余　蕾

中圖分類號(hào):F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:人力資本只是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必要而非充分條件,它對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)還要受相關(guān)的制度因素影響。良好的制度環(huán)境會(huì)對(duì)人力資本非農(nóng)就業(yè)做出更大貢獻(xiàn)。在人力資本建設(shè)過程中,不僅要重視人力資本投資和積累,還應(yīng)當(dāng)重視與之相關(guān)的制度建設(shè)。因此,積極推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)有的制度建設(shè)、實(shí)現(xiàn)制度變革以突破制度“瓶頸”,使農(nóng)村人力資本充分發(fā)揮作用,是當(dāng)前農(nóng)村人力資本非農(nóng)就業(yè)建設(shè)中必須重視的戰(zhàn)略措施。

關(guān)鍵詞:人力資本 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 制度因素 非農(nóng)就業(yè)

相關(guān)研究證實(shí)人力資本對(duì)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)發(fā)展和收入增長(zhǎng)具有顯著內(nèi)生性作用,然而著眼于我國(guó)當(dāng)前實(shí)際狀況,并沒有邏輯性地出現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村人力資本與非農(nóng)就業(yè)的同步增長(zhǎng)。為什么會(huì)出現(xiàn)實(shí)際狀況與理論研究非邏輯性的巨大反差呢?筆者認(rèn)為,制度因素是其中值得關(guān)注的重要方面。事實(shí)表明,當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)過程中,存在大量的制度性和源于制度下的非制度性壁壘因素,必須重視和研究這些因素可能對(duì)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)中人力資本效應(yīng)的影響。

農(nóng)村人力資本投資的宏觀環(huán)境

(一)農(nóng)村人力資本非農(nóng)就業(yè)投資的政策環(huán)境

目前,農(nóng)民在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè),已成為農(nóng)民增收最直接、最有效的途徑。當(dāng)然,人力資本投資的收益周期很長(zhǎng),其傳導(dǎo)機(jī)制也十分復(fù)雜。相對(duì)而言,對(duì)現(xiàn)有農(nóng)民的短期職業(yè)培訓(xùn)的收益周期要短一些。不管采取哪種教育形式,對(duì)農(nóng)村人力資本的投資不能也不應(yīng)該忽略現(xiàn)有農(nóng)民這一群體。否則,現(xiàn)有農(nóng)民的文化素質(zhì)會(huì)影響到他們的增收能力,而他們的增收能力又會(huì)影響到對(duì)子女的教育投資能力,進(jìn)而可能會(huì)延緩農(nóng)村人力資本的提升速度及其子女未來的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力。

(二)農(nóng)村人力資本非農(nóng)就業(yè)投資的資金供給機(jī)制

“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”是對(duì)工業(yè)化發(fā)展到一定階段后工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系變化特征的一種反應(yīng)?！肮I(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的政策含義實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家要改變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在資源配置與國(guó)民收入分配中的不利地位,加大公共財(cái)政向“三農(nóng)”的支持力度,讓公共服務(wù)更多地深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民。這一發(fā)展思路的變化,解決了農(nóng)村人力資本投資的資金供給機(jī)制。

(三)農(nóng)村人力資本非農(nóng)就業(yè)投資的管理環(huán)境

長(zhǎng)期以來,農(nóng)村地方政府尤其是基層政府的管理職能錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重,行政命令代替了民主管理?！肮芾砻裰鳌笔菍?duì)地方政府政治作風(fēng)的基本要求,它要求農(nóng)村地方政府轉(zhuǎn)變對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理職能和管理方式,注重社會(huì)管理和公共服務(wù)。建立公開、公正、民主監(jiān)督的基層政府管理體制的民主作風(fēng),把有限的財(cái)力、物力等公共資源更多地向農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜,把工作重心轉(zhuǎn)移到為農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供公共服務(wù)上來,這是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必要途徑。

在服務(wù)型政府的民主管理下,國(guó)家財(cái)政及社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村人力資本的投資才能真正發(fā)揮作用,投入資金能夠得到有效地管理與監(jiān)督,農(nóng)村人力資本質(zhì)量才能得到真正提升。

