王麗輝

摘要：通過稅式支出與直接支出的比較分析，綜合考慮兩種支出形式各自的特點(diǎn)，在判斷采取直接支出還是稅式支出時(shí)。應(yīng)該設(shè)計(jì)兩種可替代的直接支出和稅式支出方案，進(jìn)行兩種方案的成本－收益分析，篩選最佳方案，從而保證財(cái)政支出的效率。

關(guān)鍵詞：稅式支出直接支出成本－收益分析

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響作用主要表現(xiàn)在公共支出上，政府干預(yù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)職能主要是通過公共支出來實(shí)現(xiàn)的。從政府支出角度看，政府在以國家財(cái)力干預(yù)國民經(jīng)濟(jì)和實(shí)施社會(huì)政策的過程中，實(shí)際有兩種支出方式：一是通過國家預(yù)算的直接支出，表現(xiàn)為預(yù)算撥款和現(xiàn)金支付；另一種是通過稅收制度規(guī)定的各種減免條款，即稅式支出，表現(xiàn)為放棄的稅收收入。如圖1所示。稅式支出代表了一種預(yù)算政策：政府的運(yùn)營通過財(cái)政支出體制來進(jìn)行，也可通過稅收體制來進(jìn)行，因此，便在過去互不聯(lián)系的稅收優(yōu)惠與財(cái)政支出之間架起了一座橋梁，使得兩者在運(yùn)用上可以相互替代和轉(zhuǎn)換，豐富了財(cái)政支出的內(nèi)涵與財(cái)政支出的運(yùn)用形式。

一、稅式支出與直接支出的比較

通過稅式支出與直接支出的比較分析，綜合考慮兩種支出形式有利于政府做出正確的決策，從而保證整體上財(cái)政支出的效率。

(一)稅式支出與直接支出的共同點(diǎn)

1.目的相同。兩者的目的都是為了滿足政府實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展戰(zhàn)略和政策目標(biāo)的需要，其目的都是為了保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.無償性相同，兩者都是將政府資金安排出去后，既不要求受益者返還，也不要求受益者支付利息，是對(duì)政府財(cái)政資金的一種無償使用。

3.資金性質(zhì)相同。兩者都是對(duì)政府資金的無償使用，直接支出是通過正規(guī)預(yù)算的形式明示出來，而稅式支出則隱含在納稅人義務(wù)的減少中。稅式支出概念和稅式支出制度揭示了稅式支出與直接預(yù)算支出的同質(zhì)性，而且一同納入預(yù)算分析過程。

4.結(jié)果相同。對(duì)財(cái)政收支平衡來說，在其他條件不變的前提下，直接支出以“增支”的方式影響財(cái)政平衡，而稅式支出以“減收”的方式影響財(cái)政平衡，在預(yù)算收入一定的條件下，直接支出的多少?zèng)Q定了整個(gè)財(cái)政支出的規(guī)模，影響到財(cái)政收支的平衡。在其他條件不變的前提下，稅式支出的多少直接影響到稅收收入的總量，從而制約預(yù)算收入，同樣也影響到財(cái)政收支的平衡。

(二)稅式支出相對(duì)于直接支出的優(yōu)點(diǎn)

1.稅式支出對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)效果更具有時(shí)效性。稅式支出是在納稅人履行納稅義務(wù)時(shí)直接從應(yīng)繳納的稅收收入中扣除，無實(shí)際的支出程序，因而省卻了納稅人支付稅款和財(cái)政部門再撥付資金兩個(gè)環(huán)節(jié)，避免了直接財(cái)政支出存在的因時(shí)間差異而形成政策滯后現(xiàn)象。

2.稅式支出的靈活性。稅式支出的靈活性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是與直接支出相比，稅式支出允許個(gè)人或企業(yè)自己決定某些特殊活動(dòng)接受資助的數(shù)量，從而具有納稅人自我選擇的靈活性。二是與直接支出不同，稅式支出的實(shí)施手段是多樣化的，可以針對(duì)不同的支出需要靈活運(yùn)用，從而使其更具適應(yīng)性。例如，如果鼓勵(lì)公司投資，則稅收優(yōu)惠(tax allowance)能使這類公司獲取較多利潤：如果給低收入者提供資助，通過必要的稅額減免(tax credits)可以做到。

3.稅式支出對(duì)市場(chǎng)主體的投資選擇干擾更小。稅式支出是保證對(duì)研究與開發(fā)的投資，不會(huì)干擾到投資項(xiàng)目的選擇：而直接支出的資金將會(huì)干涉項(xiàng)目投資選擇。在實(shí)踐中，與直接支出相比，稅式支出具備稅法永久性特征，并且受官僚政治的控制更少，而直接支出項(xiàng)目需要每年進(jìn)行撥款。

