代建制是優(yōu)化政府投資項(xiàng)目管理的重要舉措。按照2004年7月國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》要求，近年來我國積極推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方式改革，對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目大力推進(jìn)“代建制”，取得了明顯成效。
　　
　　一、代建制制度設(shè)計(jì)的初衷
　　
　　按照西方主流的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，政府提供的社會公共產(chǎn)品和服務(wù)不一定要由政府自己生產(chǎn)和供給，要盡可能發(fā)揮社會專業(yè)化資源的優(yōu)勢，通過競爭委托生產(chǎn)，取得最佳效益。亞當(dāng)·斯密在《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》中指出：由政府提供公共產(chǎn)品，其運(yùn)作應(yīng)盡量通過市場的方式加以解決。斯蒂格利茨在《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》中指出：在公共產(chǎn)品供給方面，要區(qū)分“政府提供”和“政府生產(chǎn)”兩個(gè)概念，政府提供公共產(chǎn)品，可通過簽訂合同、經(jīng)濟(jì)資助等手段和途徑，委托私人部門生產(chǎn)并提供。
　　代建制改革制度設(shè)計(jì)的初衷，正是為了解決政府權(quán)力與市場資本距離過近、政府投資項(xiàng)目預(yù)算軟約束的問題，而在政府和企業(yè)主體之間增加一個(gè)“市場”環(huán)節(jié)，讓企業(yè)進(jìn)入公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域。也就是將政府投資項(xiàng)目由“政府生產(chǎn)”改為“政府提供”，政府只制定政府投資項(xiàng)目的生產(chǎn)和供應(yīng)規(guī)則，提供資金支持和履行生產(chǎn)監(jiān)督的職責(zé)，而政府投資項(xiàng)目的具體生產(chǎn)提供改由“市場”進(jìn)行。代建制制度設(shè)計(jì)的目的是：利用企業(yè)產(chǎn)品供給的“經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)力和市場競爭機(jī)制來提高公共產(chǎn)品供給的效率，從機(jī)制上解決政府投資領(lǐng)域中，因政府壟斷所致的公共產(chǎn)品供給效率低下、項(xiàng)目管理水平低下、投資浪費(fèi)嚴(yán)重、公務(wù)人員腐敗頻發(fā)等問題。
　　代建制改革的核心是：打破傳統(tǒng)模式下“投資、建設(shè)、使用、管理”四位一體的局面，設(shè)計(jì)權(quán)責(zé)平衡的非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目的激勵(lì)機(jī)制、投資約束機(jī)制和利益制衡機(jī)制，來規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理，從制度上激勵(lì)代建主體有實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的積極性，和能夠誠實(shí)有效地按照政府批準(zhǔn)概算與設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)完成項(xiàng)目，進(jìn)而提高政府投資的效率。代建制改革必須以市場為依托、以競爭為手段，通過公開競爭、市場力量在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資源配置中起主導(dǎo)作用，來實(shí)現(xiàn)政府由封閉的內(nèi)部管理轉(zhuǎn)向?qū)κ袌鼋?jīng)濟(jì)環(huán)境的宏觀管理，由政府投資項(xiàng)目的直接生產(chǎn)、提供者向促進(jìn)者、合作者、管理者和監(jiān)督者角色轉(zhuǎn)變。政府投資項(xiàng)目代建主體通過項(xiàng)目管理從政府獲得相應(yīng)報(bào)酬也要承擔(dān)相應(yīng)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。政府投資人通過支付相關(guān)費(fèi)用把項(xiàng)目建設(shè)管理職責(zé)委托給代建主體行使，這也是以責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的市場方式來提高政府投資項(xiàng)目的質(zhì)量和效率。代建項(xiàng)目責(zé)任機(jī)制的真正落實(shí)，足以促使代建主體從維護(hù)自身利益、規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的利己心態(tài)出發(fā)增強(qiáng)對代建項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管，最終實(shí)現(xiàn)政府、社會公共利益和代建主體利益的共贏。
　　
　　二、事業(yè)單位代建模式的制度缺陷
　　
