葉煥民　宗振利

摘要：在政策層面上，我國(guó)已經(jīng)開始注重利用公共投資擴(kuò)張手段以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的目標(biāo)，但我國(guó)的公共投資還存在著諸多問題，特別是隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，公共投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)問題更加突出。不僅阻礙了經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定的增長(zhǎng)，而且引發(fā)了一些社會(huì)問題，直接影響了和諧社會(huì)的構(gòu)建。本文在簡(jiǎn)要指出城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的公共投資問題的基礎(chǔ)上，針對(duì)出現(xiàn)的問題，提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：城市化公共投資政策建議

0引言

當(dāng)前，一場(chǎng)波瀾壯闊的歷史性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革正在中國(guó)大地蓬勃進(jìn)行，這就是中國(guó)的城市化。進(jìn)行適度、科學(xué)的公共投資，才能保障越來(lái)越多進(jìn)入城市的人享受到現(xiàn)代城市的物質(zhì)和精神文明，保障城市化在新的世紀(jì)里，以更大的規(guī)模、向更高的質(zhì)量邁進(jìn)。特別是近幾年隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，出現(xiàn)了一些新問題和新矛盾，不僅阻礙了經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速增長(zhǎng)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且引發(fā)了一些社會(huì)問題。直接影響了和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，把公共投資中出現(xiàn)的問題放到城市化的大背景中進(jìn)行研究，并針對(duì)出現(xiàn)的問題，提出相應(yīng)的政策和建議，為政府制定公共投資方面的政策提供一些參考，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1城市化和公共投資的涵義

1.1城市化的涵義城市化是由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)發(fā)展的過(guò)程，是衡量一個(gè)國(guó)家發(fā)展水平的重要標(biāo)志。加快城市化進(jìn)程是21世紀(jì)實(shí)現(xiàn)中國(guó)偉大復(fù)興的必由之路。城市化是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程。具體包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化。城市化，也有的學(xué)者稱之為城鎮(zhèn)化、都市化。世界銀行在《2020年的中國(guó)》中指出：“當(dāng)前的中國(guó)正經(jīng)歷兩個(gè)轉(zhuǎn)變，即從指令性經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，和從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市、工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變”。

城市化是世界范圍內(nèi)的一種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)現(xiàn)象，是人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過(guò)程。本世紀(jì)初葉是中國(guó)城市化進(jìn)程大大加快、并將基本完成城市化的一個(gè)重要?dú)v史時(shí)期，其特征表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)移以及城市不斷發(fā)展和完善的過(guò)程。由此帶來(lái)的歷史性變革將對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面產(chǎn)生深刻的影響。

1.2公共投資的涵義公共投資有廣義和狹義之分。廣義公共投資是指所有投向于公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)，向社會(huì)提供基礎(chǔ)性和公共性商品或服務(wù)的投資，既包括政府投資也包括非政府投資，既包括物質(zhì)性投資也包括非物質(zhì)性投資。狹義公共投資特指政府作為投資主體，在基礎(chǔ)設(shè)施和自然壟斷行業(yè)進(jìn)行的物質(zhì)性公共投資。為了便于分析，本文使用的是廣義上的概念。

公共投資的主體是政府，目的是提供公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)和科學(xué)發(fā)展，滿足公共需要。

2城市化進(jìn)程中公共投資問題

2.1公共投資的定位問題在城市化的過(guò)程中，由于政府職能和政府行為轉(zhuǎn)變不到位，“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”的現(xiàn)象比比皆是。根據(jù)馬斯格雷夫的階段性理論，公共投資的發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)為社會(huì)提供教育、保健等福利性質(zhì)的公共產(chǎn)品。顯然，我國(guó)在這方面做得不夠，即公共投資的定位不準(zhǔn)確。在我國(guó)，特別在積極的財(cái)政政策實(shí)施以來(lái)，公共投資成了保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段，偏離了公共投資的基本功能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)約40％左右的公共投資分布于競(jìng)爭(zhēng)性、贏利性領(lǐng)域，甚至涉及了餐飲、娛樂服務(wù)這樣的高競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)。除此之外，我國(guó)的更新改造投資大多數(shù)集中于贏利性的國(guó)有企業(yè)，為非贏利性的公共企業(yè)提供的卻相對(duì)較少，且對(duì)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等屬于公共投資范圍內(nèi)的公共事業(yè)部門，投資嚴(yán)重不足。

