畢瑞祥 孫君鵬

[摘要]財政支出績效評價指標(biāo)體系是財政支出績效評價體系的重要組成部分。它是財政支出績效評價工作的載體。我國財政支出績效評價指標(biāo)體系還存在規(guī)范性、體系性、科學(xué)性不強等問題，需要在未來財政支出績效評價的研究和實踐中不斷完善。

[關(guān)鍵詞]財政支出；績效評價；評價指標(biāo)；績效評價體系

[中圖分類號]F812.45[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194(2009)24-0066-02

財政支出績效評價是加強財政資金規(guī)范管理的需要，是加強公眾監(jiān)督、廉潔從政的需要，是財政支出管理的核心內(nèi)容和重要手段。財政支出績效評價包括財政支出評價數(shù)據(jù)、評價指標(biāo)、評價方法、評價標(biāo)準(zhǔn)、實施過程等內(nèi)容，是個系統(tǒng)工程。其中財政支出評價指標(biāo)是以財政統(tǒng)計報表為依據(jù)，運用數(shù)學(xué)分析手段，對政府的財政支出狀況進行評價和剖析，反映地方財政資金運行過程中的利弊得失和發(fā)展趨勢，為改進財政支出管理工作和優(yōu)化決策提供重要信息的一系列指標(biāo)。財政支出評價指標(biāo)的客觀性、全面性是財政支出績效評價有效性的核心內(nèi)容。

一、財政支出績效評價指標(biāo)現(xiàn)狀

我國從2001年開始在湖北、湖南等地進行財政支出績效評價工作試點。2002年在中央級教科文部門進行了項目支出績效評價試點。并逐步推廣到行政、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟建設(shè)、社會保障等公共支出領(lǐng)域。目前一些地方在財政支出績效評價實踐中，按照短期效益與長期效益相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、統(tǒng)一與專門指標(biāo)相結(jié)合的原則，分別建立了財政支出對教育、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部門的分類支出評價指標(biāo)體系。如對高等教育支出，分設(shè)教育支出增長率(％)，教育人員支出占教育支出比重(％)，專任教師占教職工的比重(％)等評價指標(biāo)。這些評價指標(biāo)也逐步應(yīng)用于各地的財政支出績效評價工作中。對加強財政預(yù)算執(zhí)行、加強財政收支預(yù)測、加強財政收支管理起到了重要作用。

二、財政支出績效評價指標(biāo)面臨的問題

財政支出內(nèi)容的復(fù)雜性、支出對象的層次性、支出效益的多樣性等特點，決定了財政支出績效評價需要建立多層次、全方位、可擴展的評價指標(biāo)體系。由于我國財政支出績效評價工作還處于發(fā)展階段，財政支出績效評價指標(biāo)體系面臨一些問題：

1評價指標(biāo)的體系性不強

目前我國雖然建立了財政支出對教育、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部門的分類支出評價指標(biāo)體系，但總體上指標(biāo)體系設(shè)置不全面，如在對教育支出的績效評價中，高等教育、職業(yè)教育、社會教育等的主要目標(biāo)是不一樣的，評價指標(biāo)的設(shè)置需要分類進行。如對科技項目評價，面向基礎(chǔ)性科學(xué)研究和面向應(yīng)用型技術(shù)研究的主要目標(biāo)也是不一樣的，評價指標(biāo)的設(shè)置也有較大差別。因此目前按教育、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部門建立的評價指標(biāo)體系還不適合財政支出績效評價的需要，需要繼續(xù)細(xì)化。

2評價指標(biāo)的稱謂需要規(guī)范

目前評價指標(biāo)的稱渭比較多，如有的稱為“評估要點”、“評估要素”，有的稱為“一級指標(biāo)”、“二級指標(biāo)”、“三級指標(biāo)”，有的稱為“基本指標(biāo)”、“專用指標(biāo)”等。由于財政支出績效評價涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)多級財政支出單位，涉及各行各業(yè)的很多支出項目，因此需要規(guī)范評價指標(biāo)的稱謂，促進績效評價科研成果的交流分享，促進績效評價實踐經(jīng)驗的推廣應(yīng)用。

3評價指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性需要加強

目前一些評價指標(biāo)在設(shè)置的過程中，缺少對被評估者、社會公眾意見的綜合和借鑒，指標(biāo)設(shè)置存在一定的主觀性。隨著社會的發(fā)展，評價指標(biāo)需要不斷完善，有的評價指標(biāo)需要新增，部分原來設(shè)置的評價指標(biāo)需要修改?？茖W(xué)合理地設(shè)置評價指標(biāo)體系，是保證財政支出績效評價科學(xué)性的關(guān)鍵和核心。

4評價指標(biāo)的可測性問題

評價指標(biāo)較少，評價過程會比較容易，但存在綜合性太強的問題，容易導(dǎo)致績效評價的結(jié)果缺乏真實性，影響績效評價的科學(xué)性。評價指標(biāo)越多，評價結(jié)果反映得越全面。但評價指標(biāo)較多。評價數(shù)據(jù)獲取難度會加大，評價指標(biāo)的可測性降低。因此把握評價指標(biāo)的合理層級和數(shù)量設(shè)置，對于增強評價指標(biāo)的可測性有重要作用。

