)根據(jù)自身國情和國際時(shí)局，在條件成熟時(shí)盡快啟動適合海外華人的安全風(fēng)險(xiǎn)自動預(yù)警系統(tǒng)。

充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的作用

據(jù)商務(wù)部有關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至2006年底，我國累計(jì)派出各類勞務(wù)人員382萬人。目前我國有勞務(wù)輸出資格的企業(yè)約為1200余家，有開展境外就業(yè)資格的中介機(jī)構(gòu)共計(jì)256家。這些企業(yè)和機(jī)構(gòu)應(yīng)代表境外勞工與境外雇主簽訂包含醫(yī)療保險(xiǎn)和意外傷害保險(xiǎn)的勞務(wù)合同。我國商業(yè)保險(xiǎn)公司為我國外派勞務(wù)人員提供的險(xiǎn)種主要包括雇主責(zé)任險(xiǎn)、出境人員意外傷害險(xiǎn)和境外緊急救援意外傷害保險(xiǎn)等。然而除雇主責(zé)任險(xiǎn)的投保量稍大外，后兩種意外傷害險(xiǎn)的投保量都非常小，不足以充分轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。

商業(yè)保險(xiǎn)可以發(fā)揮轉(zhuǎn)嫁海外華人安全風(fēng)險(xiǎn)的重大作用。譬如，2005年2月阿聯(lián)酋迪拜由于電線短路導(dǎo)致“國際購物節(jié)大火”，110多家我國參展攤位被燒，總損失逾二千萬元人民幣。中國駐迪拜領(lǐng)事館總領(lǐng)事在事發(fā)后趕到現(xiàn)場著手聯(lián)系賠償事宜后發(fā)現(xiàn), 商戶們與“購物節(jié)”組委會簽訂的合同中遺漏了理賠內(nèi)容, 而商戶們又沒有給貨物買保險(xiǎn)，價(jià)值數(shù)千萬元的貨物只能“付之一炬”。

如當(dāng)?shù)貒覠o相關(guān)強(qiáng)制性社會保險(xiǎn)時(shí)，境外務(wù)工人員或其所屬單位應(yīng)當(dāng)考慮在我國國內(nèi)的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投保雇主責(zé)任險(xiǎn)或人身意外傷害險(xiǎn)，以轉(zhuǎn)嫁企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保障務(wù)工者的合法權(quán)益。2006年初，中國出口信用保險(xiǎn)公司作為國內(nèi)唯一從事國家政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)正式開展了外派勞務(wù)保險(xiǎn)試點(diǎn)，向市場推出了外派勞務(wù)經(jīng)營公司海外風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)、外派勞務(wù)人員海外風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)和外派勞務(wù)人員履約保險(xiǎn)等險(xiǎn)種。在遭遇勞務(wù)輸出國出現(xiàn)政治風(fēng)險(xiǎn)、雇主破產(chǎn)、雇主違約、自然災(zāi)害、勞務(wù)人員脫崗、人身意外等情況時(shí)，勞務(wù)公司可得到合同收益、費(fèi)用補(bǔ)償?shù)荣r償，外派勞務(wù)人員則可得到工資補(bǔ)償、返程費(fèi)用、醫(yī)療費(fèi)等賠償。這些險(xiǎn)種有助于外派勞務(wù)經(jīng)營公司及勞務(wù)人員規(guī)避和降低安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)在國家的扶持下不斷擴(kuò)大其規(guī)模效應(yīng)。

更為重要的是，中國保監(jiān)會宜會同國家有關(guān)部門，研究制定我國海外務(wù)工人員保險(xiǎn)方案，可以考慮在一些基礎(chǔ)險(xiǎn)種中實(shí)行具有一定強(qiáng)制性的統(tǒng)一保險(xiǎn)制度以擴(kuò)大海外人員安全風(fēng)險(xiǎn)保障的范圍?？傊?，我國公民的保險(xiǎn)意識還相當(dāng)薄弱，我國政府、非政府組織和個人應(yīng)加強(qiáng)商業(yè)保險(xiǎn)意識，發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁海外華人安全風(fēng)險(xiǎn)的重大作用。