制約農(nóng)村人力資本非農(nóng)就業(yè)投資的制度壁壘

(一)農(nóng)村教育體制存在問題

農(nóng)村教育投入機(jī)制扭曲、政府公共投入不足,導(dǎo)致農(nóng)民承擔(dān)私人教育成本過高;農(nóng)村教育目標(biāo)體制的錯(cuò)位嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)村知識(shí)人力資本投資的效率和效益。

農(nóng)村教育屬于一種混合產(chǎn)品,而其中的農(nóng)村義務(wù)教育更完全是一種純公共產(chǎn)品,因此各級(jí)政府應(yīng)義不容辭地承擔(dān)其相應(yīng)的教育投入責(zé)任。然而當(dāng)前政府在農(nóng)村教育投入體制方面呈現(xiàn)某種扭曲態(tài)勢(shì),主要表現(xiàn)為:第一,政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中用于教育投入的比例仍顯過低,不能滿足教育事業(yè)發(fā)展的要求。第二,教育投入結(jié)構(gòu)也不合理,教育資源投入分配不均衡。政府在教育投入上存在偏重非義務(wù)教育(特別是高等教育)、忽視基礎(chǔ)教育、重城輕鄉(xiāng)等諸多問題,所有這些方面都帶來了農(nóng)村義務(wù)教育的公共投入不足。第三,缺乏足夠激勵(lì)有效管理機(jī)制,導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間教育資源分布也不均衡。農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、優(yōu)秀師資力量短缺、教育和教學(xué)方法陳舊落后、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化,造成農(nóng)村教育質(zhì)量的嚴(yán)重滑坡。在此背景下,農(nóng)民所獲取的知識(shí)人力資本質(zhì)量總體不佳,不能滿足其外出發(fā)展的需求。

(二)農(nóng)村公共衛(wèi)生制度問題

農(nóng)村公共衛(wèi)生發(fā)展滯后、醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)的混亂以及農(nóng)民相關(guān)社會(huì)醫(yī)療保障體系的缺乏,導(dǎo)致農(nóng)民健康人力資本積累能力低下。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村健康人力資本積累呈現(xiàn)一種惡化趨勢(shì),農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生供給體制的扭曲造成的公共供給不足是其中的重要原因。公共健康與衛(wèi)生本質(zhì)上也屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品,因此要求政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的公共供給責(zé)任。然而,近年來隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的萎縮和農(nóng)村稅費(fèi)制度改革,造成基層政府財(cái)力下降,無力增加對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入,而相應(yīng)面向農(nóng)村公共衛(wèi)生的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系又尚未建立;與此同時(shí)傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的改革終結(jié),而新型農(nóng)村醫(yī)療保障和社會(huì)保障制度又未建立,造成醫(yī)療衛(wèi)生成本更多地壓向農(nóng)民個(gè)體;加之少數(shù)地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的過度、過快市場(chǎng)化,醫(yī)療服務(wù)價(jià)格上漲過快、過大,使得農(nóng)民根本無力承擔(dān)高昂的醫(yī)療費(fèi)用,農(nóng)村健康人力資本投資能力嚴(yán)重削弱。

(三)農(nóng)村職業(yè)教育體制存在問題

農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展主體目標(biāo)不明確、發(fā)展思路紊亂、培訓(xùn)質(zhì)量低下等種種缺陷和不足也嚴(yán)重制約了農(nóng)村勞動(dòng)力人力資本的積累。

在現(xiàn)階段,農(nóng)民初次外出所掌握的技能培訓(xùn)是由農(nóng)村各級(jí)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)所承擔(dān),主要是農(nóng)村職業(yè)學(xué)校和農(nóng)村成人學(xué)校,農(nóng)村職業(yè)教育也存在不少的體制缺陷。首先,農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展定位的混亂、一些職業(yè)學(xué)校發(fā)展目標(biāo)不明確、定位不準(zhǔn),不能認(rèn)清職業(yè)教育與普通教育的區(qū)別,運(yùn)用普通教育運(yùn)行方式辦職業(yè)教育。其次,摸不清職業(yè)教育發(fā)展規(guī)律。職業(yè)教育作為一種專業(yè)應(yīng)用型教育,必須堅(jiān)持貼近市場(chǎng),按照實(shí)際需求辦學(xué),在專業(yè)設(shè)置和培訓(xùn)內(nèi)容、形式方面也應(yīng)傾聽市場(chǎng)的聲音和接受培訓(xùn)者的意愿要求。然而當(dāng)前許多農(nóng)村職業(yè)學(xué)校辦學(xué)思想封閉、專業(yè)設(shè)置陳舊與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)嚴(yán)重,所培養(yǎng)的職業(yè)技能成為“三不”技能,即市場(chǎng)不需要、社會(huì)不接受、培訓(xùn)者不滿意。第三,農(nóng)村職業(yè)教育普遍發(fā)展水平不高。長(zhǎng)期以來,在應(yīng)試教育思想的影響下,職業(yè)教育尤其是農(nóng)村職業(yè)教育一直沒有被很好的重視,職業(yè)教育處于被普通教育所包圍和排擠的尷尬局面,這也導(dǎo)致農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展空間狹小,發(fā)展水平低下,對(duì)農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)需求的供給能力嚴(yán)重不足,制約了農(nóng)村技能人力資本的積累。

