吳德賢 姚海濤

摘要:民間組織作為構建和諧社會的一支重要力量,在維護社會穩(wěn)定、推動社會發(fā)展方面日益顯示出重要作用。本文主要通過對我市民間組織發(fā)展現(xiàn)狀的分析,指出我市民間組織存在的主要問題并進一步論證如何依法規(guī)范和保障民間組織的發(fā)展,從而使其充分發(fā)揮在構建和諧社會中的積極作用。

關鍵詞:民間組織;發(fā)展現(xiàn)狀;主要問題;對策建議

中圖分類號:C23文獻標識碼:A文章編號:1003-2851(2009)12-0001-02

民間組織泛指那些在社會轉(zhuǎn)型過程中由各個不同社會階層的公民自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡形態(tài)。這些組織中通常包括各種冠以“學會”、“研究會”、“協(xié)會”、“商會”、“促進會”、“聯(lián)合會”等名稱的會員制組織, 以及包括基金會和各種民辦學校、民辦醫(yī)院、民辦社會福利設施等各類公益服務實體在內(nèi)的非會員制組織。本文從民間組織的發(fā)展現(xiàn)狀、近年來我市民間組織所做的工作以及存在的問題和建議等方面作一闡述。

一、我市民間組織的發(fā)展現(xiàn)狀

民間組織具有天然的對社會各群體良好的組織和協(xié)調(diào)能力,對于有效整合社會關系,促進社會多種力量良性互動,逐漸消除公共權力與個體利益的對立以達到和諧狀態(tài)有著極為重要的意義。如民間組織“自然之友”在1996年向中央政府緊急反映云南滇金絲猴因森林砍伐而瀕臨滅絕的情況得到重視,使這一物種得以保存下來。此外,目前在中國各公共場所廣泛推行的“26度空調(diào)節(jié)能行動”,就是由自然之友、地球村、中國國際民間組織合作促進會等6家民間組織發(fā)起的。

近年來隨著我市經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和政府改革的穩(wěn)步推進,我市民間組織也迅速成長并日益壯大起來。他們在調(diào)動社會資源、提供公共服務、維護社會穩(wěn)定、協(xié)調(diào)社會關系、促進經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機會等方面發(fā)揮了重要作用,特別是在扶助弱勢群體和開展各種公益性的社會福利服務方面,發(fā)揮著政府與市場所難以取代的積極作用。

比如2006年9月,第五輪中國全球基金艾滋病項目在我省蘭州、天水兩市啟動。該項目以控制艾滋病經(jīng)性途徑傳播為重點,預防新一輪艾滋病病毒在中國感染。甘肅花雨工作組將原有熱線電話延伸,開通24小時服務,并開展了蘭州市男性接觸者預防艾滋病經(jīng)性傳播活動;蘭州莊嚴心理研究中心對特殊人群防艾心理、行為進行了調(diào)研;蘭州大學紅絲帶愛心社深入蘭州部分建筑工地,對農(nóng)民工進行防艾宣傳;艾滋病病毒感染者關愛互助小組發(fā)起精神支持與生產(chǎn)自救活動。

2007年由七里河社區(qū)志愿者協(xié)會組織實施的“四點半工程”,每天下午四點半義務接送小學生,組織放學的孩子們開展有益的校外活動,請社區(qū)志愿者為孩子們講革命傳統(tǒng),作報告,輔導功課,成為校外最佳輔導員,同時也使他們找到了發(fā)揮余熱、施展才藝、奉獻愛心的多彩舞臺。

我市各類民間組織充分利用自己的資源和人才優(yōu)勢,積極發(fā)揮社會功能,取得了較好的社會效益。在參與我市社會福利建設,推進社會公益事業(yè)的發(fā)展方面起到了積極作用,向黨和政府提出了不少建議,調(diào)解社會矛盾、促進人際和諧、密切了黨群干群關系,采取多樣化的手段和靈活的機制,利用社會資源,擴大社會服務領域,拓展了就業(yè)和再就業(yè)渠道,適應了人民群眾日益增長的不同層次的物質(zhì)文化需求,成為我市服務業(yè)的重要組成部分,推動了我市經(jīng)濟發(fā)展,在繁榮文化、發(fā)展教育、保護生態(tài)、推動科技進步、促進體育衛(wèi)生事業(yè)等方面奉獻聰明才智,建功立業(yè),促進了我市各項社會事業(yè)的發(fā)展。

