為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，促進(jìn)形成布局合理、競爭有序、循環(huán)節(jié)約的乳制品工業(yè)發(fā)展新機制，發(fā)展具有中國特色的現(xiàn)代乳制品工業(yè)，保障國家食物安全，由國家發(fā)展和改革委員會會同有關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會制定的《乳制品工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》（以下簡稱《產(chǎn)業(yè)政策》）正式發(fā)布了。這是建國以來我國發(fā)布的第一部系統(tǒng)的乳制品工業(yè)發(fā)展政策，將對我國乳制品工業(yè)發(fā)展具有重大和深遠(yuǎn)的影響。
　　
　　一、《產(chǎn)業(yè)政策》的主要內(nèi)容和特點
　　
　　《產(chǎn)業(yè)政策》包括政策目標(biāo)、行業(yè)準(zhǔn)入、奶源供應(yīng)、技術(shù)與裝備、投資融資、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、質(zhì)量安全、組織結(jié)構(gòu)、資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)、乳品消費及其它等12個部分，共64條，它既是今后乳制品工業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向，也是嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入、規(guī)范市場秩序和投資行為的主要依據(jù)。主要特點如下：
　　戰(zhàn)略性?！懂a(chǎn)業(yè)政策》緊抓關(guān)系乳制品加工業(yè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題，突出政策目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)布局、行業(yè)準(zhǔn)入、奶源供應(yīng)、技術(shù)和裝備、質(zhì)量安全、組織結(jié)構(gòu)、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容。
　　科學(xué)性?！懂a(chǎn)業(yè)政策》在編制理念、內(nèi)容、方法等各個方面始終堅持貫徹和落實科學(xué)發(fā)展觀，突出以人為本、協(xié)調(diào)發(fā)展這一主線。把以人為本的科學(xué)發(fā)展觀作為指導(dǎo)制定產(chǎn)業(yè)政策的主線，體現(xiàn)了《產(chǎn)業(yè)政策》的科學(xué)性。
　　權(quán)威性?！懂a(chǎn)業(yè)政策》由有關(guān)部門、協(xié)會學(xué)會、大專院校、科研院所等國內(nèi)數(shù)十名知名專家學(xué)者共同編制，并廣泛征求和吸收了有關(guān)部門、地方和企業(yè)意見，集中了多方面的智慧。
　　針對性?！懂a(chǎn)業(yè)政策》針對乳制品工業(yè)發(fā)展的一些重大問題和薄弱環(huán)節(jié)，提出了相應(yīng)的、具有可操作性的政策，增強了《產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)性。
　　
　　二、需要說明的幾個主要問題
　　
　?。ㄒ唬╆P(guān)于政策目標(biāo)
　　1、發(fā)展奶類生產(chǎn)，提高乳制品產(chǎn)量
　　目前我國人均奶類消費仍存于相對較低的水平，2006年人均奶占有量僅為25公斤，是亞洲平均水平的1/2、世界平均水平的1/4和發(fā)達(dá)國家的1/12?？梢姡岣呶覈司填愊M水平仍將是乳制品工業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)?！懂a(chǎn)業(yè)政策》第二條提出乳制品加工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)量目標(biāo)是，到2012年，乳制品產(chǎn)量達(dá)到2800萬噸，其中干乳制品產(chǎn)量達(dá)到350萬噸，液體乳產(chǎn)量達(dá)到2450萬噸；全國人均奶類占有量達(dá)到42千克。