　　眾所周知，政府投資項(xiàng)目最突出的表現(xiàn)為政府直接投資。當(dāng)由政府出資和派遣人員、給予項(xiàng)目保障而組建公共部門（事業(yè)單位）統(tǒng)一履行代建職責(zé)時(shí)，無論是將現(xiàn)有政府相應(yīng)職能部門重組，還是另外組建新的職能部門，不過僅僅是政府職能的內(nèi)部轉(zhuǎn)移，這種管理模式除了以新的集中壟斷代替舊的分散壟斷外，與原有政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的組織管理體制基本沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別。它既沒有解決我國政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中最根本的分權(quán)與制衡問題，又沒有發(fā)揮市場競爭優(yōu)勝劣汰機(jī)制來優(yōu)化配置資源的優(yōu)勢。這樣的代建單位除扮演政府或政府部門代言人的作用外，往往不需、實(shí)際也不能承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任。項(xiàng)目建設(shè)即使沒有按照政府批準(zhǔn)的概算和投資規(guī)模實(shí)施，出現(xiàn)任何不利的結(jié)果，最后仍然需要政府來承擔(dān)責(zé)任，即政府預(yù)算仍為軟約束。另外，由于集中代建的事業(yè)單位獨(dú)攬政府投資項(xiàng)目代建權(quán)，具有市場壟斷地位，權(quán)力過度集中且自由度較大，運(yùn)行一旦缺乏規(guī)范、制約和透明度，必將加大公共產(chǎn)品供應(yīng)成本和為權(quán)力“尋租”創(chuàng)造更好的條件。此外，政府集中代建事業(yè)單位會對決策時(shí)對本單位有利的項(xiàng)目拼命去游說和爭取，反之則消極對待、推諉拖延。這種做法將助長項(xiàng)目決策中的“局部利益至上”傾向，不利于提高政府投資項(xiàng)目前期決策工作的質(zhì)量和科學(xué)性。
　　按照企業(yè)理論，如果擁有控制權(quán)的人無法真正承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，那么它就不可能有積極性作出最好的決策。而合同從來都是不完備的，代理人也不是圣人，它也可能從本身利益出發(fā)，利用合同的不完備性“尋租”、“創(chuàng)租”，進(jìn)而出現(xiàn)很多代理問題。實(shí)際上在上世紀(jì)六七十年代甚至八十年代初期，我國政府投資項(xiàng)目曾長期采用由政府行業(yè)主管部門指定建設(shè)單位統(tǒng)一建設(shè)，建成后移交生產(chǎn)單位管理使用的投資包干責(zé)任制型式。按照現(xiàn)在的理解，這種管理體制就是政府集中代建模式。實(shí)踐證明，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)展和人們思想觀念不斷變化，這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路的工程組織實(shí)施模式的弊端越來越明顯，在政府投資規(guī)模一再突破的前提下，工程質(zhì)量低劣，建設(shè)工期拖延，財(cái)政供養(yǎng)人員編制嚴(yán)重膨脹，工程投產(chǎn)后尾工量大、帶病運(yùn)行工程多的現(xiàn)象十分普遍。
　　政府事業(yè)單位集中代建模式的弊端還可以用“X低效率”理論來解釋。根據(jù)哈維·萊本斯坦的“X低效率理論”，一個(gè)組織機(jī)構(gòu)的效率很大程度上取決于該組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部環(huán)境，如果外部環(huán)境對該組織機(jī)構(gòu)沒有什么競爭壓力，那么該組織機(jī)構(gòu)中各層次的成員就會暴露出人的惰性，久而久之，惰性便成為慣性，就會在組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部產(chǎn)生X低效率。X低效率的可能后果是：政府集中代建單位不僅對政府的依97d1d639eb61a0e20f37265a4e0a9a740841b3de3479b580e0a7944af1856879賴性強(qiáng)，且普遍存在服務(wù)意識差，官僚習(xí)氣重，結(jié)構(gòu)性低效能和局部利益至上等現(xiàn)象。由于不存在外部競爭壓力，組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部也就沒有追求成本極小化的刺激，這必將導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、工作效率低等現(xiàn)象，抑制自我約束和提高生產(chǎn)經(jīng)營效率的動(dòng)力。
　　不可否認(rèn)，政府集中代建模式在創(chuàng)業(yè)初期確能發(fā)揮一些積極作用。但由于這是一種管理經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由財(cái)政供給的非贏利性活動(dòng)，基本無有效的制約和激勵(lì)機(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如果一個(gè)單位僅有提高工程質(zhì)量和政府投資效益的責(zé)任壓力，而沒有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制或動(dòng)力來源，是不切實(shí)際的。政府集中代建單位的人員整體素質(zhì)、能力水平、專業(yè)結(jié)構(gòu)配備與用工和考核制度、管理約束機(jī)制靈活的社會化代建公司無法比擬。我們應(yīng)該知道，吃“財(cái)政飯”的事業(yè)單位不等于不吃“其它飯”，謀取“額外利益”的風(fēng)險(xiǎn)無論公司代建模式還是事業(yè)單位代建模式都同樣存在。
　　
　　三、公司代建模式爭論的詮釋
　　
　　從短期看，在當(dāng)前招投標(biāo)市場尚不規(guī)范，項(xiàng)目代建市場發(fā)育還不完善，各類代建企業(yè)發(fā)展還不平衡，水平高專業(yè)性強(qiáng)的代建主體少，代建市場競爭的公平性、充分性和有序性還存在較大差距的條件下，作為一種過渡形式，成立事業(yè)單位統(tǒng)一代建非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目，對推動(dòng)代建制的發(fā)展還是有益的。然而從長遠(yuǎn)角度看，單純靠行政委托方式選擇代建單位，容易走上“政企不分”的老路，不利于代建制的推廣和健康發(fā)展。因此，我們應(yīng)該進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，按照正確的思路，從完善制度、培育市場、改進(jìn)實(shí)施、強(qiáng)化監(jiān)管、穩(wěn)步推廣等方面，來積極推動(dòng)代建制的改革和發(fā)展。