二、我市民間組織發(fā)展中存在的主要問題

民間組織不僅是聯(lián)系政府和人民群眾的橋梁與紐帶,而且是維護社會穩(wěn)定的安全閥,可以為社會發(fā)展和穩(wěn)定提供重要前提和基礎。我市民間組織直接代表各公眾階層,向政府表達意愿,參與公共政策制定,協(xié)調(diào)公共政策和社會群體間的利益沖突。但是,在其發(fā)育和成長過程中也暴露出一些亟待解決的問題,制約著我市民間組織的健康發(fā)展。

(一)民間組織的雙重管理體制不夠健全

民間組織的登記制度和管理制度是采取雙重管理制,實行登記管理機關和業(yè)務主管單位的雙重審核、雙重負責、雙重監(jiān)管的原則。這要求發(fā)起人要先找一個愿意當“婆婆”的業(yè)務主管單位,才可成立社團,增加了登記注冊的困難。

2002年成立的蘭州市民間組織管理局是全額撥款的事業(yè)單位,隸屬市民政局,是全市民間組織的登記管理機關,負責全市民間組織的登記和年度檢查,監(jiān)督民間組織活動,依法查處民間組織的違法活動和非法組織。對民間組織進行監(jiān)督管理和開展執(zhí)法活動是登記管理機關的一項重要職能。但是登記管理機關沒有執(zhí)法權,缺乏行政執(zhí)法的基本職能,難以做到依法行政,外出執(zhí)法必須協(xié)同政策法規(guī)處一起行動,管理力量薄弱,監(jiān)管不到位,矛盾突出。

比如,一些業(yè)務主管單位沒有認識到民間組織在經(jīng)濟、政治、社會生活中特殊的作用,要么認為民間組織可有可無,就是從事交流、研究等之類務虛的事,對之疏于管理,僅僅對民間組織登記、年檢出具審查意見,出了問題,大多不愿承擔責任;要么認為民間組織亂收費,干擾政府部門正常工作,沒有從發(fā)展觀點,從完善市場經(jīng)濟體制的高度,認識到民間組織潛在的作用。

目前,我市各級管理人員中僅有市民間組織管理局的人是專職的,縣區(qū)沒有配備專職的登記管理人員和專項工作經(jīng)費。隨著民間組織發(fā)展管理的任務越來越繁重,管理任務重與管理人員少的矛盾將十分突出。民間組織參加人員素質(zhì)參差不齊,違法違規(guī)行為時有發(fā)生,非法結社現(xiàn)象時有出現(xiàn),有關部門之間的聯(lián)動機制也需要進一步完善,管理力量需要進一步加強。

(二)民間組織的發(fā)展缺乏政策支持和引導

近年來,我市對民間組織的管理和培育工作日益重視,專門出臺了關于加強社區(qū)民間組織培育與管理的意見,專門就社區(qū)民間組織的培育給予政策、資金等扶持。但總體來看,目前民間組織在登記門檻、稅收、財務、人事、工資、福利和勞動用工等方面還缺乏有效的政策支持和引導。較多的民間組織感覺缺乏國家政策支持,而且,不少民辦非企業(yè)單位特別是教育類的民辦非企業(yè)單位都認為它們與同類的民辦非企業(yè)單位在待遇上存在不平等,有些政府部門在有關政策上存在不公平現(xiàn)象,如表現(xiàn)在“資金”、“評獎”、“項目立項”等方面。