　　2、控制加工規(guī)模，有序發(fā)展
　　然而，目前我國現(xiàn)有的1600多家乳制品加工企業(yè)，年加工能力已經(jīng)達(dá)到5500萬噸以上，大大超過了我國萬噸級奶類總產(chǎn)量，企業(yè)平均開工率低于60%，個別地區(qū)不足40%，加工能力嚴(yán)重過剩。為此，《產(chǎn)業(yè)政策》第三條提出，嚴(yán)格控制乳制品加工項目的盲目投資和重復(fù)建設(shè)，把加工產(chǎn)能控制在合理規(guī)模范圍之內(nèi)，使之與奶源供應(yīng)、市場需求相適應(yīng)，避免惡性競爭和資源浪費，力爭2012年我國乳制品加工能力利用率在75%以上。
　?。ǘ╆P(guān)于產(chǎn)業(yè)布局
　　由于各地自然氣候、飼草飼料資源、奶牛品種、飼養(yǎng)歷史與習(xí)慣等的異同，我國奶業(yè)基本上可以劃分為以下幾個區(qū)域：東北奶業(yè)產(chǎn)區(qū)、華北奶業(yè)產(chǎn)區(qū)、西北奶業(yè)產(chǎn)區(qū)、南方奶業(yè)產(chǎn)區(qū)、大城市郊區(qū)奶業(yè)產(chǎn)區(qū)。從加工企業(yè)與奶源基地相對應(yīng)的角度看，我國乳制品加工業(yè)布局的總體狀況是好的，但也存在不合理方面：一是部分地區(qū)加工能力與當(dāng)?shù)啬填惿a(chǎn)量不相匹配；二是一些奶源基礎(chǔ)較好的地區(qū)和部分新增乳制品加工能力較多的非傳統(tǒng)奶牛養(yǎng)殖區(qū)，乳制品加工企業(yè)比較密集，加工能力遠(yuǎn)高于原料乳供應(yīng)能力，造成設(shè)備閑置和原料乳市場無序競爭。
　　乳制品加工企業(yè)布局要與奶源基地的布局相銜接，加工規(guī)模要與原料乳供應(yīng)量相匹配，形成乳制品加工業(yè)與奶牛飼養(yǎng)業(yè)的緊密有機聯(lián)系；充分發(fā)揮奶業(yè)傳統(tǒng)地區(qū)的優(yōu)勢，積極開拓多種奶類資源，擴大規(guī)模與優(yōu)化產(chǎn)品相結(jié)合，提高資源利用效率；在靠近奶源基地，以現(xiàn)有較大規(guī)模企業(yè)為依托，做強做大一批有市場競爭力的乳品加工企業(yè)。
　　根據(jù)乳制品工業(yè)布局原則，在考慮我國奶業(yè)目前發(fā)展現(xiàn)狀與相關(guān)政策的連續(xù)性基礎(chǔ)上，為充分發(fā)揮奶業(yè)傳統(tǒng)地區(qū)的優(yōu)勢，積極開拓多種奶類資源，優(yōu)化加工企業(yè)的布局，達(dá)到合理的規(guī)模，提高資源利用效率，《產(chǎn)業(yè)政策》提出了乳制品工業(yè)布局的總體思路，即：調(diào)整優(yōu)化東北、華北、西北重點產(chǎn)區(qū)的布局，加快淘汰布局不合理、規(guī)模小、技術(shù)落后的產(chǎn)能；南方地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H條件，逐步擴大乳制品工業(yè)規(guī)模；大城市郊區(qū)奶業(yè)要加快乳制品工業(yè)的現(xiàn)代化步伐；形成特色鮮明、布局合理、協(xié)調(diào)發(fā)展的乳制品工業(yè)新格局。
　?。ㄈ╆P(guān)于行業(yè)準(zhǔn)入
　　國家投資體制改革后，乳制品工業(yè)項目投資管理權(quán)限下放到地方，普遍采用備案制，這是造成乳制品加工建設(shè)項目一哄而上、產(chǎn)能迅速增加、奶源與加工能力不匹配等問題的主要原因之一。為規(guī)范項目建設(shè)，促進(jìn)乳制品工業(yè)健康發(fā)展，需要調(diào)整乳制品加工項目的管理方式，把原來的備案制改為核準(zhǔn)制。《產(chǎn)業(yè)政策》對此進(jìn)行明確要求，并在經(jīng)過充分調(diào)查與多次論證基礎(chǔ)上，從項目建設(shè)起始規(guī)模、選址和自由奶源基地建設(shè)等方面確定行業(yè)準(zhǔn)入條件。
