【摘 要】 如何加強(qiáng)高校基建內(nèi)部控制，避免或降低各種風(fēng)險(xiǎn)，是高校會(huì)計(jì)行業(yè)面臨的重大而迫切的課題。本文通過介紹某高校的經(jīng)驗(yàn)，探索高校基建內(nèi)部控制之途徑，以期達(dá)到建立有效的內(nèi)部控制的目的。
　　【關(guān)鍵詞】 高等院校； 基建； 內(nèi)部控制； 途徑
　　
　　一、高校基本建設(shè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀
　　
　?。ㄒ唬┗窘ㄔO(shè)規(guī)模過大，對投資項(xiàng)目缺乏可行性論證，教育投入與資金需求之間的矛盾日益突出，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大
　　近年來，高?；?xiàng)目日漸增多，投資越來越大，貸款額度越來越大，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來越高，內(nèi)部控制難度越來越大。報(bào)紙、雜志、互聯(lián)網(wǎng)等媒體對高?；ㄍ度脒^大引起的巨額貸款等基建內(nèi)部控制缺失報(bào)道層出不窮，如《中國新聞周刊》2007年12期何忠洲等發(fā)表的《吉林大學(xué)負(fù)債30億》等?；ǔＲ?guī)的巨大投入，僅僅依靠政府投入和收取學(xué)費(fèi)所得資金根本是不可能的，最有效的辦法就是實(shí)施貸款融資。目前，政府對高等教育的資源配置不合理，財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上高等教育事業(yè)發(fā)展的步伐。近10年來國家財(cái)政收入占GDP的比重不斷上升，從1995年的10.86%到2006年的20%左右，但“國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的支出占國民生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%”的口號喊了14年還是實(shí)現(xiàn)不了，而一些高校對基建的規(guī)模和貸款風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，基建和貸款論證不充分，貸款結(jié)構(gòu)不合理，基建規(guī)模和貸款額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出高校的經(jīng)濟(jì)承受能力。教育投入與資金需求之間的矛盾日益突出，一些高校甚至瀕臨破產(chǎn)邊緣。
　　
　?。ǘ┗㈨?xiàng)及招投標(biāo)不規(guī)范
　　個(gè)別高校無立項(xiàng)報(bào)批手續(xù)，擅自動(dòng)工修建，一些高校甚至采取先施工后招投標(biāo)的“先斬后奏”方式，形成既成的立項(xiàng)事實(shí)；一些高校盲目攀比，復(fù)制或拷貝一些“豪華校園”模式，本來對原有建筑進(jìn)行改造、擴(kuò)建方式就可以滿足學(xué)校發(fā)展之需，但偏愛搞“花架子”工程，非重建不可，從而出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)；一些高校為了規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)，采取“化整為零”的變通方式，將項(xiàng)目細(xì)分為若干小項(xiàng)目，在工程招標(biāo)過程中，甚至出現(xiàn)同一施工單位的相關(guān)人員分別代表幾家施工企業(yè)招標(biāo)的現(xiàn)象。
　　
　?。ㄈ┗ㄍ顿Y計(jì)劃性較弱，甚至無預(yù)算
　　一些高校建設(shè)項(xiàng)目缺乏可行性論證，盲目擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模；一些高校因委托資質(zhì)較差的設(shè)計(jì)單位，致使項(xiàng)目實(shí)施和竣工后嚴(yán)重超出預(yù)算；一些高校將自行采購的重要設(shè)備、材料通過“詢價(jià)”而未依法通過招標(biāo)采購，增大了工程采購成本；一些高校在辦理工程結(jié)算審核中，對采購的設(shè)備與材料再加價(jià)，把施工單位在造價(jià)中已計(jì)取的學(xué)校代墊付水電費(fèi)在支付工程款時(shí)重復(fù)付費(fèi)，從而增加了工程預(yù)算。
　　
　?。ㄋ模┤狈▋?nèi)部控制制度
　　一些高校在基建項(xiàng)目建設(shè)過程中，沒有相應(yīng)的招投標(biāo)制度；在項(xiàng)目資金預(yù)算撥付前，沒有建立健全項(xiàng)目資金預(yù)算編制制度和項(xiàng)目投資效益預(yù)測分析報(bào)告制度；在資金撥付中，對于財(cái)政預(yù)算、工程進(jìn)度、?？顚Ｓ谩⒐こ填A(yù)決算審核和經(jīng)常性監(jiān)督與專項(xiàng)檢查監(jiān)督等方面，缺乏嚴(yán)密的監(jiān)控制度。
