張慧君 景維民

摘 要:良好的國家治理是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵要素。國家治理模式是由政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)相互耦合所形成的一種整體性的制度結(jié)構(gòu)模式。它們是由不同的制度安排、組織形態(tài)和治理機(jī)制構(gòu)成的制度系統(tǒng),共同維系著一個(gè)國家整體的秩序治理,并在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)資源配置,推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。國家治理模式呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)演化與形態(tài)多樣性的特征?，F(xiàn)代國家治理模式構(gòu)建需要立足于本國國情,有效協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)之間的關(guān)系,使之形成一種互惠與共生的狀態(tài)。

關(guān)鍵詞:國家治理模式;經(jīng)濟(jì)發(fā)展;制度

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的流變與國家治理范式的引入

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念總是處于流變狀態(tài)之中。20世紀(jì)50到60年代,政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略倍受推崇。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為,發(fā)展中國家的市場(chǎng)發(fā)育極度貧弱,無法有效協(xié)調(diào)私人決策與資源配置,因此需要政府的積極干預(yù)來彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。這種觀點(diǎn)進(jìn)而被一些國家推向極致,試圖以完全的計(jì)劃體制來管理國民經(jīng)濟(jì)。然而此后的實(shí)踐表明,政府并不能完全取代市場(chǎng)的作用,政府失靈要比市場(chǎng)失靈給經(jīng)濟(jì)造成的危害更大。因此從20世紀(jì)70年代開始,經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念呈現(xiàn)出一個(gè)反向運(yùn)動(dòng)的過程,即只要去除政府干預(yù),私人的自主決策與市場(chǎng)的自發(fā)作用將會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這種觀念從20世紀(jì)80年代開始成為理論界與政策實(shí)踐領(lǐng)域的主導(dǎo)思想,并由此形成了指導(dǎo)拉丁美洲、非洲和蘇東轉(zhuǎn)型國家結(jié)構(gòu)調(diào)整與制度改革的“華盛頓共識(shí)”。但是其實(shí)踐效果同樣出乎意料。激進(jìn)的經(jīng)濟(jì)自由化改革與政府的過度退出并沒有帶來期待已久的繁榮,而是將國家與社會(huì)置于一種更加混亂無序的境地,嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)也就接踵而至。理論與現(xiàn)實(shí)的巨大反差促使各當(dāng)事國乃至國際經(jīng)濟(jì)組織重新反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念和政策,對(duì)國家治理(governance)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的研究也正是在上述國際背景中產(chǎn)生的①。

對(duì)于國家治理的內(nèi)涵,學(xué)術(shù)界雖無一致的界定,但可以概括地將其看作為在一個(gè)既定范圍內(nèi)維系秩序運(yùn)轉(zhuǎn)的所有公共部門、私人部門的正式和非正式的制度安排、組織形態(tài)和治理機(jī)制,以及它們之間的互動(dòng)過程。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度著眼,國家治理的最終目的是通過政府、市場(chǎng)與社會(huì)的相互協(xié)調(diào),以管理和促進(jìn)資源的有效配置,并推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、全面、均衡發(fā)展,從而滿足社會(huì)成員的需求。與以往的發(fā)展理念和政策相比,國家治理提供了一個(gè)更加寬廣和綜合的分析視角。它不再將政府與市場(chǎng)看作是兩種非此及彼、相互替代的協(xié)調(diào)機(jī)制,而是更加強(qiáng)調(diào)二者的相互增進(jìn)與互惠共生的關(guān)系,即市場(chǎng)的有效運(yùn)行需要一個(gè)有能力的政府的培育和扶持,而市場(chǎng)的繁榮同樣有助于轉(zhuǎn)變政府職能,提高政府的治理績(jī)效。在政府與市場(chǎng)之外,國家治理還引入了維系公共秩序與促進(jìn)發(fā)展的第三個(gè)重要維度——公民社會(huì)。公民社會(huì)所提供的公共物品和服務(wù)可以同時(shí)緩解市場(chǎng)失靈與政府失靈,公民社會(huì)所孕育的社會(huì)資本則可以發(fā)揮增進(jìn)信任、消弭利益分歧的社會(huì)黏合劑的功能。

