商洛市地處陜西秦嶺東段南麓，轄六縣一區(qū)，是全國(guó)集中連片的18個(gè)貧困地區(qū)之一。全市總?cè)丝?43萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口205萬(wàn)人。境內(nèi)山大溝深，溝壑縱橫，土地貧乏，“九山半水半分田、信息閉塞交通難”，是商洛自然條件的真實(shí)寫照。2007年全市生產(chǎn)總值135.8億元，僅占全國(guó)、全省的0.06%和2.53%，農(nóng)民人均純收入1850元，僅相當(dāng)于全國(guó)、全省平均水平的44.7%、69.9%。多年來(lái)，商洛市委、市政府堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以扶貧開發(fā)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村總攬農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作全局，緊緊抓住國(guó)家實(shí)施西部大開發(fā)，積極落實(shí)國(guó)家以工代賑政策，爭(zhēng)取資金投入，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)，取得了顯著成效。“十五”以來(lái)，累計(jì)投入7.2億元，其中以工代賑資金5.3億元，實(shí)施了基本農(nóng)田、小型水利、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路（便民橋）、山地開發(fā)、小流域治理、易地扶貧搬遷等為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效地改善了農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，增加了農(nóng)民收入，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
　　
　　一、以工代賑在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著重要作用
　　
　　以工代賑資金投向是貧困鄉(xiāng)村，建設(shè)內(nèi)容主要是農(nóng)村六小工程，深受廣大貧困鄉(xiāng)村群眾歡迎，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了極其重要的作用。
　　一是強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。商洛是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件差?！笆濉币詠?lái)，累計(jì)投入以工代賑資金1.2億元，實(shí)施中低產(chǎn)田改造7.6萬(wàn)畝，擴(kuò)大有效灌溉面積8.5萬(wàn)畝，治理水土流失面積100多平方公里，加固堤防400多公里。有效地提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，項(xiàng)目區(qū)糧食畝產(chǎn)提高10公斤以上。
　　二是改善了貧困鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活條件?！笆濉币詠?lái)，累計(jì)投入以工代賑資金1.9億元，新建改建鄉(xiāng)村公路3050公里，大中橋梁168座，便民橋1375座，飲水工程230處，解決了40余萬(wàn)群眾行路難、15.2萬(wàn)人飲水難等問(wèn)題。
　　三是從根本上解決了貧困人口脫貧問(wèn)題。“十五”以來(lái)，累計(jì)投入以工代賑資金1.66億元，對(duì)高寒邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)8876戶38598人實(shí)施了易地扶貧搬遷，擺脫了水、電、路不通的惡劣環(huán)境，通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了脫貧。
　　四是加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。累計(jì)投入以工代賑資金6155萬(wàn)元，實(shí)施山地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，建設(shè)板栗基地320萬(wàn)畝，核桃基地200萬(wàn)畝，中藥材種植100萬(wàn)畝，發(fā)展畜牧小區(qū)150個(gè)，食用菌3010萬(wàn)袋。通過(guò)規(guī)?；l(fā)展，產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，拓寬了農(nóng)民增收渠道。
　　五是使農(nóng)民直接增加了收入?！笆濉币詠?lái)，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民群眾通過(guò)參與以工代賑工程直接獲得勞務(wù)報(bào)酬1億多元，使農(nóng)民群眾直接得到實(shí)惠，增加了收入。
　　
　　二、實(shí)施以工代賑工程務(wù)必把握好幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)
　　