　　
　?。ㄎ澹┕こ填A(yù)決算監(jiān)督薄弱
　　政府財(cái)政職能部門對超出部門預(yù)算運(yùn)作的高校沒有及時(shí)采取有效的監(jiān)控和糾正；政府審計(jì)職能部門對于高?；▋?nèi)部控制缺失等等問題較少進(jìn)行行政干預(yù)和督導(dǎo)；高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)得不到應(yīng)有的重視，內(nèi)審監(jiān)督名存實(shí)亡。
　　
　　二、高校基本建設(shè)內(nèi)部控制的對策
　　
　?。ㄒ唬?shí)施國家宏觀調(diào)控和高校微觀管理相結(jié)合的政策，合理控制基建規(guī)模
　　國家對高等教育宏觀調(diào)控，按照國家相關(guān)政策，加大對高等教育投入的力度，使財(cái)政性教育投入占GDP的比重達(dá)到4%，以緩解高等教育因擴(kuò)招所帶來的資金緊張難題；同時(shí)，改革大學(xué)治理體系，強(qiáng)化項(xiàng)目審批制度，防范高校舉債追求規(guī)模擴(kuò)張所出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)高校健康穩(wěn)定發(fā)展。
　　高校微觀管理方面，必須正確處理企業(yè)化經(jīng)營和非企業(yè)化管理的關(guān)系，樹立科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)內(nèi)部管理，合理控制基建規(guī)模，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，走持續(xù)、健康發(fā)展之路。
　　
　　（二）對工程投資項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證
　　高校對基建項(xiàng)目必須進(jìn)行可行性論證，要把高校的總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、學(xué)科建設(shè)規(guī)劃、師資隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃和校園建設(shè)規(guī)劃有機(jī)地結(jié)合起來，根據(jù)高等教育事業(yè)發(fā)展需要和高校的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與實(shí)際償還能力，從高?？傮w角度確定基建的規(guī)模、貸款項(xiàng)目和貸款額度。
　　
　?。ㄈ┮?guī)范工程招投標(biāo)程序
　　建立健全嚴(yán)格的、規(guī)范的工程招投標(biāo)程序?；?xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)要實(shí)行招投標(biāo)制度，項(xiàng)目工程儀器設(shè)備、材料實(shí)行公開招（議）標(biāo)和政府采購制度，使高校基建的每一個(gè)環(huán)節(jié)都成為陽光工程。
　　
　　（四）樹立成本意識(shí)，強(qiáng)化基建預(yù)算管理
　　從工程開工到工程完工，都要樹立成本意識(shí)，嚴(yán)格控制成本開支，加強(qiáng)中長期規(guī)劃和中長期預(yù)算，構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)管理和預(yù)算體系，確保項(xiàng)目不超支和基建預(yù)算的剛性，實(shí)現(xiàn)以預(yù)算促降耗防風(fēng)險(xiǎn)的目的。
　　
　?。ㄎ澹┙⒔∪▋?nèi)部控制制度
　　建立權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、核算規(guī)范、激勵(lì)與約束機(jī)制相結(jié)合的內(nèi)部會(huì)計(jì)管理制度，提高對風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警能力。規(guī)范工程項(xiàng)目決策程序、責(zé)任制度和工程預(yù)付款審批制度，對項(xiàng)目招投標(biāo)、承發(fā)包、工程預(yù)決算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)嚴(yán)格控制；建立健全工程、財(cái)務(wù)、內(nèi)審、管理相互制約、密切配合的運(yùn)行機(jī)制和嚴(yán)格的績效考評與獎(jiǎng)懲制度，做到制度管人、管事，按章辦事，減少人為因素的影響，努力降低各種風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　（六）加大基建內(nèi)部控制的審計(jì)監(jiān)督力度，突出自我評估與外部審核的監(jiān)督機(jī)制