4.稅式支出對(duì)經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)效果更為顯著。直接財(cái)政支出也要納稅，而稅式支出是稅收本身減免。例如，若對(duì)企業(yè)接受的直接補(bǔ)貼一并征收所得稅，且假定稅率為20％，那么，要實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)實(shí)際支出100元的目標(biāo)，采用稅式支出只需100元，采用直接支出則需125元。因此，在其他條件不變的情況下，要達(dá)到相同的激勵(lì)效果，稅式支出更經(jīng)濟(jì)。

(三)稅式支出相對(duì)于直接支出的缺點(diǎn)

1.稅式支出相對(duì)于直接財(cái)政支出而言具有間接性，稅式支出是在形成政府收入之前就已發(fā)生的支出，是政府資金的一種“坐支”，是政府資金的間接支出：直接財(cái)政支出則是按照預(yù)算，通過國庫賬戶的直接劃撥。從這方面考慮，稅式支出的間接性使得它在沒有編制稅式支出預(yù)算之前無須經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的同意，具有很強(qiáng)的隱蔽性，導(dǎo)致稅式支出過多。當(dāng)稅收法規(guī)充滿各種特殊鼓勵(lì)政策時(shí)，各種鼓勵(lì)政策的邊際效率將減到最小。換句話說，面窄優(yōu)惠形式少，但優(yōu)惠程度高的優(yōu)惠措施，要比面寬優(yōu)惠形式多，但優(yōu)惠程度低的優(yōu)惠措施更為有效。

2.稅式支出對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)具有逆向性。稅式支出形式，如扣除、稅收抵免、納稅期延遲、稅率優(yōu)惠等，往往只使那些有足夠所得或稅收負(fù)擔(dān)的納稅人得到優(yōu)惠，邊際稅率越高的納稅人受益越大；低收入者或絕對(duì)貧困者，根本達(dá)不到稅收的起征點(diǎn)，更談不上享受稅收優(yōu)惠，所以大部分稅式支出出現(xiàn)累退性的結(jié)果，與政府縮小貧富差距的目標(biāo)相悖。

3.稅式支出易受外界因素的影響。稅式支出是通過對(duì)正規(guī)稅制的背離來實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的，因而，任何影響正規(guī)稅制執(zhí)行和遵循程度的因素都可能改變稅式支出整體的吸引力。同時(shí)，不同稅式支出措施之間還可能會(huì)互相干擾，美國學(xué)者Christopher Howard曾形象地比喻“稅式支出猶如未成年人一樣，易于被其他所影響?！?/p>

4.稅式支出使稅收管理復(fù)雜化，加大征納成本。稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅式支出承擔(dān)相應(yīng)的管理職責(zé)，許多稅式支出計(jì)劃往往涉及到一些專業(yè)問題。如高新技術(shù)的認(rèn)定等，由于專業(yè)的限制，在執(zhí)行中稅務(wù)人員必須要加強(qiáng)與相關(guān)部門合作：同時(shí)納稅人在適用稅式支出政策時(shí)，也不得不填報(bào)專門附表和注釋等證明資料，相關(guān)費(fèi)用及填制表格所需的大量時(shí)間和精力都不可避免。稅式支出分散附加在眾多具體的稅收制度條例中，再加之十分嚴(yán)格地界分基準(zhǔn)稅制與稅式支出存在一定困難和分歧，其在內(nèi)容上遠(yuǎn)比預(yù)算中的直接支出條款曲折復(fù)雜。

二、稅式支出與直接支出的選擇

稅式支出與直接支出在提供財(cái)政援助上，具有不同的特點(diǎn)和適用性，從而根據(jù)特定的政策意圖和不同援助項(xiàng)目，采到更為合理的財(cái)政援助方式與財(cái)政援助方式組合。如果政府目標(biāo)可以以市場(chǎng)的手段加以實(shí)現(xiàn)，就應(yīng)該盡量留給市場(chǎng)解決。經(jīng)過分析確信需要政府的補(bǔ)助計(jì)劃，那就面臨稅式支出與直接支出的選擇問題。稅式支出制度溝通了稅式支出與直接支出在財(cái)政資源上的彼此增減聯(lián)系：即稅式支出的削減，為直接支出的增加提供相應(yīng)的財(cái)源，直接支出的壓縮亦可為稅收援助支出的擴(kuò)大提供相應(yīng)的財(cái)力空間，因此，政府在財(cái)政援助方式的運(yùn)用上有了更大的擇優(yōu)選擇和同旋余地。稅式支出側(cè)重于國民經(jīng)濟(jì)的微觀領(lǐng)域調(diào)節(jié)，而直接支出側(cè)重于宏觀領(lǐng)域的調(diào)節(jié)。在判斷采取直接支出還是稅式支出時(shí)，應(yīng)該設(shè)計(jì)兩種可替代的直接支出