建立我國海外務(wù)工人員勞務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基金

由于觀念和經(jīng)濟(jì)上的原因，很多我國海外務(wù)工人員沒有在保險(xiǎn)公司投保。同時(shí)我國的保險(xiǎn)公司由于風(fēng)險(xiǎn)衡量困難所導(dǎo)致的保險(xiǎn)費(fèi)率厘定不合理等原因沒有及時(shí)推出適合的險(xiǎn)種。我國在實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)時(shí)，時(shí)常有一些公民在經(jīng)濟(jì)上急需救助，而中國使領(lǐng)館沒有進(jìn)行領(lǐng)事保護(hù)的專項(xiàng)資金，往往只能向當(dāng)?shù)氐拇壬茩C(jī)構(gòu)、基金會、華僑華人社團(tuán)求助。因此，為了彌補(bǔ)社會保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)的不足，更好地保障海外務(wù)工人員的人身財(cái)產(chǎn)安全，適時(shí)設(shè)立國家海外勞務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基金非常必要。此項(xiàng)基金可由政府、海外務(wù)工人員輸出公司、海外務(wù)工者三方按比例分?jǐn)偝鲑Y，并通過政府或行業(yè)協(xié)會予以管理。

加大法制建設(shè)力度并完善領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制

當(dāng)代社會的國家安全概念已發(fā)生深刻變化，國家的安全不僅指國家主權(quán)和領(lǐng)土不受侵犯，還應(yīng)包括海外公民的生命財(cái)產(chǎn)安全。而且根據(jù)國際通行的對“海外利益”的界定，海外公民僑民的人身及財(cái)產(chǎn)安全居于一國海外利益的首位。所以，我國政府應(yīng)在“執(zhí)政為民，以人為本”方針的指引下，從國家安全和利益的戰(zhàn)略高度審視海外華人的安全問題。為真正保障海外華人的安全，我國外交、公安、商務(wù)、勞動與保障等相關(guān)部委須戮力齊心，整合資源，建立起以一個有力高效的涉外專辦機(jī)構(gòu)為核心的全球網(wǎng)絡(luò)組織，在海外華人相對集中的國家和地區(qū)設(shè)立專門的安保機(jī)構(gòu)，在國際法和接受國法律允許的范圍內(nèi)，探求國際安全合作的有效途徑，更好地運(yùn)用相關(guān)國際法和國內(nèi)法來統(tǒng)一管理海外華人的安全事務(wù)。

加大法制建設(shè)力度以保障海外華人的生命財(cái)產(chǎn)安全

2004年8月，全國人大常委會通過決議，批準(zhǔn)我國加入《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》，此舉對保護(hù)包括維和人員在內(nèi)的所有我國海外我國公民的人身安全意義重大，彰顯我國正在加快立法進(jìn)程，保護(hù)全球化背景下海外人員的生命和財(cái)產(chǎn)安全。毋庸諱言，目前與海外華人安全保護(hù)相關(guān)的國內(nèi)法、雙邊多邊協(xié)定和國際統(tǒng)一規(guī)則的缺失或不完善是造成海外華人安全事故屢屢發(fā)生的一個重要原因。例如在境外務(wù)工的安全保護(hù)上，不僅國內(nèi)立法存在空白，而且迄今國際上尚無相關(guān)的統(tǒng)一國際公約或協(xié)定。因此，在國內(nèi)法的立法和修訂上，我國亟需啟動境外人員與機(jī)構(gòu)安保立法程序，制定專門的法律法規(guī)并對相關(guān)法律進(jìn)行修訂，為規(guī)范和管理涉外安全事務(wù)、完善涉外安全防范機(jī)制、并為最終形成國家、組織與個人相結(jié)合、多層次、全方位的涉外安全綜合保障體系提供有力的國內(nèi)法保證。我國立法部門應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有國情，及時(shí)修訂《中華人民共和國國家安全法》等法律，加快制定《保障外派勞務(wù)人員合法權(quán)益管理規(guī)定》與《境外中資機(jī)構(gòu)和人員領(lǐng)事保護(hù)實(shí)施辦法》等法規(guī)，以完善法律保障體系。我國政府應(yīng)加大與國外外交、司法、商務(wù)、勞動等部門的溝通與合作，積極加入或參與制定有關(guān)保護(hù)我國海外人員的雙邊、多邊條約或協(xié)定；應(yīng)全面建立有關(guān)刑事、民事、商事等司法協(xié)助的法律合作機(jī)制，為共同打擊違法犯罪奠定法律基礎(chǔ)。條約或協(xié)定應(yīng)根據(jù)我國與接受國之間的法律規(guī)定、各自的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等實(shí)際情況，不拘一格，靈活加以制定。惟有走國際法制合作之路，才能解決超越國界的海外華人安全問題。

