趙大勇

為加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理，財(cái)政部門對(duì)扶貧資金(含以工代賑資金)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等專項(xiàng)資金實(shí)行了財(cái)政審核報(bào)賬制管理。報(bào)賬制管理辦法的實(shí)施，對(duì)于保證資金安全和專款專用、規(guī)范資金撥付程序、提高資金使用效益發(fā)揮了積極作用。但從實(shí)際執(zhí)行情況看，專項(xiàng)資金報(bào)賬制管理也存在一些值得關(guān)注的問題，應(yīng)引起足夠重視并切實(shí)加以解決。

一、財(cái)政專項(xiàng)資金報(bào)賬制管理值得關(guān)注的問題

一是對(duì)報(bào)賬制管理的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一?，F(xiàn)有的報(bào)賬制管理辦法對(duì)報(bào)賬資金管理和報(bào)賬程序等都做出了明確規(guī)定，但對(duì)如何保證實(shí)現(xiàn)報(bào)賬制管理的根本目標(biāo)等問題規(guī)定得不很具體和詳盡，什么是報(bào)賬制管理，如何把握?qǐng)?bào)賬制管理的工作重點(diǎn)，大家在理解和認(rèn)識(shí)上不盡統(tǒng)一。有的地方把這項(xiàng)管理制度簡(jiǎn)單理解為一種會(huì)計(jì)核算方式，在報(bào)賬管理中，過分強(qiáng)調(diào)報(bào)賬環(huán)節(jié)管理，忽略資金運(yùn)行過程的監(jiān)督，把資金撥付和審核報(bào)賬作為報(bào)賬制管理的重點(diǎn)，對(duì)于項(xiàng)目的實(shí)施過程和實(shí)施結(jié)果，缺乏必要的監(jiān)管，項(xiàng)目管理流于形式，導(dǎo)致了擅自變更項(xiàng)目、擠占挪用項(xiàng)目資金，甚至編造虛假項(xiàng)目、套取財(cái)政資金等違紀(jì)問題的發(fā)生。

二是報(bào)賬制管理工作存在著重形式、輕效果的傾向。在報(bào)賬管理過程中，一些地方和部門重報(bào)賬程序、輕審核效果。對(duì)報(bào)賬手續(xù)是否齊備、原始憑證票面反映的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的合規(guī)、合法性檢查把關(guān)較嚴(yán)，對(duì)原始憑證所反映事項(xiàng)內(nèi)容的真實(shí)性缺乏細(xì)致核實(shí)。一些項(xiàng)目單位便利用由稅務(wù)部門代開發(fā)票、工商企業(yè)發(fā)票等技術(shù)性合法的憑證報(bào)內(nèi)容上不真實(shí)或不存在的假賬，或套取項(xiàng)目資金，或掩蓋資金真實(shí)用途。由于在報(bào)賬環(huán)節(jié)對(duì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的真實(shí)性把關(guān)不嚴(yán)，不僅使違紀(jì)問題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，而且增加了以后檢查處理的難度。由于財(cái)政部門負(fù)責(zé)報(bào)賬管理。使項(xiàng)目單位形成了能夠報(bào)賬既合理、能夠報(bào)賬既合法的傾向。

三是報(bào)賬制管理辦法有待進(jìn)一步完善。實(shí)行報(bào)賬制管理是加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的有益嘗試，在實(shí)踐中也取得了一定的效果，但也有一些需要完善的地方。一是報(bào)賬制管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范。目前，實(shí)行報(bào)賬制管理的資金有扶貧資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金及部分國(guó)債專項(xiàng)資金，但報(bào)賬管理辦法均單獨(dú)制定，一項(xiàng)專項(xiàng)資金一套報(bào)賬制，沒有統(tǒng)一的管理辦法，同樣是實(shí)行報(bào)賬制管理，對(duì)報(bào)賬程序和報(bào)賬手續(xù)的要求卻各不相同，執(zhí)行中很不規(guī)范。二是報(bào)賬制管理的有關(guān)規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化。例如，管理辦法規(guī)定項(xiàng)目實(shí)施單位報(bào)賬時(shí)要提供報(bào)賬憑據(jù)，但對(duì)原始憑證原件由誰保存規(guī)定得卻很模糊。從執(zhí)行情況看，有的在縣級(jí)財(cái)政部門留存。有的在項(xiàng)目單位留存。在政策掌握上很不一致。原始憑證在縣級(jí)財(cái)政部門留存，財(cái)政部門又不是一級(jí)會(huì)計(jì)單位，又不負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理和項(xiàng)目預(yù)、決算，成為項(xiàng)目報(bào)賬資料與項(xiàng)目管理的“兩層皮”現(xiàn)象。同時(shí)，這種作法與《會(huì)計(jì)法》的有關(guān)規(guī)定有抵觸。三是辦法中關(guān)于監(jiān)督和處罰的規(guī)定過于空泛。針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)。以上這些問題，都需要在實(shí)踐中探索和完善。

