李 卉

【摘要】在新農(nóng)村建設(shè)背景下,深入研究如何有效的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的客觀需要。當(dāng)前城鄉(xiāng)居民在人均收入、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等方面存在著巨大差距。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,必須堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的基本方針,從加大政府的財(cái)政支持力度,推動(dòng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化,改革阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度,建立完善的社會(huì)保障體系等方面來(lái)縮小城鄉(xiāng)差距。

【關(guān)鍵詞】新農(nóng)村;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;對(duì)策思路

“三農(nóng)”問(wèn)題一直是困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的核心問(wèn)題之一。由于長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持農(nóng)村支持城市和工業(yè)發(fā)展的行政主導(dǎo)“二元分治”政策,造成了農(nóng)村落后和貧困;在改革開(kāi)放以后,實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市占有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各種優(yōu)勢(shì)資源,又形成了新的市場(chǎng)主導(dǎo)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)差距和城鄉(xiāng)分割。如不盡快扭轉(zhuǎn),不僅會(huì)延緩農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程,而且會(huì)制約整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,影響整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)迫切性

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大的變化,取得了舉世矚目的成就。但從整體來(lái)看,城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在著嚴(yán)重的失衡,突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大,作為當(dāng)今我國(guó)貧富差距最突出的表現(xiàn)已引起了社會(huì)廣泛關(guān)注

從全國(guó)來(lái)看,1978年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入是農(nóng)村人均純收入的2.57倍,1995年為2.71倍,2000年擴(kuò)大到2.79倍, 2007年則達(dá)到3.2倍 。如果將城市居民所享有社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、公共衛(wèi)生等非貨幣因素考慮進(jìn)去,我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距會(huì)更大。

2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足,農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后

根據(jù)建設(shè)部2005年對(duì)9個(gè)省做的典型調(diào)查,41%的村莊沒(méi)有集中供水,96%的村莊沒(méi)有排水溝和污水處理,70%的村莊畜禽圈舍與住宅戶混雜,垃圾隨處丟放,90%的村莊沒(méi)有消防設(shè)施。我國(guó)60%的人口在農(nóng)村,大量的生存性資源人均占有量低,生產(chǎn)條件差、生產(chǎn)技術(shù)不高,勞動(dòng)者文化水平低,農(nóng)村抵御自然災(zāi)害的能力較弱。同時(shí),工農(nóng)業(yè)發(fā)展速度之比由1979—1984年的1.25:1擴(kuò)大到1986—1990年的2.09:1,進(jìn)而又?jǐn)U大到1991—1998年的3.68:1,大大超過(guò)2.5:1的經(jīng)驗(yàn)值[1]。

3.社會(huì)事業(yè)發(fā)展差距大

首先,農(nóng)村與城市中小學(xué)教育的軟硬件環(huán)境存在較大差別。廣大農(nóng)村地區(qū)的教育質(zhì)量低,師資力量薄弱,教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。近年來(lái)出現(xiàn)的農(nóng)村優(yōu)秀教師向市區(qū)流動(dòng)的趨勢(shì)加劇,致使農(nóng)村人口人均受教育程度明顯低于城市。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì),中國(guó)目前農(nóng)民平均受教育年限不足7年,農(nóng)村勞動(dòng)力中,小學(xué)文化程度和文盲、半文盲占40.31%,初中文化程度占48.07%,高中以上文化程度僅占11.62%,接受過(guò)系統(tǒng)農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的農(nóng)村勞動(dòng)力不足5%。農(nóng)村教育落后造成的勞動(dòng)力素質(zhì)低下已成為阻礙我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。

其次,社會(huì)保障方面。城鄉(xiāng)社保處于分割狀態(tài),在國(guó)家財(cái)政的支出中少數(shù)用于農(nóng)村。中國(guó)有限的醫(yī)療資源主要集中于城市尤其是大城市。2007年農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)12元,僅為城市人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)的27.6%[2]。雖然在農(nóng)村開(kāi)展了新農(nóng)合,但是存在農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施落后、醫(yī)療隊(duì)伍老化、學(xué)歷、專業(yè)技術(shù)水平低的問(wèn)題,難以保障農(nóng)民就醫(yī)的質(zhì)量。同時(shí)還存在著報(bào)銷比例低、手續(xù)繁瑣、不能隨人流動(dòng)等問(wèn)題。目前我國(guó)在城鎮(zhèn)居民中已建立職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障三大體系,而農(nóng)村只有最貧困人口的救助,養(yǎng)老和失業(yè)保障方面國(guó)家基本上沒(méi)有承擔(dān)責(zé)任。