　　1、乳制品工業(yè)項目的起始規(guī)模
　　在乳業(yè)發(fā)達(dá)國家，企業(yè)的規(guī)模效益和綜合利用效益較高。其中日處理能力在1000噸規(guī)模的加工廠比較普遍，而我國日處理能力在100噸以下的裝置還很多。結(jié)合我國乳制品工業(yè)的現(xiàn)狀，本著有利于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的原則，《產(chǎn)業(yè)政策》按照產(chǎn)品類別對項目規(guī)模進(jìn)行分別規(guī)定。從成本效益分析，乳粉類日處理能力300噸、液體乳日處理能力500噸的規(guī)模更有利于節(jié)約土地、水電、設(shè)備、能源，減少環(huán)境污染，提高經(jīng)濟效益。主要基于以下幾點原因：
　　一是建設(shè)一個日處理500噸的液體乳加工企業(yè)，與建設(shè)兩個200噸和一個100噸的企業(yè)相比較，產(chǎn)能相同，投資減少42%，用地減少50%，排污量減少42%，用工減少52%，水、電、煤的消耗減少約50%左右。
　　二是乳粉項目日處理原料乳300噸及以上、液體乳項目處理原料乳500噸及以上與一個縣的養(yǎng)殖規(guī)模和畜群承載能力相匹配，有利于避免奶源的惡性競爭。
　　三是乳粉項目日處理原料乳300噸及以上、液體乳項目日處理原料乳500噸及以上規(guī)模有利于運用國內(nèi)外最先進(jìn)的技術(shù)裝備，有效帶動行業(yè)技術(shù)進(jìn)步和裝備的升級，提高產(chǎn)品質(zhì)量的保證能力和產(chǎn)品的競爭力。
　　四是南方乳制品工業(yè)區(qū)是乳制品消費的主要區(qū)域，但奶牛飼養(yǎng)數(shù)量少，奶類產(chǎn)量低，企業(yè)目前處于發(fā)展初級階段，基礎(chǔ)條件薄弱。因此，《政策》第十七條提出，北方、大城市郊區(qū)乳制品工業(yè)區(qū)新建和擴建乳粉項目日處理原料乳能力（兩班）須達(dá)到300噸及以上；新建液態(tài)乳項目日處理原料乳能力（兩班）須達(dá)到500噸及以上，擴建液態(tài)乳項目日處理原料乳能力（兩班）須達(dá)到300噸及以上；南方乳制品工業(yè)區(qū)新建液態(tài)乳項目日處理原料乳能力（兩班）須達(dá)到200噸及以上，擴建液態(tài)乳項目日處理原料乳能力（兩班）須達(dá)到100噸及以上。
　　2、新建乳制品工業(yè)項目與其他項目的距離
　　目前我國奶源大戰(zhàn)問題突出，競爭失序，個別企業(yè)收奶半徑在500公里以上。因此，在規(guī)范收奶行為的同時，必須設(shè)置合理的收奶半徑。國際乳制品加工企業(yè)收奶半徑一般在150公里內(nèi)，乳制品加工項目選擇間隔在300公里以上?！墩摺返谑艞l規(guī)定新建乳制品加工項目須嚴(yán)格執(zhí)行國家及行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并與周圍已有乳制品加工企業(yè)距離北方地區(qū)在100 公里以上，南方地區(qū)在60公里以上。
　　3、乳制品工業(yè)項目自有奶源的比例
　　通過對國內(nèi)乳制品加工企業(yè)的調(diào)查，一般情況下，乳制品加工企業(yè)應(yīng)有日處理能力30%的原料乳，才能保證設(shè)備正常運轉(zhuǎn)，使運行成本控制在可接受的范圍內(nèi)。因此，《政策》第十八條規(guī)定新建乳制品加工項目已有原料乳數(shù)量（自建牧場或投資參股小區(qū)）不低于加工規(guī)模的30%，擴建項目已有原料乳數(shù)量（自建牧場或投資參股小區(qū)）不低于原有加工能力的75%。
　　
　　2007年我國累計進(jìn)口乳清粉16.7萬噸，乳粉9.8萬噸，相當(dāng)于原料乳265萬噸，絕大部分被某些乳制品企業(yè)用于配方粉的生產(chǎn)，對我國奶業(yè)造成了一定的沖擊。為促進(jìn)我國奶業(yè)的發(fā)展，配方粉的生產(chǎn)應(yīng)以生鮮牛（羊）乳為基礎(chǔ)。所以，《政策》第十八條規(guī)定液態(tài)乳生產(chǎn)企業(yè)所用原料乳全部使用奶源基地的生鮮牛（羊）乳，配方粉生產(chǎn)企業(yè)所用原料50%以上為奶源基地所生產(chǎn)的生鮮牛（羊）乳。
