呂漢陽

編者按:今年2月中旬,美國國會通過了《2009年美國復(fù)蘇與再投資法案》,其中的“購買美國貨”條款引發(fā)廣泛爭議,外界評論稱貿(mào)易保護(hù)主義是傷害窮國的“毒藥”。

今年6月,國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、監(jiān)察部等九部委聯(lián)合發(fā)文強(qiáng)調(diào),在4萬億經(jīng)濟(jì)刺激方案的招標(biāo)中,政府投資項(xiàng)目屬于政府采購的,應(yīng)當(dāng)采購本國產(chǎn)品。這個被國外媒體稱為“買國貨”的條款頒布后,立即遭到西方媒體的“圍攻”,紛紛指責(zé)中國搞貿(mào)易保護(hù)主義。有學(xué)者提出,既然中國的政府采購條款中明確要優(yōu)先購買國貨,為什么我們還指責(zé)美國制定的“買美國貨”條款? 與此同時,又引發(fā)了一個新的熱點(diǎn)爭論話題——“何謂國貨,何謂洋貨?”,到底以什么標(biāo)準(zhǔn)判定某公司的產(chǎn)品是否是本國商品呢?

在政府采購中實(shí)行購買“國貨”制度,可以保護(hù)和提高本國產(chǎn)業(yè)競爭力,促進(jìn)本國就業(yè),維護(hù)本國經(jīng)濟(jì)和信息安全。與世界上大多數(shù)實(shí)行政府采購制度的國家一樣,我國也將購買“國貨”作為政府采購的基本原則之一,并在《政府采購法》等法律法規(guī)中做出了明確規(guī)定。然而,面對我國加入政府采購協(xié)議(GPA)的進(jìn)程加快,如何應(yīng)對未來的政府采購國際格局,我國的購買“國貨”制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,還需要我們借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)做法,不斷進(jìn)行完善。

在實(shí)踐中如何界定“國貨”存在法律盲區(qū)

我國《政府采購法》第10條第1款規(guī)定:政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)。但有下列情形之一的除外:(1)需要采購的貨物、工程或者服務(wù)在中國境內(nèi)無法獲取或者無法以合理的商業(yè)條件獲取的;(2)為在中國境外使用而進(jìn)行采購的;(3)其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的。前款所稱本國貨物、工程和服務(wù)的界定,依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

這就說明,我國購買“國貨”的要求是強(qiáng)制性的,除非法律明確規(guī)定的例外條件下才能夠排除購買“國貨”條款的適用。

然而,查閱相關(guān)資料,目前國務(wù)院還沒有有關(guān)規(guī)定對界定本國貨物提出標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致無法可依。同時,由于《政府采購法實(shí)施細(xì)則》至今遲遲未能出臺,《政府采購法》采購“國貨”的規(guī)定未能細(xì)化,在實(shí)踐中如何界定“國貨”,如何優(yōu)先采購“國貨”都存在法律盲區(qū)。

政府采購領(lǐng)域中的“國貨”采購制度探索

財(cái)政部作為政府采購的監(jiān)督管理部門,近幾年對于政府采購領(lǐng)域中的“國貨”采購制度做出了一些有益的探索。首先,會同有關(guān)部門出臺了關(guān)于自主創(chuàng)新產(chǎn)品的系列法規(guī),包括《國家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法(試行)》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》與《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》,形成了對自主創(chuàng)新產(chǎn)品從認(rèn)定到評審直至合同簽訂各個環(huán)節(jié)的管理。特別是《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》更是明確了政府首購和訂購必須采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品。目前全國的政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄正在研究制定之中。

這幾個辦法的出臺,對我國政府采購支持自主創(chuàng)新明確了方向和思路。各地方也紛紛出臺配套實(shí)施的有關(guān)辦法,并公布了地方的自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄,將支持自主創(chuàng)新的政策落實(shí)到實(shí)際采購之中。

其次,財(cái)政部還制定了《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》,從采購“國貨”的反面對政府采購進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行審核管理,從而貫徹了《政府采購法》強(qiáng)制采購“國貨”的精神,將采購進(jìn)口產(chǎn)品做為“國貨”采購的例外進(jìn)行管理和控制。在該辦法中,也明確了法律責(zé)任,對于采購人未獲得財(cái)政部門采購進(jìn)口產(chǎn)品核準(zhǔn),擅自采購進(jìn)口產(chǎn)品的,或出具不實(shí)申請材料的行為,由其行政主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)對直接負(fù)責(zé)人給予處分并予以通報。對于采購代理機(jī)構(gòu)、專家和供應(yīng)商的違法行為也規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