　　正如有的學(xué)者指出的那樣，公司代建模式確實(shí)存在企業(yè)為追求利潤最大化，而對項(xiàng)目謀取“額外利益”和片面降低建設(shè)成本的管理傾向。通過分析我們知道，由于預(yù)算軟約束、缺乏分權(quán)制衡和優(yōu)勝劣汰機(jī)制，事業(yè)單位代建模式在機(jī)制上就沒有解決政府投資項(xiàng)目管理者的權(quán)力尋租和謀取“額外利益”的條件。而公司代建模式，只要政府投資人貫徹分權(quán)制衡原則，直接選擇獨(dú)立于代建企業(yè)之外的“平行”的監(jiān)理單位，來對政府的投資決策、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招標(biāo)進(jìn)行全過程監(jiān)督，和對代建企業(yè)的項(xiàng)目管理進(jìn)行全過程監(jiān)理并及時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和反饋，就能有效制約代建企業(yè)權(quán)力和自由度過大的問題。
　　
　　有學(xué)者指出，政府行政主管部門直接與代建公司簽訂民事委托代建合同，增加政府行政部門的民事法律糾紛風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該說該問題在所有政府采購的貨物、工程和服務(wù)合同中均客觀存在。政府投資代建項(xiàng)目的委托人是政府，自然必須由政府出面與代建人簽訂民事代建委托合同，這沒有什么疑義。當(dāng)然，從盡量減少民事合同糾紛的角度出發(fā)，政府投資人確應(yīng)考慮優(yōu)化公司代建模式的治理體制設(shè)計(jì)。建議政府投資人設(shè)立具有獨(dú)立法人資格的非盈利性代表機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)，來代表政府承擔(dān)招標(biāo)選擇代建單位、簽訂代建合同及開展代建項(xiàng)目協(xié)調(diào)管理等事務(wù)性工作。該機(jī)構(gòu)從事政府投資項(xiàng)目代建合同簽訂等代建項(xiàng)目實(shí)施的具體事務(wù)性管理工作，但不直接從事政府投資項(xiàng)目“生產(chǎn)”，僅屬政府行政管理職能的延伸。代建制改革的目標(biāo)導(dǎo)向是市場有效競爭，無論代建合同簽訂是否通過政府授權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)施均需通過市場競爭選擇相應(yīng)的專業(yè)化、社會化的項(xiàng)目管理公司來承擔(dān)。
　　有學(xué)者對公司代建模式下項(xiàng)目代建公司獲得合理預(yù)期回報(bào)難以釋懷。實(shí)際上代建管理費(fèi)占項(xiàng)目總投資的比例很小，考慮到代建單位風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、開具保函所發(fā)生的費(fèi)用和有關(guān)稅費(fèi)等情況，代建管理費(fèi)確應(yīng)在建設(shè)單位管理費(fèi)的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高。但表面上增加一小點(diǎn)代建管理費(fèi)，與機(jī)制體制更優(yōu)從而節(jié)約的一大筆投資相比甚是微乎其微。至于有些學(xué)者提出的代建公司具有通過片面降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和裝修標(biāo)準(zhǔn)來“控制投資”的管理傾向，我想這除了說明政府對前期工作管理粗放、政府有關(guān)部門對項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)管職能履行不到位外，只能表明公司代建模式在機(jī)制上有極其巨大的積極主動(dòng)地控制投資的優(yōu)越性。從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，公司競爭代建模式是從利益制衡機(jī)制上盡量減少使用單位干預(yù)、避免政府投資“三超”的最好選擇，也是實(shí)踐證明的最優(yōu)模式。
　　代建制的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在投資估算不準(zhǔn)確、施工圖設(shè)計(jì)深度不夠、招標(biāo)文件和合同條款不完備、代建單位業(yè)務(wù)水平低等方面，與代建模式無關(guān)。換言之，制度的、技術(shù)的、自然的風(fēng)險(xiǎn)，無論是公司代建模式還是事業(yè)單位代建模式都客觀存在。代建制的風(fēng)險(xiǎn)需要政府有關(guān)職能部門盡可能地認(rèn)識并完善相關(guān)制度，和加強(qiáng)對代建公司的監(jiān)督與項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)管。從目前各地的實(shí)踐情況看，代建制改革已經(jīng)從試點(diǎn)階段轉(zhuǎn)入局部開放階段。在這個(gè)階段，政府可有針對性地選擇一定數(shù)量信譽(yù)好、有實(shí)力、專業(yè)性強(qiáng)、管理水平高的項(xiàng)目管理企業(yè)，進(jìn)入政府投資代建制項(xiàng)目的選擇范圍，并在此范圍內(nèi)通過招標(biāo)等方式選擇代建公司。這由當(dāng)前代建市場發(fā)展現(xiàn)狀決定，有利于對項(xiàng)目代建過程的有效監(jiān)管，也是短期內(nèi)降低代建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的客觀需要。待市場發(fā)育條件具備，代建制改革必將步入全面開放階段，即全面公開招標(biāo)選擇代建單位，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目代建的完全社會化、市場化，這是代建制改革發(fā)展的正確方向。
　?。ㄗ髡邌挝唬簢野l(fā)展改革委重大項(xiàng)目稽察辦、國家信息中心）