　　（四）關(guān)于奶源供應(yīng)
　　原料乳的質(zhì)量與安全直接影響到乳制品的質(zhì)量，原料乳的生產(chǎn)是乳制品安全控制體系中最重要的環(huán)節(jié)之一?，F(xiàn)代乳制品工業(yè)已經(jīng)把原料乳的生產(chǎn)作為第一生產(chǎn)車間，從我國乳制品企業(yè)目前的狀況和發(fā)展趨勢看，建設(shè)原料乳基地是保證原料供應(yīng)和產(chǎn)品質(zhì)量的基礎(chǔ)?！墩摺返诙鶙l到第三十條做了詳細(xì)規(guī)定，鼓勵乳制品加工企業(yè)創(chuàng)建、參股建設(shè)規(guī)模化奶牛場、奶牛養(yǎng)殖小區(qū)。支持奶戶聯(lián)合，發(fā)展多種形式的規(guī)?；膛龊湍膛：献魃?。到2010年，原料乳產(chǎn)量達(dá)到5000萬噸；到2012年，原料乳產(chǎn)量達(dá)到6000萬噸。
　　（五）關(guān)于技術(shù)進(jìn)步
　　《政策》從提高乳制品工業(yè)自主創(chuàng)新水平、開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的先進(jìn)適用技術(shù)和裝備，加快現(xiàn)有加工能力結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐、推廣乳品加工關(guān)鍵技術(shù)、淘汰落后技術(shù)工藝等方面，提出了技術(shù)進(jìn)步和裝備制造發(fā)展的方向和重點。重點研發(fā)日處理原料乳500噸以上的大型乳粉生產(chǎn)設(shè)備，低溫噴霧干燥設(shè)備，日處理100噸原料乳的干酪生產(chǎn)設(shè)備、膜過濾設(shè)備、節(jié)約型多效設(shè)備、奶油分離設(shè)備、滅菌及無菌灌裝成套設(shè)備，乳清處理設(shè)備及榨乳成套設(shè)備等。研發(fā)原料和成品快速檢測、生產(chǎn)過程在線檢測和無損傷檢測的方法和設(shè)備。到2012年榨乳成套設(shè)備、牛乳前處理設(shè)備自主化率達(dá)到85％以上，無菌罐裝設(shè)備自主化率達(dá)到60％以上。
　?。╆P(guān)于組織結(jié)構(gòu)
　　與發(fā)達(dá)國家的奶業(yè)相比，我國乳制品企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模偏小。我國有乳品企業(yè)1600多家，日處理能力1000噸以上的企業(yè)有14家，500—1000噸有19家，50—300噸有248家，50噸以下的企業(yè)有1000多家。日處理能力300噸以上的50家乳品加工企業(yè)的加工能力也僅為2500萬噸，占到奶類總產(chǎn)量的73%。剩余的1500多家乳品企業(yè)規(guī)模小，技術(shù)水平也比較低，加工能力僅占到奶類總產(chǎn)量的27%。多數(shù)小企業(yè)存在生產(chǎn)工藝落后、技術(shù)裝備水平低、產(chǎn)品質(zhì)量難以保障等諸多弊端。在乳業(yè)發(fā)達(dá)國家，龍頭企業(yè)的規(guī)模效益和綜合利用效益較高，日處理能力在1000噸規(guī)模的加工廠比較普遍。因此，《政策》提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度，形成大型企業(yè)突出、中小企業(yè)比例合理的行業(yè)組織結(jié)構(gòu)；通過兼并、聯(lián)合、重組和擴建等形式，培育一批年銷售收入超過20億元，具有先進(jìn)水平、跨地區(qū)、具有國際競爭力的大型乳制品企業(yè)集團；加快整合現(xiàn)有乳制品生產(chǎn)企業(yè)，在確保奶源全部消化的基礎(chǔ)上關(guān)停規(guī)模小、技術(shù)落后、質(zhì)量差、資源消耗高的乳制品生產(chǎn)企業(yè)，到2010年減少落后產(chǎn)能250萬噸，2012年減少600萬噸。
　?。ㄗ髡呦祰野l(fā)展改革委工業(yè)司副司長）