鄧 昕 李亞培 盧 米

中圖分類號(hào):F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:制度執(zhí)行是組織管理的基礎(chǔ),組織的制度執(zhí)行面臨著制度與組織環(huán)境、制度與組織目標(biāo)的矛盾?；鶎又袊嗣胥y行(下文簡稱“人民銀行”)執(zhí)行法律法規(guī)和上級(jí)制度不存在組織目標(biāo)與制度的差異,這為內(nèi)部控制管理促進(jìn)制度執(zhí)行提供了途徑。但是基層人民銀行還面臨著制度與實(shí)際工作環(huán)境間的差異,在進(jìn)行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)中應(yīng)予以注意。

關(guān)鍵詞:基層人民銀行 制度執(zhí)行 內(nèi)部控制

制度執(zhí)行是組織管理的基礎(chǔ),對(duì)于人民銀行這樣一個(gè)以維護(hù)金融穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為職責(zé)的部門而言,有效履行職責(zé)有賴于一套良好的制度執(zhí)行機(jī)制。人民銀行面對(duì)日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境,近年來也大力推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè),將防范各類風(fēng)險(xiǎn)作為管理的重點(diǎn),以提高內(nèi)部管理的預(yù)見性、針對(duì)性。因此,在對(duì)基層人民銀行內(nèi)部控制的評(píng)估中突出對(duì)制度執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)。

制度執(zhí)行與內(nèi)部控制評(píng)估

(一)制度執(zhí)行過程中的矛盾

現(xiàn)代社會(huì)中,各種組織無一不被各種各樣的法律、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和模式引導(dǎo)和規(guī)范著。新制度學(xué)派認(rèn)為,這些社會(huì)制度是指“為社會(huì)行為提供穩(wěn)定性和有意義的認(rèn)知、規(guī)范和管理結(jié)構(gòu)與行為”。制度對(duì)組織的約束與規(guī)范被認(rèn)為是一些象征性的文化因素對(duì)組織的運(yùn)營過程產(chǎn)生的影響,形成制度環(huán)境;而所有影響組織完成技術(shù)目標(biāo)的外在客體構(gòu)成了組織的技術(shù)環(huán)境,關(guān)注環(huán)境的技術(shù)特征,就要求組織必須追求效率。而制度要求組織采用廣為接受的組織形式和做法,不管這些形式是否有助于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),即“組織結(jié)構(gòu)不僅是效率等技術(shù)層面考量的結(jié)果,也體現(xiàn)了組織對(duì)廣為接受的社會(huì)現(xiàn)實(shí)的理解”。

新制度學(xué)派將制度與組織的矛盾歸結(jié)為技術(shù)環(huán)境與制度環(huán)境間的差異,但是,更深層次的矛盾是組織目標(biāo)和社會(huì)利益之間的矛盾,即社會(huì)認(rèn)定的行為“穩(wěn)定性和意義”與組織目標(biāo)間的差異。企業(yè)組織的目標(biāo)和行為并不必然與社會(huì)利益一致,如果對(duì)各種社會(huì)組織追求自身利益的行為不做規(guī)范和約束,則有可能損害社會(huì)利益,擾亂社會(huì)秩序,產(chǎn)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。制度根據(jù)各種社會(huì)利益和秩序的需求來協(xié)調(diào)規(guī)范組織行為,從而產(chǎn)生了“合規(guī)性”要求,即“一整套普遍的認(rèn)知或假定,即參照現(xiàn)行準(zhǔn)則、價(jià)值觀和信仰定義的社會(huì)構(gòu)架系統(tǒng),組織的行為是合意、正確或恰當(dāng)?shù)摹?。合?guī)性要求產(chǎn)生了組織的制度執(zhí)行過程,這一過程通常是通過在組織內(nèi)部制度體系和組織結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)外部制度要求來實(shí)現(xiàn)的。然而,組織制度和結(jié)構(gòu)顯然應(yīng)該服務(wù)于組織目標(biāo),因此,一般組織的制度與結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是組織目標(biāo)與制度環(huán)境要求的折衷產(chǎn)物,這在以企業(yè)為代表的一般組織中表現(xiàn)得尤為明顯。

制度執(zhí)行作為對(duì)組織有意義的管理行為,目標(biāo)是促進(jìn)組織運(yùn)營的效用最大化,在此過程中,組織不僅要克服表面上制度要求與組織所處環(huán)境的不一致,還要克服深層次的制度目標(biāo)與組織目標(biāo)的差異。