(三)民間組織的發(fā)展缺乏社會關注

社會對民間組織普遍缺乏一定高度的認識。由于鼓勵和維系民間組織健康發(fā)展的社會機制尚未完善,缺乏鼓勵社會支持和參與的引導性制度與政策,社會公眾對這種新生的組織形式及它們的活動方式仍然存有一定的偏見和疑慮。同時,由于社會在組織文化方面的培養(yǎng)比較欠缺,廣大公眾的結社意識、公益意識還比較弱,在包括與市場經(jīng)濟相適應的公民意識、自治觀念、法制觀念、公益精神等社會文化方面的支持比較薄弱,從而導致對民間組織的認識比較淡薄。另外,政府自身對民間組織的認可存在問題。即使是在各級黨政機關,也有不少人不明確民間組織的重要地位和作用,還沒有認識到市場經(jīng)濟體制需要民間組織充分培育和發(fā)展,真正成為企業(yè)與市場之間的中介、人民群眾與政府之間的橋梁,成為社會建設和管理的力量,成為和政府、企業(yè)相并列的第三部門。由于認識不到位,就不可能對民間組織的發(fā)展引起足夠的重視。

(四)民間組織自身發(fā)展能力不足

由于不少民間組織是依賴各類基金會、海外資助機構的資源,許多組織只能按資助者的意愿做項目,而無法制定自身的長遠策略。由于經(jīng)濟發(fā)展水平、社會觀念以及民間組織自身等方面的影響,許多民間組織沒有固定的資金來源,在經(jīng)費維持上比較困難。多數(shù)民間組織由于社會影響力不強,社會公信度不高,還難以吸引社會捐贈。

部分組織內(nèi)部管理不規(guī)范,自律不夠,能力不強。一些民間組織在運作中采取因循守舊的工作方式,依附于某個政府部門,行政化傾向較明顯,民間性特點不突出。有些民間組織在財務管理、人事管理等方面沒有規(guī)章制度,有些即使制定了一些內(nèi)部管理的規(guī)章制度也多流于形式,應付檢查;有的社團理事會、常務理事會長期不開會,不討論民間組織事務,違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。有的民間組織自身定位和發(fā)展方向不明,發(fā)展思路不清,發(fā)展動力不足,服務能力、服務意識不強;有的承擔政府轉(zhuǎn)移職能履行不到位,開展各種公益性活動困難多、難度大;有的政治與法律素質(zhì)不高,自律和誠信意識差。部分民間組織受到社會普遍追求利益風氣的影響,在經(jīng)濟利益驅(qū)使下,將營利作為首要目標,成為某些組織、某些個人致富的工具,嚴重偏離民間組織宗旨。

三、加強我市民間組織建設的對策建議

(一)完善有關民間組織的管理體制

改革現(xiàn)行民間組織登記管理機關和業(yè)務主管單位雙重許可的管理體制,建立民間組織綜合監(jiān)管體制,登記管理機關、業(yè)務主管部門及有關職能部門密切配合,形成各司其責,齊抓共管的工作格局。最大限度地拓寬民間組織的準人范圍,以零門檻的設定解決民間組織合法性問題;對所有的民間組織搭建一個進行普遍備案的注冊平臺,通過備案注冊獲取民間組織的基本信息,關注其發(fā)展;對于滿足條件的民間組織實行具有強制性的登記許可制度;特別要積極培育各種與政府合作、有利于促進社會公共利益、基層民主和公民自治的民間組織。要為公益性民間組織創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。對于從事特定公共服務或政策鼓勵的社會公益活動的民間組織,實行公益法人認定制度;對于經(jīng)認定成為公益法人的民間組織,一方面給予財政和稅收等方面最大限度的優(yōu)惠待遇,而另一方面要進行更為嚴格和規(guī)范的行政監(jiān)管及社會監(jiān)督;堅決取締那些從事非法活動的民間組織。要加強信息披露工作,凡規(guī)定應當披露的信息,應要求民間組織真實、及時、完整地披露,以接受社會的監(jiān)督,提高公信力。對于從事特定公共服務或政策鼓勵的社會公益活動的民間組織,實行公益法人認定制度;對于經(jīng)認定成為公益法人的民間組織,一方面給予財政和稅收等方面最大限度的優(yōu)惠待遇,而另一方面要進行更為嚴格和規(guī)范的行政監(jiān)管及社會監(jiān)督;堅決取締那些從事非法活動的民間組織。