二、國家治理模式的歷史演化路徑

在長(zhǎng)期的歷史演化過程中,政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)各自占有的地位,發(fā)揮作用的范圍以及相互結(jié)合的方式都在伴隨著環(huán)境的變化而進(jìn)行不斷的調(diào)整,從而使國家治理模式呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)演化與形態(tài)多樣性的特征。

政府是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。在此之前,人類在社會(huì)經(jīng)濟(jì)交往中就已經(jīng)自發(fā)演化出一些非正式和內(nèi)在的制度安排來協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)交易與社會(huì)生活。這些制度安排可以看作是各種經(jīng)濟(jì)交易治理機(jī)制以及民間組織、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)資本的原初形態(tài)。從這個(gè)意義上講,市場(chǎng)和社會(huì)先于政府。然而,政府一旦產(chǎn)生就具有了自身的利益屬性,并由于其所壟斷的合法暴力潛能而獲得了巨大的行動(dòng)自主性,從而成為一個(gè)高踞市場(chǎng)和社會(huì)之上的強(qiáng)有力的公共治理主體,并迅速得以膨脹。之所以產(chǎn)生這樣的勢(shì)態(tài),一方面是由于人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低,財(cái)富和資源總量較少,社會(huì)成員之間存在較多的利益沖突,單憑市場(chǎng)與社會(huì)的“自組織能力”很難實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的和諧治理和資源的有效整合與運(yùn)用,因此必然要求作為公共權(quán)威的政府在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中發(fā)揮更多的作用。另一方面,在市場(chǎng)與社會(huì)的力量薄弱,缺乏必要制衡的前提下,統(tǒng)治者及其官僚代理人往往出于自身的利益而推動(dòng)政府的加速膨脹,這就不免會(huì)產(chǎn)生國家吞沒社會(huì)的現(xiàn)象,從而阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種狀況在近代歐洲的專制主義國家中表現(xiàn)得十分突出。

但是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,特別是市民階層、公民社會(huì)興起之后,國家治理模式的整體博弈格局發(fā)生了改變,市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展速度、作用空間開始加速上升。這種局面的形成一方面是由于市場(chǎng)和公民社會(huì)的自組織治理能力增強(qiáng),不需要政府的過多干預(yù)就可以實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展;另一方面則是由于社會(huì)的壯大產(chǎn)生了一個(gè)可以抗衡并制約政府權(quán)力的外在力量。在這兩種因素的共同作用下,政府的權(quán)力和作用范圍開始收縮,而市場(chǎng)和公民社會(huì)則進(jìn)一步得到深入發(fā)展。例如,大約到18世紀(jì),近代歐洲國家吞沒社會(huì)的局面趨于解體,市場(chǎng)的擴(kuò)展、公民社會(huì)的壯大開始將整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活從政府的絕對(duì)控制下解放出來,政治與經(jīng)濟(jì)開始相對(duì)分化。因此,馬克思認(rèn)為,近代資本主義發(fā)展的一個(gè)重大成果就是實(shí)現(xiàn)了國家與社會(huì)的二元分化,開啟了政治生活與市民社會(huì)分離的歷史進(jìn)程。而這種國家與社會(huì)二元分化,政治與經(jīng)濟(jì)相對(duì)分離的國家治理模式又通過資產(chǎn)階級(jí)革命后建立起的代議制民主政體得以鞏固。

