邢 濱

摘要:建國之初,我國政府即建立了面向城市企業(yè)勞動者的社會保險制度。在農(nóng)村,則實行家庭與集體相結(jié)合、以家庭保障為主的保障制度。城鄉(xiāng)社會保障因之出現(xiàn)了明顯的分化。對這種分化,學(xué)術(shù)界的提法不一,筆者稱之為“二元社會保障體系”。二元社會保障體系的出現(xiàn)有其客觀必然性,但它的固化則產(chǎn)生了各種不利的后果。本文探討了未來我國社會保障體系走向城鄉(xiāng)整合的可選擇的模式與制度安排。

關(guān)鍵詞:社保;改革;探討

依國際慣例,在各國工業(yè)化與社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中,現(xiàn)代社會保障制度適應(yīng)社會變遷的需要而產(chǎn)生,同時它也是一個開放的體系,隨社會轉(zhuǎn)型的深化而不斷改變其內(nèi)容和形式。在這一過程中,社會保險的覆蓋面不斷擴(kuò)大,項目逐漸完善,標(biāo)準(zhǔn)也日益提高,并最終實現(xiàn)社會保險全民化。

根據(jù)國際慣例與我國實際,我們認(rèn)為改革二元社會保障體系的總的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是,通過城鄉(xiāng)結(jié)合,以逐步構(gòu)建一種新型的城鄉(xiāng)整合的社會保障體系。應(yīng)當(dāng)以社會保險制度為重點,打破原來的社會保險自我封閉的格局,不斷擴(kuò)大覆蓋面,以容納城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中符合條件的新的保險對象不斷增加的狀況。并隨著工業(yè)化步入高級階段,在工業(yè)不僅不需要農(nóng)業(yè)提供的積累,相反能反哺農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村時,推出覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者的社會保險制度。在逐步推進(jìn)社會保險制度覆蓋對象擴(kuò)大化的同時,大力發(fā)展社會救助、社會福利與社會服務(wù)事業(yè),以保障全體社會成員的最基本生活并能不斷改善與提高。

毫無疑問,未來我國的城鄉(xiāng)社會保障體系應(yīng)當(dāng)并且終將實現(xiàn)整合或銜接。我們在此使用的是“整合”而未用“統(tǒng)一”,乃是由于“整合”與“統(tǒng)一”既有聯(lián)系又有區(qū)別?！罢稀碑?dāng)然意味著一定意義、一定形式、一定程度的統(tǒng)一,但這種“統(tǒng)一”是在承認(rèn)差別的基礎(chǔ)之上的。按國際經(jīng)驗,農(nóng)業(yè)與工商及服務(wù)業(yè)的差異即便在高度工業(yè)化時代依然存在,與此相應(yīng),面向不同從業(yè)者的社會保障體系不必要實現(xiàn)完全統(tǒng)一。從經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織24個成員國的情況來看,以養(yǎng)老保險為例,實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度的國家有12個,實行專門制度的國家有7個,實行城鄉(xiāng)有統(tǒng)有分制度的國家有5個。當(dāng)然,即便后兩類國家,城鄉(xiāng)社會保障待遇并無實質(zhì)的差異。從我國國情出發(fā),即便在未來仍將保持相當(dāng)份額的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口,從方便管理的角度看,實行有統(tǒng)有分的制度形式,即基本保障內(nèi)容城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度,其他內(nèi)容實行差別制度比較有利。這種模式可稱為“有差別的統(tǒng)一模式”。

按照上述模式來設(shè)計我國未來城鄉(xiāng)整合的社會保障制度框架,筆者以為,可以目前的社會保障體系架構(gòu)為藍(lán)本,作出較為具體的勾劃。在面向城市企業(yè)職工的社會保險制度與面向進(jìn)城農(nóng)民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保險制度已實現(xiàn)統(tǒng)一、前述對農(nóng)村社會保障體系進(jìn)行規(guī)范化改革的各種宏觀前提已經(jīng)具備的條件下,目前城市實行的養(yǎng)老保險的第一支柱與醫(yī)療保險的大病統(tǒng)籌以及最低生活保障等可設(shè)計為城鄉(xiāng)共享項目,其他方面或項目則可根據(jù)城鄉(xiāng)實際保持一定差異。以下我們作較具體的分析。