和稅式支出方案，根據(jù)前述的優(yōu)缺點(diǎn)比較，進(jìn)行兩種方案的成本一收益分析，篩選最佳方案。具體的成本收益比較方法，可以采用以下幾種：

(一)最低成本法或最低費(fèi)用選擇法

這種方法適用于那些成本易于計(jì)算而收益不易計(jì)量的支出項(xiàng)目。稅式支出與直接財(cái)政支出成本收益比較最大的困難在于收益方面的計(jì)量，所產(chǎn)生的社會(huì)收益難以用貨幣計(jì)量，而成本相對(duì)比較簡(jiǎn)單。假設(shè)要產(chǎn)生同樣的社會(huì)收益，稅式支出與直接財(cái)政支出哪個(gè)成本或費(fèi)用是最低的，通過計(jì)算成本或費(fèi)用的方法，在兩種支出間做出選擇。

(二)凈收益現(xiàn)值法

這種方法是指將未來各期收益折算成現(xiàn)值與其成本比較得出的凈收益?？紤]到稅式支出和直接財(cái)政支出的收益大多都不是當(dāng)期收益，很多優(yōu)惠、扶持政策的效果只有很多年后才能體現(xiàn)，所以采用凈收益現(xiàn)值法能合理對(duì)兩種支出進(jìn)行比較，也方便政府在決策當(dāng)年進(jìn)行政策選擇。

(三)邊際成本收益法

這種方法是指在原來基礎(chǔ)上繼續(xù)擴(kuò)大稅式支出或直接財(cái)政支出的邊際成本、邊際收益比較。不論之前采取的是稅式支出手段還是直接財(cái)政支出手段，都應(yīng)該按照比較結(jié)果，兩種手段中靈活選擇，合理運(yùn)用。

(四)投資報(bào)酬率法

這種方法是通過計(jì)算平均每年凈收益與平均投入額的比率，進(jìn)行方案選擇。通過稅式支出與直接財(cái)政支出的短期比較，政府可以從中選擇投資報(bào)酬率高的方式，以求最大收益。例如，政府在鼓勵(lì)慈善公益捐贈(zèng)時(shí)，應(yīng)該比較稅式支出與直接支出兩者在效果上孰優(yōu)孰劣。已有研究表明，慈善捐贈(zèng)對(duì)于稅后價(jià)格彈性大于1，這表示如果允許慈善捐贈(zèng)在所得稅前扣除，納稅人因此而增加的捐贈(zèng)額將大于國家的稅式支出，或者說，慈善機(jī)構(gòu)從稅式支出中獲得的好處要大于財(cái)政部門的稅收收入損失。除此之外，還應(yīng)該考慮這種效率優(yōu)勢(shì)是不是足以彌補(bǔ)稅式支出引起的資源配置效率損失和稅制復(fù)雜化后帶來的成本。

總之，稅式支出和直接支出并非處于非此即彼的對(duì)立面，將財(cái)政直接支出與稅式支出結(jié)合起來考慮財(cái)政支出的方向、規(guī)模和效益，擴(kuò)展了財(cái)政收支管理的視野和思路，有利于增加財(cái)政收支管理的科學(xué)性和提高財(cái)政收支的效率，在確定選擇稅式支出之后，還應(yīng)該設(shè)計(jì)最佳的稅式支出形式，以盡可能減少負(fù)面效應(yīng)。如考慮到稅式支出對(duì)收入分配的逆向調(diào)節(jié)，最好采取稅收抵免的形式：對(duì)照顧性稅式支出最好使用稅收抵免額，隨收入提高幅度而自動(dòng)縮減或加入可退稅的安排。在實(shí)際生活中，我們可同時(shí)采取兩種支出形式來實(shí)現(xiàn)某一政策目標(biāo)，例如，在支援貧困地區(qū)的發(fā)展上既可以給定優(yōu)惠政策，也可以利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，采取直接援助。稅式支出給政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)留有選擇的余地和空間，在制定具體稅式支出政策時(shí)，必須特別注意與直接支出政策的銜接和協(xié)調(diào)，以形成政策合力。

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