2.2公共投資的規(guī)模問題截至到2007年底，我國(guó)的城市化水平已達(dá)44 9％，已經(jīng)超過(guò)城市化開始起飛的30％的臨界點(diǎn)，進(jìn)入城市化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)一個(gè)國(guó)家處于人均GDP為1000-3000美元時(shí)，屬于后工業(yè)化向現(xiàn)代化過(guò)渡期，也是“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸現(xiàn)期”，我國(guó)當(dāng)前正處于這個(gè)時(shí)期。增長(zhǎng)、發(fā)展與各類矛盾交織在一起，是社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、社會(huì)矛盾最易激化的高風(fēng)險(xiǎn)期。

在這段時(shí)期，隨著城市化速度的加快，大量人口和產(chǎn)業(yè)在城市集聚，城市人口在短時(shí)間內(nèi)的迅速增長(zhǎng)，無(wú)疑會(huì)給城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)帶來(lái)巨大的壓力，必須進(jìn)行大規(guī)模的城市道路、給水、排水、廢棄物處理和環(huán)境等城市公共投資建設(shè)，提供足夠的教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品，為急劇增加的城市人口和經(jīng)濟(jì)要素提供物質(zhì)載體和服務(wù)，特別是要解決上億農(nóng)民工的社會(huì)保障問題和其子女的受教育問題。所以，公共投資支出需要保持相當(dāng)?shù)囊?guī)模，其占GDP和財(cái)政總支出的比重應(yīng)控制在4.5％和22％左右。但是，目前我國(guó)公共產(chǎn)品的供給，特別是由政府提供的公共產(chǎn)品不足對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)福祉的提高產(chǎn)生了嚴(yán)重的制約作用，引發(fā)各種社會(huì)不良現(xiàn)象，大大降低了城市化的質(zhì)量。

2.3公共投資的結(jié)構(gòu)問題公共投資在滿足社會(huì)需求、提高社會(huì)福利等方面具有直接的作用。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，受趕超型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式等因素制約，公共投資政策忽視或者淡化了對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所依賴的一般性公共產(chǎn)品的支撐和提供，導(dǎo)致了這些領(lǐng)域公共投資的結(jié)構(gòu)不均衡，對(duì)部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生要素(如教育、科研)的資金供給不足。這些公共投資不足必然帶來(lái)負(fù)面影響，表現(xiàn)為與此相對(duì)應(yīng)的公共產(chǎn)品長(zhǎng)期“發(fā)育不良”?？傮w上看，公共投資支出結(jié)構(gòu)是以政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和行政管理支出為主，而以提供公共服務(wù)產(chǎn)品為主的公共投資管理體制相對(duì)滯后，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時(shí)社會(huì)問題日益顯現(xiàn)，并成為下一步經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革發(fā)展的障礙。具體表現(xiàn)為：投資供給結(jié)構(gòu)仍舊沒有跳出“生產(chǎn)建設(shè)型”的邏輯思維，公共投資和公共產(chǎn)品供給不足，仍舊存在著對(duì)生產(chǎn)建設(shè)的過(guò)度熱衷。用于一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的投資仍占財(cái)政支出的比重很大，而對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的資金投入明顯不足，成為財(cái)政支出最薄弱環(huán)節(jié)，這主要表現(xiàn)在對(duì)科技教育、社會(huì)保障的投入不夠。發(fā)展需要關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和現(xiàn)實(shí)利益的均衡，一味關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視與之相關(guān)聯(lián)的、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等一系列因素，必然阻礙社會(huì)福祉的提高和增長(zhǎng)，甚至引發(fā)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。

3完善公共投資的政策建議

3.1切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能公共投資主要投資于非市場(chǎng)、非贏利性領(lǐng)域，這和過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)公共投資無(wú)所不包，大量投資于一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的項(xiàng)目的狀況，有著根本的區(qū)別盡管經(jīng)過(guò)三十年的改革開放，尤其是確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，我國(guó)政府的職能已經(jīng)發(fā)生了很大變化，但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相比，仍存在很大距離，需進(jìn)一步切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，改變目前“越位”與“缺位”并存的狀況，真正完成向“公共服務(wù)性”政府的轉(zhuǎn)變，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)作出貢獻(xiàn)。