再次,城鄉(xiāng)文化事業(yè)方面。由于農(nóng)民增收緩慢,政府對(duì)農(nóng)村文化事業(yè)投入少,文化陣地萎縮,嚴(yán)重制約了文化教育和精神文明的建設(shè)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站和圖書室形同虛設(shè)或因經(jīng)費(fèi)不足不能正常運(yùn)作,圖書數(shù)量有少并且內(nèi)容嚴(yán)重陳舊老化,各類文藝團(tuán)體活動(dòng)難以開(kāi)展,農(nóng)村中一些落后文化及腐朽文化仍有存在空間,村民的民主法治意識(shí)淡薄,導(dǎo)致了違法亂紀(jì)和村風(fēng)民風(fēng)的墮落、社會(huì)治安問(wèn)題屢屢發(fā)生。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的對(duì)策思路

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化,并不等于城鄉(xiāng)同等或同步發(fā)展,是指在生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上,使城鄉(xiāng)居民享受同樣的現(xiàn)代化物質(zhì)和精神成果,享受同樣的社會(huì)福利和公共資源,享受同樣的國(guó)民待遇,最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)保障、一體化目標(biāo)。

1.堅(jiān)持城市支持農(nóng)村,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方針

我國(guó)總體上已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化的中期階段。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn),在工業(yè)化中期如果及時(shí)扶持農(nóng)業(yè),工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村就會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展,順利實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化。因此,各級(jí)政府要落實(shí)“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的方針,繼續(xù)穩(wěn)定國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)“少取、多予、放活”政策,強(qiáng)化城鄉(xiāng)之間的流通和交通作用,將縣級(jí)城市和適度規(guī)模的鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)一體化的“鏈接”或者結(jié)合部,發(fā)揮城鄉(xiāng)之間的“商品鏈、資金鏈、信息鏈、人才鏈、交通鏈”的作用,突破各行政區(qū)域之間、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的封閉狀態(tài),促使農(nóng)村的生產(chǎn)方式和生活方式發(fā)生根本性變革。農(nóng)業(yè)要面向市場(chǎng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推廣高產(chǎn)良種和先進(jìn)技術(shù),發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工為內(nèi)容的農(nóng)村工業(yè),發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。積極組織成立各種農(nóng)民專業(yè)化經(jīng)濟(jì)合作組織,培植拳頭產(chǎn)品,發(fā)展特色農(nóng)業(yè)形成“一村一品,一鄉(xiāng)一業(yè)”。積極探索“公司+農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)模式,以增強(qiáng)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

2.完善農(nóng)村土地制度

完善農(nóng)村土地制度的重點(diǎn)應(yīng)該是穩(wěn)定現(xiàn)行的土地政策和土地承包關(guān)系,依法保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的各項(xiàng)權(quán)利。針對(duì)大部分農(nóng)民對(duì)土地依附不能徹底從土地中解脫出來(lái)成為“非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力”,應(yīng)該堅(jiān)持自愿有償?shù)脑瓌t,積極促使土地有效流轉(zhuǎn)機(jī)制的形成,這也是適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和現(xiàn)代化發(fā)展的需要。整合集體土地,在保證基本耕地的前提下,留出用于公共設(shè)施建設(shè)和招商建廠集體用地后,允許農(nóng)民自主租賃、轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股等方式進(jìn)入市場(chǎng),使之成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的增長(zhǎng)點(diǎn)。完善農(nóng)村土地使用制度,讓農(nóng)民的宅基地與城鎮(zhèn)居民一樣擁有同樣性質(zhì)的房地產(chǎn)權(quán)證,從而使農(nóng)民住宅成為可進(jìn)入市場(chǎng)、可變現(xiàn)、可抵押的重要家庭財(cái)產(chǎn),增加農(nóng)民的地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)性收入。

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料,是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。但在農(nóng)村城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過(guò)程中,超規(guī)劃侵占基本農(nóng)田和違規(guī)占用耕地的政府行為,使農(nóng)民的權(quán)益受到侵害。因此,要完善土地征用制度,政府必須拿出一定比例的土地出讓金為失地農(nóng)民建立全面的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障為前提進(jìn)行征地。要嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地,按照略低于市場(chǎng)價(jià)的原則顯著提高公益性用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),讓市場(chǎng)機(jī)制成為經(jīng)營(yíng)性用地價(jià)格形成的基本依據(jù),并逐步引入征地過(guò)程中的利益相關(guān)者的聽(tīng)證制度,強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督,提高土地征用市場(chǎng)的公開(kāi)性和透明性。