　　高?；▋?nèi)部控制需要依賴政府的正確引導(dǎo)和適當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)等外力構(gòu)建高校貸款的政府監(jiān)督管理體系，加強(qiáng)對高校預(yù)算管理和內(nèi)部控制制度的監(jiān)督和檢查；加大高校內(nèi)審的監(jiān)督力度，積極化解各種風(fēng)險(xiǎn)，對工程項(xiàng)目進(jìn)行全程監(jiān)控，使工程建設(shè)的每個(gè)環(huán)節(jié)都置于審計(jì)部門的監(jiān)督之下；加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)對基建內(nèi)部控制的檢查和評價(jià)，充分發(fā)揮內(nèi)審的職能作用。
　　
　　三、某高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制的經(jīng)驗(yàn)
　　
　　某高校通過實(shí)施有效的基建內(nèi)部控制，節(jié)約工程資金2 000多萬元，節(jié)約率超過10%，得到了當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的肯定和推廣應(yīng)用。其主要做法是：
　　
　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)基建項(xiàng)目前期的施工設(shè)計(jì)管理和施工圖預(yù)審工作，控制項(xiàng)目投資額
　　組織專家會(huì)同財(cái)務(wù)、審計(jì)、基建、技術(shù)、投資、規(guī)劃等人員認(rèn)真論證建設(shè)項(xiàng)目的可行性以及項(xiàng)目的規(guī)模、建筑標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備選擇、配套系統(tǒng)、資金籌措等等；對擬建項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析和經(jīng)濟(jì)效果預(yù)測，全面規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，客觀、科學(xué)、合理地作出論證和評價(jià)，合理選擇設(shè)計(jì)方案，以此達(dá)到嚴(yán)格控制工程投資額的目的。
　　
　　（二）加大基建資金支付監(jiān)管力度，提高資金使用率和投資效益
　　針對基建內(nèi)控存在的突出問題，財(cái)務(wù)部門提出了《關(guān)于加強(qiáng)二期擴(kuò)建工程基建投資管理的建議》，并出臺(tái)了相應(yīng)的《基建資金支付管理辦法》和《工程建設(shè)資金撥款申請表》。
　　1.關(guān)于加強(qiáng)二期擴(kuò)建工程基建投資管理的建議
　　建立工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)工程監(jiān)理部、工程指揮部、總工室、投資審計(jì)部和財(cái)務(wù)部。各部門的人員配備和主要職責(zé)如下：
　?。?）工程監(jiān)理部：配備3人，主要負(fù)責(zé)監(jiān)理工程項(xiàng)目的質(zhì)量和進(jìn)度。
　?。?）工程指揮部：配備5人，需具備施工員資質(zhì)。主要負(fù)責(zé)工程施工現(xiàn)場管理，審核工程項(xiàng)目的質(zhì)量與進(jìn)度，做出工程開工和竣工計(jì)劃，審核工程量增減及施工方案的變更并報(bào)批，負(fù)責(zé)工程質(zhì)量檢查、監(jiān)督、管理工作及完工工程質(zhì)量驗(yàn)收。
　?。?）投資審計(jì)部：配備3人，部門負(fù)責(zé)人需具備工程師資格，其他人員包括審計(jì)人員。主要負(fù)責(zé)審核工程項(xiàng)目合同價(jià)有無增減及增減原因和工程項(xiàng)目的質(zhì)量與進(jìn)度；負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的計(jì)劃編制，編制工程項(xiàng)目預(yù)算并送審，審核工程項(xiàng)目進(jìn)度，代表學(xué)校對工程量增減的簽證確認(rèn)及施工方案變更的審批，初步審核工程項(xiàng)目結(jié)算，編制工程項(xiàng)目招標(biāo)文件，負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目招標(biāo)過程的一切工作。