目前學(xué)界對于“國貨”的標(biāo)準(zhǔn)也無定論

盡管我國已經(jīng)出臺了有關(guān)法律法規(guī),但是對于采購“國貨”制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成嚴(yán)密完善的法律體系和有效可行的實(shí)踐操作。最基本的“國貨”標(biāo)準(zhǔn)還沒有形成,對“國貨”的界定還處于比較混亂的階段。自主創(chuàng)新產(chǎn)品通過產(chǎn)品目錄來界定,比較清晰(盡管國家層面的自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄還未出臺),但自主創(chuàng)新產(chǎn)品僅是“國貨”的一部分,并不能完整地界定什么是“國貨”。

《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》明確了進(jìn)口產(chǎn)品是指通過中國海關(guān)報關(guān)驗(yàn)放進(jìn)入中國境內(nèi)且產(chǎn)自關(guān)境外的產(chǎn)品,那么有人認(rèn)為反之對應(yīng)的產(chǎn)自我國境內(nèi)的就是“國貨”。筆者認(rèn)為這種非此即彼的簡單理解做為學(xué)術(shù)定義是欠妥的。對應(yīng)于上述辦法中的進(jìn)口產(chǎn)品定義,產(chǎn)自我國境內(nèi)的是“本國產(chǎn)品”,但不一定是國貨;“國貨”只是本國產(chǎn)品的一個子集,外國企業(yè)在我國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品雖然不是進(jìn)口產(chǎn)品,但也不一定是“國貨”。當(dāng)然,我國官方尚無一個“國貨”的標(biāo)準(zhǔn)定義。

我國目前學(xué)界對于“國貨”的標(biāo)準(zhǔn)也無定論,主要存在產(chǎn)品原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)商注冊地標(biāo)準(zhǔn)、知識產(chǎn)權(quán)歸屬地標(biāo)準(zhǔn)以及上述幾種標(biāo)準(zhǔn)的組合等觀點(diǎn)。

主張產(chǎn)品原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者認(rèn)為,界定“國貨”應(yīng)以政府采購對象的原產(chǎn)地為標(biāo)準(zhǔn)。所謂“國貨”的原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)通常是按最終產(chǎn)品是在國內(nèi)生產(chǎn)或者組裝,不管其零配件來源國內(nèi)或國外。也就是說,只要其價值在國內(nèi)增加的附加值到達(dá)或者超過規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),就應(yīng)該認(rèn)定為“國貨”;

主張供應(yīng)商注冊地標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者認(rèn)為,“國貨”的概念應(yīng)以產(chǎn)品的品牌及所有者的注冊地來確定。按照這種觀點(diǎn),國產(chǎn)品牌通過合資、合作等方式生產(chǎn)的產(chǎn)品仍視為“國貨”;

主張知識產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者認(rèn)為,在界定何為“本國產(chǎn)品”時不應(yīng)當(dāng)看它在哪里生產(chǎn)或者在什么地方注冊以及它的價值在哪里得到更大的增值,而應(yīng)看它的知識產(chǎn)權(quán)在哪里。按照這種觀點(diǎn),利用外國公司專有技術(shù)和配方生產(chǎn)的、商標(biāo)所有權(quán)為外方所有的外國品牌產(chǎn)品,以及利用特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓生產(chǎn)的產(chǎn)品不能視為“國貨”。

還有的學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)該綜合運(yùn)用上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“國貨”的界定,當(dāng)然具體的安排因不同的產(chǎn)品而不同。例如,有學(xué)者就認(rèn)為,對于IT產(chǎn)品等高技術(shù)產(chǎn)品,其技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)是產(chǎn)品的核心,就應(yīng)該以知識產(chǎn)權(quán)歸屬地標(biāo)準(zhǔn)為主,即使是在國內(nèi)生產(chǎn),但如果品牌和技術(shù)都是國外的,也不能算是“國貨”;而對于一般物品,以原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)為主要標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定即可。

制定我國的“國貨”標(biāo)準(zhǔn)迫在眉睫

綜上所述,我國官方尚未出臺明確的“國貨”標(biāo)準(zhǔn),而自主創(chuàng)新產(chǎn)品只是“國貨”的一個組成部分,不能代替“國貨”的定義;進(jìn)口產(chǎn)品的定義反推只能得到本國產(chǎn)品的范圍,是包含“國貨”的一個較為寬泛的概念。因此,根據(jù)學(xué)術(shù)界公認(rèn)的“國貨”標(biāo)準(zhǔn)的研究成果,參照發(fā)達(dá)國家已有的國貨標(biāo)準(zhǔn),制定我國的“國貨”標(biāo)準(zhǔn),迫在眉睫。只有這樣,才能更好地通過政府采購來支持“國貨”,促進(jìn)本國就業(yè),保護(hù)民族產(chǎn)業(yè),維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)和信息安全。

(作者單位:國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所)