構(gòu)建支持農(nóng)村人力資本投資和成長(zhǎng)的制度體系

(一)明確政府的公共責(zé)任和公共職能,提高公共投入水平

總的來說,農(nóng)村人力資本投資具有“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”屬性,在增加私人收益的同時(shí),也能借助外溢、擴(kuò)散效應(yīng)產(chǎn)生廣泛的社會(huì)收益,因此政府有義務(wù)承擔(dān)起相應(yīng)的投資責(zé)任。各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變職能,調(diào)整資金投向,加大對(duì)公共領(lǐng)域的投入力度,重點(diǎn)向農(nóng)村公共領(lǐng)域傾斜,按照不同投資屬性,合理界定公共投入規(guī)模和水平;對(duì)于社會(huì)收益顯著大于個(gè)人收益的純公共領(lǐng)域,要始終堅(jiān)持以政府公共投入為主,將其經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算中予以保證;對(duì)農(nóng)村非義務(wù)教育和職業(yè)教育、非農(nóng)技能培訓(xùn)等,要堅(jiān)持政府、社會(huì)、農(nóng)民共同合理分擔(dān)的原則,其中政府所承擔(dān)的公共投入部分尤其不能缺失,按規(guī)定由各級(jí)政府財(cái)政分擔(dān)的農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展、農(nóng)民技能培訓(xùn)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)必須足額到位。與此同時(shí),政府要制定相應(yīng)的促進(jìn)政策,激勵(lì)社會(huì)組織、農(nóng)民個(gè)體加大人力資本投資的力度;針對(duì)缺乏自我投資能力的貧困農(nóng)民,政府可通過提供免費(fèi)公益性培訓(xùn)、專項(xiàng)補(bǔ)貼、以工代賑等多種形式對(duì)其進(jìn)行扶持。

(二)深化農(nóng)村教育體制改革,提高農(nóng)村人力資本產(chǎn)出能力和效率

農(nóng)村教育發(fā)展模式與城市教育應(yīng)有所區(qū)別。無論是農(nóng)村基礎(chǔ)教育還是職業(yè)教育,在發(fā)展定位上,要立足于農(nóng)村,緊扣農(nóng)村實(shí)際。農(nóng)村義務(wù)教育要摒棄以單純追求升學(xué)率為主要目標(biāo),從應(yīng)試教育轉(zhuǎn)變?yōu)樗刭|(zhì)教育,重視對(duì)學(xué)生知識(shí)、技能和綜合素質(zhì)的培育;農(nóng)村職業(yè)教育要強(qiáng)調(diào)以培養(yǎng)適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的各類應(yīng)用人才作為核心發(fā)展目標(biāo),堅(jiān)持貼近實(shí)際、貼近市場(chǎng)需求辦學(xué);要在保障九年制義務(wù)教育發(fā)展的基礎(chǔ)上,積極發(fā)展農(nóng)村中專技校、職業(yè)高中、分流教育等各類教育形式,完善農(nóng)村教育結(jié)構(gòu);注重農(nóng)村基礎(chǔ)教育與技能教育的有效對(duì)接,對(duì)農(nóng)村初高中畢業(yè)生,要納入有效的職業(yè)繼續(xù)教育體系中,在其所掌握的理論知識(shí)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)用技能培訓(xùn),提高其綜合能力;在教育內(nèi)容安排上,各類農(nóng)村教育都要在注重基本理論知識(shí)灌輸?shù)耐瑫r(shí),緊扣農(nóng)村實(shí)際需要,適度增加一些應(yīng)用型知識(shí)和實(shí)際技能的傳授,提高學(xué)生的實(shí)踐和應(yīng)用能力。