1 建立覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者的基本養(yǎng)老保險制度。

目前城市企業(yè)職工養(yǎng)老保險實行兩支柱制度,第一支柱,按各地上一年職工平均工資的一定比例發(fā)放,標(biāo)準(zhǔn)是達(dá)到最基本生活水平,其基金來源為企業(yè)繳納和國家財政支持;第二支柱,則主要為個人積累部分,通過個人賬戶來實現(xiàn)。在未來,第一支柱可考慮作為全體勞動者的基本養(yǎng)老項目,而不分城鄉(xiāng)之別,以確保城鄉(xiāng)全體勞動者的最基本生活的平等。至于第二支柱,城鄉(xiāng)之間可保持一定的差異。就保障城鄉(xiāng)勞動者最基本的養(yǎng)老待遇的第一支柱的經(jīng)費來源而言,城市企業(yè)職工仍通過現(xiàn)行辦法實現(xiàn),農(nóng)民則可考慮以下途徑,即集體幫助和國家財政的支持。當(dāng)然將來如條件允許,農(nóng)民個人亦可承擔(dān)一定比例。其中國家支持部分,應(yīng)當(dāng)作為重點。國家財政支持農(nóng)民養(yǎng)老保險的資金來源,即絕對貧困基本消除后,原先用于扶貧的那部分款項的大部分。以目前扶貧款項實際超過200億元計算,分?jǐn)偟郊s1億左右的老年農(nóng)民身上,人均約為200元,當(dāng)然這筆錢不可能完全用于養(yǎng)老事業(yè)。但隨著國家經(jīng)濟(jì)形勢的不斷好轉(zhuǎn),加之絕對貧困的消失,逐步轉(zhuǎn)移井加大財政對農(nóng)民養(yǎng)老的支持應(yīng)該是無疑的。除部分扶貧款項外,國家財政收取的個人所得稅、財產(chǎn)稅、消費稅的少部分亦可用于農(nóng)民養(yǎng)老事業(yè)。國家支持加上集體幫助部分,使農(nóng)民養(yǎng)老逐步達(dá)到城市職工第一支柱的水平,應(yīng)是沒有什么問題的。再加上農(nóng)民在其勞動年齡期間所逐步積累起來的個人養(yǎng)老儲蓄部分(相當(dāng)于城市企業(yè)職工的個人養(yǎng)老賬戶部分),農(nóng)民養(yǎng)老待遇與城市從業(yè)者的實質(zhì)差距將變得微不足道。當(dāng)然農(nóng)民年老領(lǐng)取相當(dāng)于維持最低生活水平的社會養(yǎng)老金時,所承包的土地應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整。

2 建立全民統(tǒng)一的大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險制度

醫(yī)療保障項目目前分日?；踞t(yī)療和大病統(tǒng)籌兩個部分。在總結(jié)江蘇鎮(zhèn)江與江西九江兩市醫(yī)療保險制度改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,現(xiàn)階段我國城市企業(yè)職工醫(yī)療保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度,其中社會統(tǒng)籌用于大病醫(yī)療,基金來源為企業(yè)繳費;個人賬戶用于日?；踞t(yī)療,基金來源為個人繳費與企業(yè)劃撥。這樣的劃分是否合理,筆者是存有疑問的。其一,自改革至今,我國人民的收入水平已有大幅度提高,對絕大多數(shù)人來說,個人應(yīng)付日?；踞t(yī)療已不成問題;其二,為個人日常基本醫(yī)療建立單個賬戶,反而增大了管理成本。倒不如將企業(yè)劃撥個人賬戶部分打人個人制度性工資,直接由個人支配使用,節(jié)約下來的管理成本可進(jìn)入社會醫(yī)療統(tǒng)籌基金。

可見,如將個人醫(yī)療賬戶取消反倒有利。但鑒于城市企業(yè)職工過去長期享受免費醫(yī)療之惠,現(xiàn)日常醫(yī)療完全由個人繳費,心理上不可能馬上接受。因此,可設(shè)定一個過渡期。在過渡期內(nèi),對城市企業(yè)職工繼續(xù)實施現(xiàn)制度。而對非企業(yè)職工及小企業(yè)職工,包括城市自謀職業(yè)者、家庭婦女、雇工人數(shù)極少(如在5人以下)的企業(yè)職工、個體農(nóng)民等所有國民,則以建立大病統(tǒng)籌保險項目作為醫(yī)療保障制度改革的基本目標(biāo)。至于資金來源,可根據(jù)以往大病的發(fā)生率、費用情況和發(fā)展變化趨勢,預(yù)測人均費用。再根據(jù)社會及個人合理負(fù)擔(dān)的原則,測出個人繳費(城市企業(yè)職工在過渡期后,也應(yīng)平等承擔(dān)大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險的個人繳費部分)及國家、集體(企業(yè))分?jǐn)偙壤?目標(biāo)是保障全體國民不致因大病而影響基本生活乃至陷于貧困。

3 實行全民統(tǒng)一的最低生活保障制度

即使就上述項目實行“國民皆保障”,亦會發(fā)生少數(shù)國民因這樣或那樣的原因而陷于生活貧困的狀況,這就提出了即使在未來,亦有建立與保留最低生活保障制度的必要。未來的最低生活保障制度,城鄉(xiāng)實行統(tǒng)一制度,資金完全由國家與社會提供,但給付標(biāo)準(zhǔn)可視具體地區(qū)情況而定。

除上面提到的養(yǎng)老項目的第二支柱與醫(yī)療項目的日常部分在制度形式上不一定實現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接外,失業(yè)、工傷等項目對農(nóng)民特別是個體農(nóng)民來說,就不像對城市企業(yè)職工那么迫切,城鄉(xiāng)之間保持一定的差異,是可行的。

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