當(dāng)然,盡管市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)政府干預(yù)的依賴開始減少,但政府仍然發(fā)揮著重要的作用,一些基本的法律規(guī)則和公共物品必須由政府來提供。特別是在一些突發(fā)性、偶然性因素的沖擊之下,市場(chǎng)和社會(huì)自身無法協(xié)調(diào)秩序治理從而陷于分裂與混亂之時(shí),只有政府這個(gè)強(qiáng)制性的公共權(quán)威可以出手挽救這一危機(jī)局面。最典型的案例就是20世紀(jì)30年代,由于自由放任型資本主義經(jīng)濟(jì)自身固有的內(nèi)在缺陷導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制的自我調(diào)節(jié)能力失靈,從而使整個(gè)資本主義世界陷入崩潰的邊緣,這時(shí)只有依靠政府的介入和干預(yù)才能使社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序恢復(fù)穩(wěn)定(如凱恩斯主義與羅斯福新政的興起)。隨后爆發(fā)的第二次世界大戰(zhàn)這個(gè)更加嚴(yán)重的外部沖擊因素進(jìn)一步對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的自發(fā)秩序治理能力造成了重大考驗(yàn)。因此,不管在戰(zhàn)時(shí)的社會(huì)動(dòng)員還是戰(zhàn)后的國民經(jīng)濟(jì)重建過程中,政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的介入都大大加深,直到戰(zhàn)后福利國家體制的全面確立。而戰(zhàn)后崛起的廣大社會(huì)主義國家所建立的全能主義國家治理模式則將政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的干預(yù)和控制推向極致。

然而值得注意的是,資本主義世界范圍內(nèi)所發(fā)生的政府膨脹,并沒有使國家治理模式完全退回到近代歐洲早期那種國家吞沒社會(huì)的局面,國家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政治與經(jīng)濟(jì)相對(duì)分離的基本格局沒有發(fā)生改變。其中一個(gè)重要原因在于:一個(gè)更加成熟、理性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)仍然是維系資本主義世界國家與社會(huì)均衡關(guān)系的基礎(chǔ)性力量。正是這一力量在與政府的動(dòng)態(tài)博弈過程中不斷地塑造著政府自身的行為與治理理念(如主動(dòng)地約束自身的行為,并與社會(huì)各界團(tuán)體進(jìn)行交流和協(xié)商),從而使西方國家的政府治理模式仍然保持在一個(gè)“有限政府”的博弈均衡狀態(tài)。另一方面,既然是博弈,那么必然會(huì)“在塑造對(duì)方的同時(shí)也在塑造著自己”,這突出表現(xiàn)為西方發(fā)達(dá)國家的公民社會(huì)也不再一味地與政府對(duì)立和對(duì)抗;相反,它們逐漸有組織地、積極地適應(yīng)并參與到政府組織的決策過程中來,更好地發(fā)揮維護(hù)社會(huì)普遍利益的作用。這種趨勢(shì)在實(shí)踐中突出表現(xiàn)為以德國為代表的歐洲大陸國家(包括瑞典、荷蘭、法國等典型工業(yè)國家)出現(xiàn)了政府把工會(huì)、雇主協(xié)會(huì)等組織整合起來,就勞資、產(chǎn)業(yè)政策、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題進(jìn)行制度化協(xié)商的三方談判(在談判過程中,政府更多地作為組織者和裁判者),從而形成了一種所謂的“社團(tuán)主義國家”。查爾斯?泰勒認(rèn)為,20世紀(jì)末期真正成功的經(jīng)濟(jì)大國一定是奉行社團(tuán)主義模式的國家。

從20世紀(jì)80年代開始,由政府—市場(chǎng)—公民社會(huì)關(guān)系變動(dòng)引發(fā)的國家治理模式動(dòng)態(tài)調(diào)整又出現(xiàn)了新的趨勢(shì)。那就是伴隨著凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)政策的過度使用,以及福利國家過度膨脹所產(chǎn)生的各種經(jīng)濟(jì)與社會(huì)危機(jī),西方資本主義國家開始了新一輪的國家治理模式改革運(yùn)動(dòng),主要表現(xiàn)為強(qiáng)化市場(chǎng)的作用,使政府向社會(huì)放權(quán)。例如,在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,伴隨著新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的復(fù)興,許多國家開始了以自由化、私有化以及削減稅收和福利開支為代表的經(jīng)濟(jì)改革;在政府行政管理領(lǐng)域,新公共管理學(xué)派提出了建立“市場(chǎng)式政府”、“參與式國家”、“彈性化政府”和“解制型政府”等新一代政府治理改革方案,這些方案的實(shí)質(zhì)就是在進(jìn)一步收縮政府權(quán)力和干預(yù)范圍的同時(shí),通過政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)三者的互動(dòng)協(xié)調(diào),造就一種更加有效的國家治理模式。與此同時(shí),以前蘇聯(lián)和東歐為代表的轉(zhuǎn)型國家在經(jīng)歷了全能主義國家過度擴(kuò)張所造成的巨大損失之后,也紛紛通過全方位的制度改革來縮減政府的權(quán)力和職能范圍,同時(shí)大力培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),重建現(xiàn)代公民社會(huì)。