(三)深化農(nóng)村衛(wèi)生體制改革,提高農(nóng)民健康人力資本的積累能力

首先在農(nóng)村公共衛(wèi)生方面,要堅(jiān)持政府是農(nóng)村公共衛(wèi)生發(fā)展的承擔(dān)主體,明確政府的公共責(zé)任,反對(duì)任何形式的市場(chǎng)化,要通過增加公共衛(wèi)生投入,構(gòu)筑和完善農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系和農(nóng)村公共疾病預(yù)防、治療體系,健全各類農(nóng)村公共衛(wèi)生保障機(jī)構(gòu),確保農(nóng)村民眾的公共衛(wèi)生安全;其次在農(nóng)民個(gè)人醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域,要建立和推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,重點(diǎn)建立以大病統(tǒng)籌為基礎(chǔ)的醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制,以降低患病農(nóng)戶家庭的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。與傳統(tǒng)合作醫(yī)療相比,新型農(nóng)村合作醫(yī)療具有統(tǒng)籌層次高、抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)、籌資水平低和管理結(jié)算方便等優(yōu)點(diǎn),因而應(yīng)成為新時(shí)期農(nóng)民醫(yī)療服務(wù)社會(huì)化的主要載體。有條件地區(qū)農(nóng)村也可著眼于城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系的建設(shè)目標(biāo),積極探索建立農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度,甚至是商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)制度,以進(jìn)一步提高農(nóng)民健康保障能力。

(四)構(gòu)筑廣泛有效的農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)體系,提高其非農(nóng)就業(yè)能力

首先,農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育作為農(nóng)村職業(yè)技能培訓(xùn)的重要載體應(yīng)得到大力發(fā)展。各級(jí)政府部門應(yīng)在人、財(cái)、物等教育資源投入方面予以積極支持;應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)其他培訓(xùn)組織和力量深入農(nóng)村,面向農(nóng)民進(jìn)行定點(diǎn)技能培訓(xùn)。開放城市職業(yè)教育機(jī)構(gòu)增加招收農(nóng)村學(xué)生;允許并鼓勵(lì)各種職業(yè)中介和擬招收民工企業(yè)等到農(nóng)村設(shè)定固定培訓(xùn)點(diǎn),有針對(duì)性對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)行崗前定點(diǎn)培訓(xùn)和延續(xù)培訓(xùn);針對(duì)一些農(nóng)村貧困地區(qū)農(nóng)民培訓(xùn)投資能力差和相關(guān)培訓(xùn)資源欠缺情況,可實(shí)施以政府為投資主體及組織載體的規(guī)?；y(tǒng)一集中培訓(xùn),以提高該地區(qū)農(nóng)民整體勞動(dòng)技能水平。

其次,要以市場(chǎng)需求和就業(yè)導(dǎo)向作為衡量農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)成效的主要指標(biāo),強(qiáng)化市場(chǎng)和效率意識(shí)。各專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)緊貼當(dāng)前非農(nóng)就業(yè)市場(chǎng)需求熱點(diǎn)設(shè)定專業(yè)和培訓(xùn)技能方向,在教學(xué)中要狠抓培訓(xùn)質(zhì)量,形成一整套培訓(xùn)績(jī)效考評(píng)體系,確保受訓(xùn)學(xué)員能較扎實(shí)地掌握和運(yùn)用相關(guān)技能,符合就業(yè)市場(chǎng)的要求。

最后,政府應(yīng)著力維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)性培訓(xùn)市場(chǎng)運(yùn)行的外部環(huán)境,包括制定相關(guān)法律法規(guī),及時(shí)懲處培訓(xùn)市場(chǎng)中出現(xiàn)的各種損害培訓(xùn)農(nóng)民利益的違法行為;借助相關(guān)信息披露、產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)等途徑對(duì)培訓(xùn)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行必要的間接調(diào)控;對(duì)培訓(xùn)市場(chǎng)中的弱勢(shì)群體如缺乏投資能力的貧困農(nóng)民,給予一定的扶持和幫助。

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