二、對(duì)加強(qiáng)報(bào)賬制管理的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)和解決辦法探討

一要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化管理。應(yīng)進(jìn)一步明確，報(bào)賬制管理是確保資金安全和?？顚Ｓ谩⑻岣呤褂眯б娴囊环N管理制度，而非會(huì)計(jì)核算方式。報(bào)賬制工作重點(diǎn)應(yīng)放在管理上，不僅要加強(qiáng)資金管理，更要加強(qiáng)項(xiàng)目管理，要通過加強(qiáng)資金管理實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)項(xiàng)目管理，不僅要對(duì)支出憑證進(jìn)行審核，更要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程和實(shí)現(xiàn)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)控。實(shí)踐證明，報(bào)賬制管理只在報(bào)賬憑證審核和決定是否予以報(bào)賬一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，是難以實(shí)現(xiàn)報(bào)賬制管理的根本初衷的，必須貫穿項(xiàng)目實(shí)施全過程。

二要完善管理機(jī)制。實(shí)行報(bào)賬制管理的資金項(xiàng)目多、涉及面廣、政策性強(qiáng)，僅靠財(cái)政部門有限的管理人員很難實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，建立有效完善而且責(zé)任劃分十分明確的管理機(jī)制很有必要。財(cái)政部門應(yīng)主要負(fù)責(zé)資金和財(cái)務(wù)管理，項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、審核驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的管理應(yīng)由相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)，嚴(yán)格劃分工作職責(zé)和工作程序，實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督和制約。投資較大的項(xiàng)目可借助社會(huì)力量，委托工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)實(shí)施工程監(jiān)理，既能保證質(zhì)量，又能監(jiān)控資金流向，從而形成各管理部門職責(zé)明確、各負(fù)其責(zé)的管理機(jī)制，保證資金的安全有效。

三要建立責(zé)任機(jī)制，實(shí)行責(zé)任追究制度。從某種意義上講。報(bào)賬制管理一旦成為一種形式，也就失去了其存在的意義。甚至被利用成為違法違紀(jì)、弄虛作假的“保護(hù)方式”。因此，必須建立起責(zé)任機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)管理目的。一方面要明確項(xiàng)目單位的責(zé)任，要求其對(duì)所提供的原始憑證的真實(shí)性和合法性負(fù)責(zé)。對(duì)弄虛作假者，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，堅(jiān)決查處，不僅追究直接責(zé)任人的責(zé)任，同時(shí)追究項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的責(zé)任。另一方面，要對(duì)報(bào)賬管理部門和管理人員實(shí)行責(zé)任追究制度。對(duì)在報(bào)賬審核驗(yàn)收中敷衍塞責(zé)，甚至參與弄虛作假。造成財(cái)政資金損失浪費(fèi)的部門和管理人員，要嚴(yán)肅追究工作責(zé)任。

四要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步完善管理辦法。首先，要盡快統(tǒng)一規(guī)范報(bào)賬制管理辦法。明確哪些資金適合采取報(bào)賬制管理辦法，不論哪級(jí)、哪些部門安排的資金，都要納入統(tǒng)一規(guī)范的管理辦法。其次，要細(xì)化管理辦法，提高可操作性。對(duì)報(bào)賬的手續(xù)和具體操作程序都應(yīng)形成規(guī)范，使報(bào)賬管理更加快捷、高效、安全，更好的為項(xiàng)目單位服務(wù)。對(duì)于項(xiàng)目的支出情況，財(cái)政部門的工作重點(diǎn)應(yīng)放在項(xiàng)目支出的真實(shí)、合法、合規(guī)、合理性的審核上，會(huì)計(jì)核算和原始憑證的保管應(yīng)由項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)，這既符合《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定，也有利于分清職責(zé)，明確責(zé)任。再次，進(jìn)一步完善監(jiān)督處罰辦法。報(bào)賬制管理能否發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于抓好規(guī)范性制度的落實(shí)。因而，應(yīng)加大監(jiān)督和處罰力度，堅(jiān)決打擊各種違紀(jì)行為，使報(bào)賬制管理充分發(fā)揮應(yīng)有作用。