綜上所述,伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化,政府、市場(chǎng)及社會(huì)之間的力量對(duì)比也在發(fā)生著變化,這就使得它們始終處于一個(gè)動(dòng)態(tài)化的博弈過程之中。在此過程中,政府、市場(chǎng)和社會(huì)都在相互適應(yīng)并調(diào)整自身的行為模式和功能。一方面,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的控制范圍開始收縮,但治理方式卻更加多樣化并注重實(shí)效性;另一方面,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)也在不斷趨于成熟和理性,并在國家治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮著日益重要的作用。由此可見,從人類歷史的長(zhǎng)期發(fā)展過程來看,國家治理模式演進(jìn)的總體趨勢(shì)符合馬克思和恩格斯的科學(xué)論斷:“社會(huì)決定國家,國家來自社會(huì)——國家吞沒社會(huì),國家與社會(huì)一體化——社會(huì)擺脫國家的控制,國家與社會(huì)二元分化——國家最終回歸社會(huì),實(shí)現(xiàn)與社會(huì)的統(tǒng)一?！?/p>

三、國家治理模式的制度構(gòu)成與內(nèi)在關(guān)系

制度是維系國家公共秩序并協(xié)調(diào)資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要治理手段。具有不同特性與功能的制度安排按照一定模式相互結(jié)合所形成的制度結(jié)構(gòu),為分析國家治理模式提供了重要的切入點(diǎn)。構(gòu)成國家治理模式的三大制度系統(tǒng)包括:政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)。

政府是一種以官僚制為核心的科層結(jié)構(gòu),它體現(xiàn)了一種自上而下的權(quán)威關(guān)系。政府在其統(tǒng)治范圍與領(lǐng)域內(nèi)具備合法強(qiáng)制性、公共權(quán)威性,并以此為依托向社會(huì)提供法律、秩序以及基本的公共物品和服務(wù)。與政府相比,市場(chǎng)體現(xiàn)了一種橫向的制度協(xié)調(diào)機(jī)制。市場(chǎng)制度以自利性交易、公平競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)為核心特征。各種經(jīng)濟(jì)主體在市場(chǎng)中進(jìn)行交易活動(dòng)以取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。公民社會(huì)則是一個(gè)介于個(gè)人(家庭)與國家之間的,具有相對(duì)自治能力的社會(huì)生活領(lǐng)域,其核心組成要素包括大量的公民社會(huì)組織(第三部門)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、社會(huì)關(guān)系和網(wǎng)絡(luò),等等。公民社會(huì)通常具有非官方性、獨(dú)立性和自愿性等基本特征,社會(huì)成員可以在互惠性聯(lián)合的基礎(chǔ)上來協(xié)調(diào)集體行動(dòng),以獲取合作收益。有鑒于此,我們將國家治理模式定義為在一定領(lǐng)土范圍之內(nèi),政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)相互耦合所形成的一種整體性的制度結(jié)構(gòu)模式。從政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)三者的制度特征與相互耦合關(guān)系來界定國家治理模式,實(shí)質(zhì)上是對(duì)一個(gè)國家整體制度結(jié)構(gòu)的宏觀把握,這一國家治理模式的宏觀制度結(jié)構(gòu)模型能夠?qū)f(xié)調(diào)人類政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)交往行為的絕大多數(shù)正式與非正式的制度、組織、治理機(jī)制以及相關(guān)行為主體的互動(dòng)博弈過程包涵其中。