3.加快改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度以及與此相關(guān)的城市福利保障制度

要解決“三農(nóng)問(wèn)題”根本出路在于減少農(nóng)民的數(shù)量,實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。要使勞動(dòng)力生產(chǎn)要素自由流動(dòng),就必須改革城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度。堅(jiān)持“以人為本”和平等公正的原則,取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口,代之以實(shí)行國(guó)際上通行的按常住地和穩(wěn)定的收入來(lái)源來(lái)登記戶口。改革的重點(diǎn)是逐步淡化城市偏向,最重要的是把附著在戶籍制度上的就業(yè)權(quán)、居住權(quán)、教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、醫(yī)療服務(wù)權(quán)等權(quán)利逐步剝離,納入城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃全局考慮,逐步實(shí)現(xiàn)與城市福利保障制度接軌,為平等對(duì)待進(jìn)城農(nóng)民或農(nóng)民工,對(duì)他們實(shí)行“人性化管理、親情化服務(wù)和市民化待遇”提供有效的制度保障。

4.深化公共財(cái)政體制改革,加強(qiáng)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

要不斷增加各級(jí)公共財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入,向農(nóng)村傾斜并建立健全財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制,這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制,進(jìn)一步規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系,積極探索省管縣的財(cái)政體制改革,給縣級(jí)政府更大的財(cái)政支配權(quán)。支農(nóng)資金重點(diǎn)用于完善糧食直補(bǔ)、農(nóng)村的道路橋梁建設(shè)、水網(wǎng)和電網(wǎng)的改造、灌溉水利設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障和農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展。對(duì)于貧困縣應(yīng)該加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度,確保城鄉(xiāng)居民享有公共服務(wù)和公共產(chǎn)品均等化。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以走“政府拿錢、農(nóng)民出工”的路子,這樣既可以有效的拉動(dòng)內(nèi)需,又可以吸納農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力就業(yè)。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金由三級(jí)政府和受益者分?jǐn)?。同時(shí),成立專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)支農(nóng)、涉農(nóng)資金的流向和使用加強(qiáng)監(jiān)督和管理;成立全國(guó)統(tǒng)一專門從事農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)和施工管理方面的研究機(jī)構(gòu),制定各種工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范建設(shè),保證工程的質(zhì)量。

5.推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)一體化建設(shè)

打破城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)二元結(jié)構(gòu),鼓勵(lì)引導(dǎo)城市社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)資源共享。加大農(nóng)村教育投入,重點(diǎn)發(fā)展基礎(chǔ)教育,利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行遠(yuǎn)程教育,建立城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)資源共享的教育體制;加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育,構(gòu)建農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)和繼續(xù)教育的新體制。對(duì)農(nóng)村教師設(shè)立額外獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼機(jī)制,各級(jí)政府都要制定對(duì)農(nóng)村教師工資、待遇、住房等方面的優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)城市優(yōu)秀教師到農(nóng)村定期執(zhí)教,以彌補(bǔ)農(nóng)村教育資源的嚴(yán)重不足。進(jìn)一步完善農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系、疾病預(yù)防控制體系、衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系和醫(yī)療救助體系,穩(wěn)步建立以大病醫(yī)療統(tǒng)籌為主的農(nóng)村新型醫(yī)療合作制度,完善衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施和醫(yī)療裝備,提高農(nóng)村公共衛(wèi)生保障能力和服務(wù)水平。同時(shí)堅(jiān)持分階段、逐步完善地區(qū)差異原則,建立以政府為主導(dǎo)的多層次、廣覆蓋的農(nóng)村低保和養(yǎng)老保障體系,優(yōu)先解決失地農(nóng)民的基本生活保障問(wèn)題,從條件已基本成熟的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)逐步推廣到全國(guó)。

除此之外,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè),各級(jí)政府還應(yīng)該加大宣傳力度,動(dòng)員全社會(huì)力量參與建設(shè);完善有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)的法律法規(guī),明確各種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)行為的法律界限,確保有法可依;建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu);建立嚴(yán)格的賞罰獎(jiǎng)懲制度,把新農(nóng)村建設(shè)成果納入干部考核體制,激發(fā)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部建設(shè)新農(nóng)村積極性。

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作者簡(jiǎn)介:李卉(1982—),女 ,山東菏澤人,河南科技學(xué)院助教,研究方向:中國(guó)特色社會(huì)主義理論。