(二)加大民間組織發(fā)展的政策支持和引導

民間組織的發(fā)展要求政府的工作能夠整合不同利益,民間組織的發(fā)展又為整合不同群體利益提供了組織化的渠道。政府要主動地順應這種潮流,扶持民間組織發(fā)展。政府應在購買服務、項目扶持等方面對民間組織進行支持,同時支持民間組織獲得合法的服務性收入,實現(xiàn)資金來源的多元化。要制定一套系統(tǒng)、可行的民間組織稅收激勵機制,落實個人和企業(yè)捐贈社會公益事業(yè)免稅政策,通過減免稅政策對民間組織進行扶持,從根本上解決民間組織資金不足問題;要放手向民間組織讓渡權力,將那些市場不愿管、政府無力管的社會職能盡快讓渡給逐漸發(fā)展起來的民間組織,并給予充分的信任,達成良好的溝通,形成合理而有效的社會管理架構;要主動與各種合法的、健康的民間組織建立伙伴關系,充分發(fā)揮它們在社會管理、公民參與中的作用;在改革過程中,在公共政策制訂過程中,多引人民間組織參與。比如,可以使一些民間組織的代表參與人大,政協(xié)的活動,從正式的政治渠道納入民間組織參加政策互動,引導民間組織與政府加強合作,共同建設社會主義和諧社會。

(三)提高社會對民間組織的關注程度

社會對民間組織的認知與認可,固然與民間組織自身發(fā)展的狀況與實際社會影響力直接相關,但也與整個社會的輿論引導和社會組織文化的培育密切相關。因此,必須通過輿論宣傳加強對社會公眾主體意識、結社意識、參與意識、自治觀念、公益精神等方面的引導,加強現(xiàn)代社會政治文明的普及,引導公眾從社會發(fā)展的高度去理解發(fā)展民間組織的重要意義。同時,也需要民間組織通過自身活動,加大宣傳力度,使人們更為了解和熟悉民間組織的發(fā)展狀況和社會作用,從而提高社會對民間組織的認知度,使民間組織獲得更好的社會支持氛圍。既要看到民間組織存在的問題,也要看到它興起的必然性及其對構建社會主義和諧社會的重要意義,要關注和扶持民間組織的成長。將民間組織納入黨和政府的活動視野,執(zhí)政黨要加強對民間組織的領導和引導,各級政府要采取積極有效的措施,完善保護和發(fā)展民間組織的政策規(guī)章,明確民間組織的地位和作用,培育和發(fā)展各類民間組織。

(四)加強民間組織自身建設

民間組織要規(guī)范內(nèi)部運作機制,加強自身能力建設與行業(yè)自律。要努力提高民間組織人員的素質(zhì),即通過采用好項目吸引高素質(zhì)的志愿人員、加強民間組織員工的培訓等渠道來提高民間組織的整體素質(zhì)和服務能力;要完善民間組織的內(nèi)部管理體制,規(guī)范民間組織的運作程序,即通過建立健全以章程為核心的各項規(guī)章制度,使民間組織的各項活動有章可循;要建立和完善財務會計制度,做到收支規(guī)范、賬目清楚、公開透明,保證民間組織的廉潔性;要完善自我管理、自我約束的內(nèi)部運行機制,增強民間組織自我管理和自我發(fā)展能力;要改組行政化的官方色彩十分濃厚的民間組織,使其真正定位分流,走人民間,名副其實。必須著力引導提高民間組織自身素質(zhì),塑造公共服務新角色,建立科學民主的決策機制,選舉產(chǎn)生社會團體主要負責人。民間組織要搞好服務,規(guī)范行為,深入開展“民間組織服務社會主義新農(nóng)村建設”和“民間組織自律與誠信建設”活動。