(二)內(nèi)部控制中的制度執(zhí)行

內(nèi)部控制是企業(yè)組織治理工具,“在機(jī)構(gòu)內(nèi)部,為制約各種消極因素的影響和達(dá)到機(jī)構(gòu)的目標(biāo)而設(shè)計(jì)的控制,即為內(nèi)部控制”。內(nèi)部控制概念源于審計(jì)實(shí)踐,目的是在對(duì)企業(yè)進(jìn)行審計(jì)時(shí)評(píng)價(jià)管理層實(shí)現(xiàn)投資人利益最大化這一企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性。隨著現(xiàn)代企業(yè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程日益復(fù)雜,內(nèi)部控制的內(nèi)涵也不斷變化,從上世紀(jì)初的企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)內(nèi)部牽制開始,內(nèi)部控制逐步發(fā)展成為當(dāng)代企業(yè)不可或缺的管理工具,當(dāng)前內(nèi)部控制已發(fā)展成為企業(yè)分析管理綜合框架,明確了風(fēng)險(xiǎn)管理為控制的主要內(nèi)容。

根據(jù)國際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)(IIA)的定義,“風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)事件、行動(dòng)或不行動(dòng)對(duì)相關(guān)組織或活動(dòng)可能產(chǎn)生不利影響的可能性”。在確保企業(yè)組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中,制度執(zhí)行只是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中需要管理的因素,制度執(zhí)行不力只是可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素。和其他風(fēng)險(xiǎn)一樣,當(dāng)違規(guī)行為,即合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)會(huì)阻礙組織目標(biāo)時(shí),內(nèi)部控制與制度執(zhí)行的目標(biāo)一致,當(dāng)合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的損失小于合規(guī)性成本時(shí),制度執(zhí)行則不是內(nèi)部控制追求的目標(biāo)。

基層人民銀行制度執(zhí)行存在的問題

人民銀行是我國的中央銀行,是由《中華人民共和國人民銀行法》法定設(shè)立的組織,組織內(nèi)任何制度設(shè)計(jì)和運(yùn)營行為都處在外部法律法規(guī)直接規(guī)范下,是一個(gè)由制度驅(qū)動(dòng)運(yùn)行的組織。鑒于人民銀行以維護(hù)金融穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為法定職能,因此,其組織利益、組織目標(biāo)與社會(huì)利益和目標(biāo)高度一致。人民銀行與同樣以社會(huì)利益為宗旨的制度環(huán)境具有目標(biāo)完全一致性,這是它區(qū)別于其它社會(huì)組織,特別是企業(yè)組織的重要特點(diǎn),從而消除了組織目標(biāo)和社會(huì)利益之間的矛盾,實(shí)現(xiàn)了組織目標(biāo)與制度目標(biāo)的一致與統(tǒng)一。

雖然組織性質(zhì)決定了人民銀行不存在與社會(huì)利益不同的組織目標(biāo),理論上實(shí)現(xiàn)了技術(shù)層面和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一,但是在實(shí)踐中,人民銀行卻存在著制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境間的差異,即組織制度與組織效率之間的偏差。

首先,制度的固定性與工作環(huán)境的不斷變化產(chǎn)生差異,導(dǎo)致效率對(duì)制度的“漂移”。事實(shí)上,很多制度環(huán)境要素在最初出現(xiàn)時(shí),都有著很強(qiáng)的技術(shù)效率考量,只是在隨后的演變和普及過程中強(qiáng)化為形式和規(guī)范,以及漸漸與效率脫鉤的制度環(huán)境要素。在實(shí)踐工作中,隨著時(shí)間推移,包括經(jīng)濟(jì)形勢、業(yè)務(wù)對(duì)象、業(yè)務(wù)流程,甚至新出現(xiàn)的監(jiān)管漏洞等技術(shù)環(huán)境因素都在變化,而基層人民銀行就是在這些不斷變化的環(huán)境技術(shù)要求下執(zhí)行各項(xiàng)制度的。技術(shù)環(huán)境日益偏離制度初衷,而制度的自我強(qiáng)化和固定化慣性使之卻無法及時(shí)跟上實(shí)踐的變化。