盡管政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)這三大制度系統(tǒng)形態(tài)不同、功能各異,但它們決非各自獨(dú)立、互不相關(guān)的制度實(shí)體;相反,在民族國家(nation)這個(gè)大的治理結(jié)構(gòu)之中,政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)相互協(xié)調(diào)、相互扶助,形成了一種共生與互補(bǔ)的關(guān)系形態(tài)。

在國家治理模式中,作為唯一合法性強(qiáng)制主體的政府所提供的法律和各種博弈規(guī)則為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)的平穩(wěn)有效運(yùn)行創(chuàng)建了一個(gè)基本的制度環(huán)境,沒有政治與法律這一堅(jiān)固“外殼”的保護(hù),市場(chǎng)中必然出現(xiàn)大量的欺詐、違約以及損害公共安全的各種機(jī)會(huì)主義行為,也必然會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的紊亂;公民社會(huì)也會(huì)成為利益集團(tuán)俘獲政府的工具,甚至成為諸如封閉性網(wǎng)絡(luò)、族群沖突、黑社會(huì)和私人暴力組織等“惡性社會(huì)資本”孳生的“溫床”。盡管政府過度擴(kuò)張無疑對(duì)市場(chǎng)和公民社會(huì)的發(fā)展帶來不利影響,但過度削弱政府權(quán)威、縮減政府職能則必然會(huì)使人類社會(huì)從文明狀態(tài)再次退回到“自然狀態(tài)”的無序與紛爭(zhēng)之中。一個(gè)軟弱無能、缺乏必要治理能力的“弱政府”面對(duì)的必然是一個(gè)難于駕馭的分裂型社會(huì),這一點(diǎn)無論在制度自我解構(gòu)的蘇東轉(zhuǎn)型國家,還是在所謂的外部“民主力量”入侵后的中東國家(如伊拉克),以及在索馬里、海地、柬埔寨、科索沃和東帝汶等被民族分裂、種族沖突所困擾的“后殖民地”國家和“欠發(fā)達(dá)國家”都表現(xiàn)得尤為突出。

其次,作為迄今為止最有效率的經(jīng)濟(jì)制度的市場(chǎng),不僅為政府提供必要的財(cái)政收入,而且為公民社會(huì)的發(fā)展提供巨大的資金支持和公共活動(dòng)的空間。同時(shí),一種健康有效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的形成也需要來自政府的保護(hù)和培育,并且有賴于各種形式的公民社會(huì)組織以及豐厚的社會(huì)資本來克服市場(chǎng)主體的“敗德行為”,化解因各種政治經(jīng)濟(jì)因素而導(dǎo)致的社會(huì)分裂與沖突,增進(jìn)交易各方之間的信任關(guān)系,促進(jìn)互利互惠的合作秩序的形成。由此可見,現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上是一種由各種正式和非正式的規(guī)則和治理機(jī)制相互配合、相互支持而有機(jī)構(gòu)成的混合制度形態(tài)或混合經(jīng)濟(jì)體制。新古典主流經(jīng)濟(jì)學(xué)舍棄型構(gòu)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政治與社會(huì)制度基礎(chǔ),將市場(chǎng)簡(jiǎn)化為供求自發(fā)決定的價(jià)格機(jī)制的作法,不僅使理論建構(gòu)與真實(shí)的世界出現(xiàn)嚴(yán)重背離,而且以這種過度簡(jiǎn)化的經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)的自由化、市場(chǎng)化改革戰(zhàn)略注定在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家的實(shí)踐中面臨失敗的命運(yùn)。