　　一是必須科學(xué)合理規(guī)劃項(xiàng)目。科學(xué)合理規(guī)劃項(xiàng)目必須堅(jiān)持新農(nóng)村建設(shè)的總體指導(dǎo)思想，堅(jiān)持以工代賑資金投向，突出鄉(xiāng)村道路、人畜飲水、基本農(nóng)田等群眾最關(guān)心、要求最迫切的項(xiàng)目，建立項(xiàng)目庫(kù)。必須遵循自然規(guī)律和科學(xué)規(guī)律，堤防、橋梁工程標(biāo)準(zhǔn)要高，線型要順，留足水路；易地扶貧搬遷安置點(diǎn)要適度規(guī)模，突出特色，既要節(jié)約土地，又要留足發(fā)展空間。群眾建房既要功能齊全，又不能超標(biāo)準(zhǔn)，增加群眾負(fù)擔(dān)。提倡在“三高三避”（高跟基、高水位、高地勢(shì)，避滑坡、避泥石流、避洪水）的原則下，依山、沿路、靠坡規(guī)劃建房。
　　二是必須嚴(yán)格項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范管理。一要嚴(yán)格計(jì)劃管理。要堅(jiān)持項(xiàng)目編報(bào)程序，項(xiàng)目原則從項(xiàng)目庫(kù)中選取，村、鄉(xiāng)、縣、市逐級(jí)上報(bào)省上審批，要按照項(xiàng)目管理權(quán)限做好項(xiàng)目可行性分析論證。堅(jiān)持省管項(xiàng)目，嚴(yán)禁計(jì)劃調(diào)整。二要嚴(yán)格項(xiàng)目實(shí)施管理。要堅(jiān)持項(xiàng)目建設(shè)基本程序和開工報(bào)告制度。項(xiàng)目開工必須落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施方案，落實(shí)建設(shè)、施工及監(jiān)理單位責(zé)任，落實(shí)資金籌措方案。對(duì)投資在30萬(wàn)元以上的項(xiàng)目必須招投標(biāo)，加強(qiáng)質(zhì)量督促檢查，確保項(xiàng)目工程質(zhì)量。三要嚴(yán)格資金管理。要嚴(yán)格實(shí)行以工代賑資金專戶儲(chǔ)存、專人管理、專帳核算，報(bào)帳制管理；嚴(yán)格按項(xiàng)目計(jì)劃、資金預(yù)算、工程進(jìn)度撥付資金，嚴(yán)禁擠占、挪用、克扣資金和提取管理費(fèi)問(wèn)題發(fā)生。四要嚴(yán)格竣工驗(yàn)收。項(xiàng)目竣工后，要根據(jù)權(quán)限，依據(jù)批復(fù)，及時(shí)組織相關(guān)部門專業(yè)技術(shù)人員，進(jìn)行竣工驗(yàn)收。五要嚴(yán)格檔案管理。要從項(xiàng)目報(bào)批、計(jì)劃下達(dá)、組織實(shí)施、竣工驗(yàn)收等方面，分縣、鄉(xiāng)、村建立檔案，圖、表、卡、像等資料齊全，真實(shí)記錄、反映項(xiàng)目實(shí)施情況。
　　三是必須嚴(yán)格執(zhí)行政策，兌付群眾勞務(wù)報(bào)酬。商洛在多年以工代賑工作實(shí)踐中，堅(jiān)持按工程量與工日，參照當(dāng)?shù)厝罕妱?wù)工工資標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算勞務(wù)報(bào)酬，并造冊(cè)直接發(fā)放到投勞群眾手中。以工代賑易地扶貧搬遷建房補(bǔ)助資金，按照搬遷戶貧困程度，分開檔次，不搞一刀切，不搞平均分配。在勞務(wù)報(bào)酬兌付與建房補(bǔ)助資金確定發(fā)放過(guò)程中，實(shí)行張榜公示，陽(yáng)光操作，接受社會(huì)監(jiān)督。
　　以工代賑是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要社會(huì)多方面的大力支持，商洛這幾年以工代賑工作取得的成效，與當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)高度重視，與各相關(guān)部門的大力支持和配合，與廣大干部群眾的艱苦努力是分不開的。同時(shí)在工作過(guò)程中，市縣區(qū)發(fā)展改革部門堅(jiān)持強(qiáng)化調(diào)研，創(chuàng)新方法，完善機(jī)制。從抓項(xiàng)目規(guī)范管理入手，建立了項(xiàng)目入庫(kù)評(píng)審機(jī)制，流程圖管理機(jī)制，資金撥付報(bào)帳機(jī)制，勞務(wù)報(bào)酬三個(gè)體現(xiàn)機(jī)制，抓點(diǎn)示范、激勵(lì)推動(dòng)、市縣聯(lián)管、領(lǐng)導(dǎo)包抓等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目管理的規(guī)范化和科學(xué)化。
　　
　　三、問(wèn)題與建議
　　
　　一是隨著國(guó)家國(guó)債資金的縮減，近兩年投入貧困地區(qū)以工代賑資金總體處于下降趨勢(shì)。建議國(guó)家加大中央預(yù)算內(nèi)以工代賑資金規(guī)模，切實(shí)為改善中西部貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施起到支撐和引導(dǎo)作用。
　　二是建議國(guó)家取消中西部以工代賑項(xiàng)目市縣資金配套。
　　三是近幾年尤其是去年以來(lái)，工程項(xiàng)目材料費(fèi)、人工費(fèi)等隨著市場(chǎng)物價(jià)普遍上漲。但以工代賑項(xiàng)目仍按2000年定額核定投資，加之地方配套難以落實(shí)，影響到項(xiàng)目工期和質(zhì)量。建議國(guó)家提高以工代賑投資標(biāo)準(zhǔn)。
　　四是建議國(guó)家取消試點(diǎn)，將以工代賑作為推進(jìn)扶貧開發(fā)、加快新農(nóng)村建設(shè)的根本措施在中西部貧困地區(qū)大力推廣。
　　(作者單位：陜西省商洛市發(fā)展改革委）