3.2合理界定公共投資的范圍，公共投資方向應(yīng)該定位于滿足公共需求科學(xué)合理界定公共投資的范圍是提高公共投資效率的基礎(chǔ)。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，政府公共投資的取向必然是“有

所為，有所不為”。公共投資作用的范圍主要存在于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，在提供社會(huì)公共產(chǎn)品、糾正市場(chǎng)外部性、彌補(bǔ)市場(chǎng)不完全等方面發(fā)揮特有的作用，其基本出發(fā)點(diǎn)在于滿足公共服務(wù)的需求，提供有效的公共產(chǎn)品供給，其根本目的在于提高全社會(huì)的資源配置水平。公共投資退出競(jìng)爭(zhēng)性、營(yíng)利性的領(lǐng)域，把本來(lái)不應(yīng)該由政府提供的產(chǎn)品或服務(wù)交給私營(yíng)市場(chǎng)，要求私營(yíng)企業(yè)彼此競(jìng)爭(zhēng)以提供服務(wù)，政府僅制定規(guī)則以規(guī)范市場(chǎng)。

3.3公共投資主體多元化，啟動(dòng)民間資本進(jìn)入公共投資領(lǐng)域目前我國(guó)公共投資建設(shè)項(xiàng)目的資金來(lái)源主要是財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款、國(guó)有企業(yè)自籌資金及商業(yè)銀行貸款資金，其他融資渠道還比較單一，主要有發(fā)行國(guó)家債券、采取股份制合作制等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足國(guó)家公共投資的發(fā)展要求。轉(zhuǎn)變政府直接生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公共物品的單一模式，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)形式的多樣化。政府應(yīng)集中精力做好決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)等工作，把公共物品具體的生產(chǎn)交給企業(yè)和非政府機(jī)構(gòu)去做。就目前而言，國(guó)外發(fā)展較好和國(guó)內(nèi)比較成熟的一些民間資本進(jìn)入公共投資領(lǐng)域的模式值得我們借鑒，主要有：BOT模式(Build-Operate-Transfer，建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)、TOT模式(Transfer-Operate-Transfer，移交—經(jīng)營(yíng)—移交)、從PFI模式(Private Finance Initiative，私人融資創(chuàng)新)到PPP模式(Public Private Partnership，公共部門與私人企業(yè)合作)、市政債券、公共投資基金與ABS(資產(chǎn)證券化)等。

3.4加大對(duì)基礎(chǔ)教育的投資，特別要重視上億農(nóng)民工子女的受教育問題優(yōu)化三級(jí)教育投資結(jié)構(gòu)，明確基礎(chǔ)教育的優(yōu)先地位。對(duì)于“純公共產(chǎn)品”的基礎(chǔ)教育或義務(wù)教育，政府應(yīng)承擔(dān)起全部責(zé)任，切實(shí)貫徹九年制“義務(wù)教育法”，無(wú)差別地向所有家庭均等地免費(fèi)提供基礎(chǔ)教育，將教育撥款的增量部分集中用于基礎(chǔ)教育，優(yōu)化有限資金的結(jié)構(gòu)配置，以保證全民享有最基本的受教育的權(quán)利和全民整體素質(zhì)的提高。把農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育納入流入地教育發(fā)展規(guī)劃、列入教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，使農(nóng)民工隨遷子女也能享受到“兩免一補(bǔ)”的待遇。

3.5加快公共投資制度建設(shè)，規(guī)范公共投資行為在我國(guó)，加強(qiáng)制度建設(shè)是提高公共投資效率的重要手段，實(shí)體制度是提高公共投資效率的方法，程序制度則是實(shí)體制度有效發(fā)揮作用的保障。加快公共投資的立法步伐，逐步建立公共投資法律體系。為解決當(dāng)前公共投資領(lǐng)域中存在的監(jiān)管問題，應(yīng)加快基本立法。我們可以借鑒其他國(guó)家或地區(qū)在公共投資方面的一些有益嘗試，在條件成熟時(shí)制定《公共投資法》作為指導(dǎo)性法律。以對(duì)公共投資行為進(jìn)行規(guī)范，對(duì)公共投資的范圍、原則、投資主體、程序、制度、監(jiān)管及法律責(zé)任等予以規(guī)定。建立和完善公共投資項(xiàng)目重大失誤的問責(zé)制和廣泛的公共投資決策外部監(jiān)管制度，減少公共投資領(lǐng)域的決策失誤，提升公共投資效率。

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