最后,公民社會(huì)包含了許多在自愿互利基礎(chǔ)上形成的內(nèi)在的、非正式的制度、組織、關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)?，F(xiàn)代公民社會(huì)團(tuán)體所提供的局部的、多樣化的公共物品和服務(wù),所承擔(dān)的社會(huì)治理職能可以減輕政府職能擴(kuò)張所造成的效率低下的弊端,并防止因政府規(guī)模和國家權(quán)力過度膨脹給公民個(gè)人自由與權(quán)利造成的侵犯,以及給社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源造成的巨大浪費(fèi)。一個(gè)多元、開放、具備利益整合功能的現(xiàn)代公民社會(huì),對(duì)于同時(shí)緩解市場(chǎng)失靈和政府失靈,并最終打破政府與市場(chǎng)的“零和博弈關(guān)系”,形成一種政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)之間功能互補(bǔ)、利益共享的“正和博弈關(guān)系”發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。正是基于上述原因,“重建全球公民社會(huì)”不僅在發(fā)達(dá)國家,而且在廣大發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家,正在從口號(hào)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。正如瑞士社會(huì)學(xué)家漢斯脖說?邁耶泊錮奇和雅?尤克勒在《全球化世界中的后社會(huì)主義轉(zhuǎn)型與公民社會(huì)》一書中指出的那樣:一方面,在西方國家中,公民社會(huì)不斷增長(zhǎng)和多樣化的趨勢(shì)日益彰顯;另一方面,在中東歐國家,公民社會(huì)也已經(jīng)形成,只是特點(diǎn)不同而已。對(duì)后社會(huì)主義國家公民社會(huì)的發(fā)展、重要性和機(jī)能的探討是后社會(huì)主義轉(zhuǎn)型研究的核心主題之一。

如果借用生物學(xué)的一個(gè)術(shù)語,那么構(gòu)成國家治理模式的三大制度系統(tǒng)——政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)只有形成一種“互惠共生”的關(guān)系模式,才能不斷生產(chǎn)出能夠推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的“治理秩序產(chǎn)品”。對(duì)于這種邏輯關(guān)系,我們可以借助一個(gè)經(jīng)過簡(jiǎn)單修正的新古典生產(chǎn)函數(shù)加以表示:Y=O(G,M,C)F(r,l,k,a…)。在這里,Y表示一國的總產(chǎn)出;G、M、C分別表示政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)三大制度系統(tǒng)和治理手段;它們綜合作用所形成的國家治理秩序(O)將對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生類似全要素生產(chǎn)率的影響,F為生產(chǎn)函數(shù),r,l,k,a分別表示影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素:自然資源、勞動(dòng)力、資本和技術(shù)進(jìn)步等;它們將共同推動(dòng)社會(huì)的生產(chǎn)可能性邊界向外擴(kuò)展,從而提高全體社會(huì)成員的福利水平。表1將國家治理模式的基本制度構(gòu)成及其內(nèi)在關(guān)系進(jìn)行了簡(jiǎn)要?dú)w納:

四、國家治理模式構(gòu)建應(yīng)注意的主要問題

通過制度結(jié)構(gòu)的合理安排和有效協(xié)調(diào),以實(shí)現(xiàn)國家秩序的和諧治理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、均衡發(fā)展是國家治理模式構(gòu)建的最終目標(biāo)。政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的三大治理手段,它們之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)則構(gòu)成了國家治理的過程。因此,構(gòu)建一種有效的國家治理模式需要將治理的目標(biāo)、治理的手段與治理的過程有機(jī)結(jié)合起來加以綜合考慮。