三、完善財政支出績效評價指標(biāo)的策略

建立科學(xué)、規(guī)范的績效評價指標(biāo)，對于加強財政支出績效評價工作有重要作用。完善財政支出績效評價指標(biāo)的主要策略有：

1完善評價指標(biāo)的體系性

為與財政支出績效評價工作的總體分類相適應(yīng)，根據(jù)財政支出的性質(zhì)、范圍、功能，根據(jù)財政支出績效評價工作的主體和客體，將評價指標(biāo)分為4個層次的指標(biāo)：財政支出綜合績效評價指標(biāo)、部門財政支出績效評價指標(biāo)、基層預(yù)算單位財政支出績效評價指標(biāo)和項目財政支出績效評價指標(biāo)。在各自分層的基礎(chǔ)上，結(jié)合財政支出功能分類和對象分類的多樣性，可以在每一層次的指標(biāo)體系中設(shè)定二級分類評價指標(biāo)，如按資金的使用用途，分為經(jīng)濟建設(shè)支出、教育支出、科學(xué)事業(yè)支出、文化事業(yè)支出、社會保障支出、行政管理支出、公檢法司支出、農(nóng)口事業(yè)支出和其他支出。在二級分類指標(biāo)的基礎(chǔ)上，可以劃分為通用指標(biāo)、專用指標(biāo)和補充指標(biāo)3類：通用指標(biāo)反映同一財政支出層面上，不同類別財政支出績效評價的共用指標(biāo)：專用指標(biāo)反映評價不同類別財政支出特有的效果、效率及有效性的個性指標(biāo)；補充指標(biāo)是根據(jù)財政支出評價工作對象以及當(dāng)時所處的社會經(jīng)濟環(huán)境而設(shè)置的可選性評價指標(biāo)。

2規(guī)范評價指標(biāo)的稱謂

目前評價指標(biāo)體系的稱謂比較多，主要是因為評價主體采用不同的評價方法時，對指標(biāo)的稱謂不一樣。如績效評價中應(yīng)用的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA法)，主要原理是先計算出各DMU的相對效率，并使用包絡(luò)(envelope)觀念將所有DMU的投入及產(chǎn)出項投射到超平面(hyper-plane)的空間中，以尋找出最高產(chǎn)出或最低投入的邊界。DEA法需要確定被評價對象的相關(guān)投入項和產(chǎn)出項。一般把具體評價時應(yīng)用的指標(biāo)稱為投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)。

如績效評價中應(yīng)用的層次分析法(Analytical Hierar-chy Process，AHP)，主要原理是把問題層次化，按問題性質(zhì)和總目標(biāo)將此問題分解成不同層次，構(gòu)成一個多層次的分析結(jié)構(gòu)模型，結(jié)合最低層(供決策的方案、措施等)相對于最高層(總目標(biāo))的相對重要性，確定各指標(biāo)的評價權(quán)值，最后確定被評價對象的相對優(yōu)劣次序。AHP法把具體評價時應(yīng)用的指標(biāo)稱為準(zhǔn)則層、子準(zhǔn)則層和措施層。具體如圖1所示。

在規(guī)范評價指標(biāo)稱謂的過程中，要以基本指標(biāo)、專用指標(biāo)的分類為基礎(chǔ)和核心，各個評價方法中的稱謂只能作為績效評價指標(biāo)具體應(yīng)用時的表現(xiàn)形式，促使評價指標(biāo)的規(guī)范應(yīng)用。

3加強評價指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性

在設(shè)置和完善評價指標(biāo)的過程中。要逐步建立績效評價指標(biāo)庫，對進入指標(biāo)庫的評價指標(biāo)，在廣泛征求被評價單位、社會公眾意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合已有數(shù)據(jù)進行考核比對，如通過“同一地域”、“不同地域”、“同類項目”、“不同類項目”等進行分析比對，確定比較科學(xué)、可行的評價指標(biāo)。如對于一級政府財政的整體績效評價，“轉(zhuǎn)移支付收入占預(yù)算內(nèi)一般財政支出的比例”和“轉(zhuǎn)移支付占預(yù)算內(nèi)一般財政收入的比例”均可以作為評價指標(biāo)，但由于部分省和直轄市的轉(zhuǎn)移支付收入要大于預(yù)算內(nèi)一般財政收入，所以“轉(zhuǎn)移支付占預(yù)算內(nèi)一般財政收入的比例”這個指標(biāo)對實際計算結(jié)果會有較大影響，所以選用“轉(zhuǎn)移支付收入占預(yù)算內(nèi)一般財政支出的比例”，這一指標(biāo)反映了地方財政的自給率，該指標(biāo)越大，說明地方越依賴于上級的轉(zhuǎn)移支付，其財政自給率越??；該指標(biāo)越小，說明其財政自給率越高。

4保證評價指標(biāo)的可測性

在確定績效評價指標(biāo)體系的過程中，要從評價數(shù)據(jù)的獲取、評價數(shù)據(jù)的客觀性等角度分析評估評價指標(biāo)的可測性，盡量選用評價數(shù)據(jù)易于獲取的評價指標(biāo)，保證評價指標(biāo)的可測性。

目前我國財政信息化建設(shè)取得較大進展，各地財政部門均建立了覆蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、行政辦公的財政管理信息系統(tǒng)，積累了多年的財政收入和財政支出數(shù)據(jù)，在確定評價指標(biāo)的過程中要與財政信息化建設(shè)密切結(jié)合，提高績效評價的易實施性。