其次,制度在執(zhí)行過程中也會(huì)產(chǎn)生“漂移”。制度的整齊劃一、強(qiáng)制規(guī)范與組織面臨具體環(huán)境的復(fù)雜性、變化性相矛盾,制度的一個(gè)重要作用就是將不同行為規(guī)范化、統(tǒng)一,因此,制度環(huán)境的合規(guī)性機(jī)制給組織造成同構(gòu)壓力,而技術(shù)環(huán)境的多樣性、復(fù)雜性和不確定性則往往要求組織遵循權(quán)變法則來選擇適合自己的組織形式?；鶎尤嗣胥y行必須面對(duì)上級(jí)行制定的制度規(guī)范,以此作為開展工作的標(biāo)準(zhǔn),但基層人民銀行所面臨的環(huán)境不同,顯然與上級(jí)制度有一定差距。

基層人民銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)

基于人民銀行內(nèi)部控制與制度執(zhí)行的目標(biāo)完全一致,因此其崗位風(fēng)險(xiǎn)防范的目標(biāo)確定為:通過構(gòu)筑包括制度防線在內(nèi)的“三道防線”確保系統(tǒng)安全,防范案件事故發(fā)生;確保依法合規(guī)履行人民銀行職責(zé),確保國家法律法規(guī)及人民銀行內(nèi)部規(guī)章制度的落實(shí)。但是制度與組織現(xiàn)實(shí)間的差異決定了基層人民銀行內(nèi)部控制評(píng)估應(yīng)該以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向,同時(shí)應(yīng)注意以下兩方面:

(一)適應(yīng)工作實(shí)際的內(nèi)部控制制度修改

在實(shí)踐中,組織具體業(yè)務(wù)必須適應(yīng)具體技術(shù)環(huán)境,并不完全以制度的意志為轉(zhuǎn)移,在人民銀行履行職責(zé)的過程中,業(yè)務(wù)流程因多種原因產(chǎn)生變化。一是業(yè)務(wù)本身的調(diào)整:隨著職能變化,具體業(yè)務(wù)有產(chǎn)生與消亡的周期,相應(yīng)業(yè)務(wù)流程也會(huì)變化;二是新業(yè)務(wù)工具的應(yīng)用,如應(yīng)用新的業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)會(huì)改變以往的業(yè)務(wù)流程;三是業(yè)務(wù)內(nèi)容變化,比如由于審批權(quán)限不同,審批額度變化會(huì)導(dǎo)致審批人的相應(yīng)變化和業(yè)務(wù)流程的相應(yīng)變化等等。業(yè)務(wù)流程的變化必然會(huì)導(dǎo)致面臨的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境和潛在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生變化,因此,對(duì)內(nèi)部控制產(chǎn)生了適應(yīng)性的要求。良好的內(nèi)控管理應(yīng)該有標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的自我完善和修改程序,內(nèi)控制度的修改應(yīng)該遵循確定新業(yè)務(wù)流程-識(shí)別業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險(xiǎn)變化-修改相應(yīng)內(nèi)控制度-實(shí)施新業(yè)務(wù)流程的程序進(jìn)行,目的是確保所有業(yè)務(wù)流程都處于內(nèi)控制度的規(guī)范之中,有效監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的變化,消除內(nèi)控漏洞。

(二)對(duì)合規(guī)性的處理

基層人民銀行制度建設(shè)與執(zhí)行如果完全以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向,可能會(huì)出現(xiàn)與法律法規(guī)和上級(jí)規(guī)章條文并不完全符合的情況,也就產(chǎn)生合規(guī)性問題。對(duì)基層人民銀行而言,其所面臨的規(guī)則環(huán)境主要包括法律和上級(jí)制度規(guī)定兩方面,所以合規(guī)性是指對(duì)以上兩方面制度規(guī)則的遵守。當(dāng)自身內(nèi)部管理與法律規(guī)定不完全一致時(shí),應(yīng)當(dāng)遵守法律,因?yàn)榉傻闹贫ㄊ菑纳鐣?huì)的角度對(duì)人民銀行的行為進(jìn)行規(guī)制,體現(xiàn)了人民銀行的職責(zé)和義務(wù),不能因?yàn)槿嗣胥y行的內(nèi)部管理原因而有所變化。對(duì)于內(nèi)控管理與人民銀行上級(jí)所制定的內(nèi)部規(guī)章、制度相悖,確實(shí)存在風(fēng)險(xiǎn)的,應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)防控為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行管理,同時(shí)積極向上級(jí)相關(guān)部門反映真實(shí)情況,爭取對(duì)相關(guān)制度規(guī)則的修改完善,以消除制度上的風(fēng)險(xiǎn)。

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