首先,要警惕國家治理模式構(gòu)建過程中的“三個(gè)謬誤”,倡導(dǎo)綜合治理。政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)都有其各自發(fā)揮作用的空間,但是如果任意擴(kuò)張任何一種治理方式,必然會(huì)產(chǎn)生雅諾什?科爾奈所說的“三個(gè)謬誤” ② 。第一個(gè)謬誤就是對(duì)政府治理功能的過度迷信。公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)以及新公共管理理論都對(duì)政府的內(nèi)在缺陷進(jìn)行了深刻分析,并將其概括為“政府失靈”。它是指由于政治家的有限理性,官僚機(jī)構(gòu)的自利行為,政府科層結(jié)構(gòu)固有的信息、決策、激勵(lì)等低效率弊病使得政府無法將經(jīng)濟(jì)推至到帕累托最優(yōu)的效率邊界,用政府替代市場(chǎng)可能會(huì)帶來更大的損失。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看,迷信政府萬能,加速國家擴(kuò)張也確實(shí)給世界各國帶來過慘痛的教訓(xùn)。第二個(gè)謬誤就是對(duì)市場(chǎng)的過度迷信。經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)“市場(chǎng)失靈”的表現(xiàn)和形成機(jī)制也已經(jīng)進(jìn)行了深刻分析,即由于存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部性、信息不對(duì)稱以及收入分配等問題,市場(chǎng)自發(fā)的資源配置和秩序治理能力存在著內(nèi)在的不足。顯然,20世紀(jì)30年代乃至當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)則是市場(chǎng)失靈的集中表現(xiàn)。第三個(gè)謬誤就是對(duì)公民社會(huì)、非政府組織、非贏利機(jī)構(gòu)以及社會(huì)資本的過度迷信。盡管公民社會(huì)的各種組織、機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)在資源配置與秩序治理方面具有政府和市場(chǎng)所不具備的優(yōu)勢(shì),但公民社會(huì)本身也存在著嚴(yán)重失靈的可能。一方面誠如科爾奈所言,公民社會(huì)并非像一些理想主義學(xué)者所認(rèn)為的那樣,是既遠(yuǎn)離“骯臟”的政治又遠(yuǎn)離“利潤饑餓”的市場(chǎng)的絕對(duì)“清潔”的第三種治理方式;相反,大多數(shù)公民社會(huì)組織既需要市場(chǎng)給予的資金來源,又需要政府在法律和政治上的支持(當(dāng)然也有資金上的資助),因此脫離了經(jīng)濟(jì)與政治、市場(chǎng)與政府,公民社會(huì)只剩下一副空虛的外殼②。另一方面,在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家,公民社會(huì)的發(fā)育還遠(yuǎn)未成熟,在許多情況下它尚不能有效發(fā)揮整合社會(huì)利益,緩解政府失靈和市場(chǎng)失靈的獨(dú)特功效,反而可能被“內(nèi)部人”和“寡頭階層”操縱,作為俘獲政府決策,甚至與國家對(duì)抗的工具。正是基于上述原因,國家治理模式構(gòu)建需要綜合利用政府—市場(chǎng)—公民社會(huì)三種治理手段,使之相互協(xié)調(diào)、相互平衡,形成一種促進(jìn)秩序治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“合力”。

其次,以現(xiàn)代國家制度規(guī)約治理的過程。所謂治理的過程就是政府—市場(chǎng)—公民社會(huì)的互動(dòng)協(xié)調(diào)過程,更具體的說是政治行為主體(如政治家和官僚等)、經(jīng)濟(jì)行為主體(如個(gè)人、家庭和企業(yè)等)以及其他社會(huì)行為主體(如各種民間組織、社會(huì)團(tuán)體、利益集團(tuán)等)在各自目標(biāo)偏好的引導(dǎo)下采取不同行為策略,進(jìn)行互動(dòng)博弈的過程。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看,只有通過制度構(gòu)建,形成一種有效的激勵(lì)約束結(jié)構(gòu),才能規(guī)制或緩解各種機(jī)會(huì)主義行為,克服個(gè)體理性與集體理性的悖論,將人類行為導(dǎo)入財(cái)富創(chuàng)造性活動(dòng),而避免其從事諸如尋租、腐敗等非生產(chǎn)性和分利性活動(dòng)。從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐來看,它們之所以在秩序治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域表現(xiàn)出長(zhǎng)期的良好績(jī)效,基本的前提就是有一套比較完善的現(xiàn)代國家制度來協(xié)調(diào)政府的行為,特別是約束政府的“掠奪之手”,而發(fā)揮其“扶持之手”的作用。只有約束和規(guī)范好政府的行為,才能約束其他經(jīng)濟(jì)與社會(huì)主體的行為?，F(xiàn)代國家制度主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容:法治、分權(quán)和民主,三者作為一個(gè)整體相互支持,缺一不可。如果從國家治理模式的角度來看,現(xiàn)代國家制度的意義不僅限于約束政府行為,它還是維系政府—市場(chǎng)—社會(huì)三者均衡的手段。例如,法治不僅有約束政府機(jī)會(huì)主義行為的含義,也有在此基礎(chǔ)上約束私人機(jī)會(huì)主義行為的含義;分權(quán)不僅意味著政府內(nèi)部的三權(quán)分立、中央—地方的分權(quán)制衡,還意味著政府與市場(chǎng)、國家與公民社會(huì)的分權(quán)制衡;至于民主,更是一種依賴社會(huì)來選擇和監(jiān)督政府的機(jī)制。實(shí)際上,規(guī)約國家治理的各種制度安排本身就是政府主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體長(zhǎng)期博弈、反復(fù)協(xié)調(diào)所形成的一種制度均衡。只有在現(xiàn)代國家制度所確立的基本權(quán)力分配與規(guī)則約束結(jié)構(gòu)之下,參與國家治理過程的不同行為主體才能規(guī)范有效地試驗(yàn)、摸索、創(chuàng)造出各種更加有效率的制度安排來維系社會(huì)秩序,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