完善領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制

加強(qiáng)領(lǐng)事干部隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)一批合格專業(yè)的領(lǐng)事保護(hù)人員，這是完善領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制的人力資源保證。因人員所限,許多我國駐外使領(lǐng)館的外交和領(lǐng)事官員忙于頒發(fā)護(hù)照、簽證、辦理公證認(rèn)證等日常繁雜事務(wù)，無暇顧及研究與領(lǐng)事保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)并探求如何建立和完善領(lǐng)事保護(hù)的長效和應(yīng)急機(jī)制。

應(yīng)設(shè)立領(lǐng)事保護(hù)專項(xiàng)基金，加大經(jīng)費(fèi)投入，這是完善領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制的資金保證。目前，我國尚無法律規(guī)定的領(lǐng)事保護(hù)經(jīng)費(fèi)，僑民的遣返費(fèi)用、手術(shù)醫(yī)療費(fèi)都要由使領(lǐng)館出面籌措。

必須建立健全有關(guān)領(lǐng)事保護(hù)的法律保障體系。在國內(nèi)法方面，領(lǐng)事保護(hù)的主要依據(jù)僅有《國籍法》、《繼承法》、《中國公民出入境管理法》、《海商法》等。不僅欠缺專門的領(lǐng)事保護(hù)法律制度，而且這些法律法規(guī)總體上亟待細(xì)化，提高可操作性。對于國際法，我國在與外國簽訂的領(lǐng)事條約等雙多邊協(xié)定或公約方面仍有不少立法空白。據(jù)外交部網(wǎng)站，截止2006年8月，我國與國外締結(jié)的雙邊司法協(xié)助類條約只有82個，其中尚有23個仍未生效，這種雙邊法律的空白在一定程度上限制了我國保護(hù)海外人員安全的力度。我國在加快與有關(guān)國家的談判以爭取更多雙邊司法合作的同時(shí)，應(yīng)加快批準(zhǔn)有關(guān)多邊協(xié)定和國際條約、公約的步伐，利用有關(guān)司法協(xié)助條款來維護(hù)我國海外人員的安全和合法權(quán)益。

應(yīng)建立并完善領(lǐng)事合作機(jī)制。必須明確在領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制中個人、法人和國家之間的權(quán)責(zé)分工。個人和法人必須提高安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識，加深對領(lǐng)事保護(hù)的理解。領(lǐng)事保護(hù)的范圍和力度是有限的，因?yàn)樗窃趪H法、所在國的國內(nèi)法和雙邊領(lǐng)事條約等法律規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。個人和法人還須加強(qiáng)對所在國和安全有關(guān)的法律的了解，做到知法守法。此外，還應(yīng)積極參與社會保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)，從而在發(fā)生安全事故后可以得到保險(xiǎn)賠償。個人和法人在出國前要參與培訓(xùn)并接受考核；法人對其海外利益必須進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評估，并加大安全成本投入。政府需進(jìn)一步發(fā)展和完善領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)公民和法人的普法教育，在處理涉及國家利益的領(lǐng)事保護(hù)案件時(shí)，要注意協(xié)調(diào)國家、集體和個人的利益關(guān)系，既要保護(hù)個人、集體的合法權(quán)益，又要以大局為本，維護(hù)國家的根本利益。

在全球化的背景下，海外華人的安全問題日益凸顯，因此建立一套靈活高效的安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制已成當(dāng)務(wù)之急。總體上這一機(jī)制應(yīng)由安全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和安全風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制構(gòu)成，并可進(jìn)一步細(xì)化為以下幾個子系統(tǒng)：風(fēng)險(xiǎn)識別機(jī)制（風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測）、風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制（確定風(fēng)險(xiǎn)的驅(qū)動因素、分析風(fēng)險(xiǎn)來源）、風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制（對風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和后果的評估）、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃機(jī)制（制定風(fēng)險(xiǎn)管理方案）、風(fēng)險(xiǎn)跟蹤機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制（做出反應(yīng)、執(zhí)行行動計(jì)劃）、風(fēng)險(xiǎn)反饋機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督評價(jià)機(jī)制。本文對有關(guān)建立海外華人安全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的思考，希望能夠促進(jìn)對如何有效控制并降低海外華人安全風(fēng)險(xiǎn)這一課題的深入探討。需要指出的是，在國際競爭日趨激烈、國際關(guān)系錯綜復(fù)雜的今天，國家的強(qiáng)大是至關(guān)重要的，任何健全的法制和機(jī)構(gòu)，任何完善的安全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制都離不開社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一物質(zhì)基礎(chǔ)，所以，祖國強(qiáng)大才是海外華人安全的根本保障。

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