最后,立足本國國情,避免落入“最優(yōu)治理實(shí)踐”的陷阱。政府—市場(chǎng)—公民社會(huì)三者的具體結(jié)合方式是多樣化的,因此形成了多樣性的國家治理模式。然而,在20世紀(jì)80至90年代新自由主義大行其道之時(shí),西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家和國際組織卻往往向發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家推行一套統(tǒng)一的自由化改革方案——“華盛頓共識(shí)”,經(jīng)濟(jì)學(xué)家將其稱之為“最優(yōu)治理實(shí)踐”(Best-Practice Governance)?！叭A盛頓共識(shí)”的實(shí)質(zhì)是一種倡導(dǎo)政府迅速從社會(huì)經(jīng)濟(jì)中撤出的“最小國家”戰(zhàn)略,由于它忽略了發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)設(shè)施,也忽略了這些國家的歷史傳統(tǒng),因此注定走向失敗。在這些國家,市場(chǎng)與社會(huì)中所蘊(yùn)涵的自組織治理能力和自我發(fā)展能力相當(dāng)薄弱,因此政府的倉皇撤退,必然形成秩序混亂的市場(chǎng)和瀕于分裂的社會(huì)。這就決定了發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家的制度改革與治理模式轉(zhuǎn)變需要經(jīng)歷一個(gè)循序漸進(jìn)的適應(yīng)性調(diào)整過程。否則,盲目地遵從各種版本的“最優(yōu)治理實(shí)踐”,只能給這些國家留下無窮的遺憾。對(duì)于在制度改革與國家治理模式構(gòu)建過程中,如何將外來的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與本國的特定實(shí)踐相互協(xié)調(diào)、相互兼容,弗朗西斯?福山的觀點(diǎn)頗具啟發(fā)意義:要想提高欠發(fā)達(dá)國家的制度能力,外來援助者就必須改變他們的期望值,他們不應(yīng)將事先設(shè)計(jì)的藍(lán)圖強(qiáng)加給受援國,而是要通過提供資源來激勵(lì)當(dāng)?shù)厝嗽O(shè)計(jì)和實(shí)施其制度改革與國家治理模式構(gòu)建方案,任何外來援助都不能替代當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的實(shí)際適應(yīng)能力。

總之,國家治理模式構(gòu)建確實(shí)是一項(xiàng)艱難而復(fù)雜的制度工程。由于涉及眾多制度變量的轉(zhuǎn)換,多重結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整,因此,需要各個(gè)國家的政府—市場(chǎng)—社會(huì)在互動(dòng)協(xié)調(diào)過程之中進(jìn)行反復(fù)的調(diào)試與磨合。國家治理模式構(gòu)建不可能在“大爆炸”聲中一蹴而就,只能在歷史與現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上漸進(jìn)地探索。

(責(zé)任編輯:李 申)