　　
　?。?）總工室：配備3人，具備工程師資質(zhì)，負(fù)責(zé)學(xué)校基本建設(shè)總體規(guī)劃、布置、設(shè)計(jì)并送審。主要審核工程合同價(jià)、工程質(zhì)量與進(jìn)度是否客觀真實(shí)，負(fù)責(zé)組織對重大設(shè)計(jì)方案變動(dòng)及設(shè)計(jì)變更的審批工作，對招標(biāo)文件、工作計(jì)劃進(jìn)行審核并提出意見等。
　?。?）財(cái)務(wù)部：配備3人，主要負(fù)責(zé)工程款的審核及支付，并參與擬定和審核合同、協(xié)議、預(yù)算決算，負(fù)責(zé)資金運(yùn)作的安全和工程建設(shè)資金的會(huì)計(jì)核算工作。
　　2.基建資金支付管理辦法
　?。?）基建資金范圍，包括向銀行貸款、基建撥款和學(xué)校自籌資金。
　?。?）基建資金的使用必須符合下列條件和要求：一是項(xiàng)目前期報(bào)建工作必須遵循基本建設(shè)程序，并是已列入政府批準(zhǔn)基本建設(shè)投資計(jì)劃，取得開工手續(xù)的項(xiàng)目。二是依照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，必須通過公開招投標(biāo)選擇施工單位。三是編制的招標(biāo)文件，工程投資50萬元以上的，必須經(jīng)過市政府相應(yīng)職能部門參加召開的專題會(huì)議確認(rèn)；50萬元以下的，由學(xué)校招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組專題會(huì)議確認(rèn)。四是學(xué)校必須采取封閉編標(biāo)，50萬元以上的列入政府批準(zhǔn)基本建設(shè)投資計(jì)劃工程項(xiàng)目的編標(biāo)；50萬元以下的附加工程項(xiàng)目編制標(biāo)底則由學(xué)校招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組對其負(fù)責(zé)保密工作。五是項(xiàng)目評標(biāo)過程中必須有市政府相關(guān)職能部門參加，50萬元以下的附加工程項(xiàng)目必須由學(xué)校招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組80%的人員參加。項(xiàng)目中標(biāo)后，必須將中標(biāo)通知書、標(biāo)底預(yù)算及已簽訂施工合同復(fù)印報(bào)送市財(cái)政局和學(xué)校財(cái)務(wù)部門，作為支付工程款和項(xiàng)目結(jié)算審核的依據(jù)。
　?。?）基建資金支付實(shí)行基建資金分配調(diào)度小組審批制度。資金分配調(diào)度小組成員由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和工程指揮部、投資審計(jì)部門、財(cái)務(wù)部門等部門負(fù)責(zé)人參加，也可邀請市財(cái)政局領(lǐng)導(dǎo)參加，各系部處室負(fù)責(zé)人可列席參加。資金分配調(diào)度會(huì)一般在每月15日由工程指揮部組織召開一次，由分管財(cái)務(wù)的校領(lǐng)導(dǎo)主持，討論下月的基建資金支付問題，并形成會(huì)議紀(jì)要，經(jīng)校長審核簽字后報(bào)財(cái)務(wù)部門，據(jù)此支付工程款和其他費(fèi)用。
　　
　?。?）加強(qiáng)基建資金監(jiān)管。財(cái)務(wù)部門嚴(yán)格按照基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度和基建資金分配調(diào)度小組審批制度的規(guī)定對學(xué)校負(fù)責(zé)，向校長報(bào)告資金運(yùn)作情況。財(cái)務(wù)部門必須把施工單位與工程指揮部相互審核一致的工程結(jié)算單據(jù)再次審核無誤后，方可支付工程款。
　　（5）基建資金支付程序：一是施工單位當(dāng)月完成的工程投資，經(jīng)監(jiān)理部門簽證后，在當(dāng)月20日前報(bào)工程指揮部。二是工程指揮部按支付工程款的審批程序嚴(yán)格審核各施工單位完成的工程質(zhì)量與進(jìn)度，并匯總填制資金分配情況表，提出應(yīng)向施工單位支付的工程款金額，并于24日前送財(cái)務(wù)部門。三+jpPCmo2ts50ytq5/sAy9E8CtR5Eoh+I8GbOhbtWbtA=是資金分配調(diào)度會(huì)對匯總填制的資金分配情況表進(jìn)行討論，審定后按規(guī)定支付工程款。
　　（6）原則性與特事特辦規(guī)定。在市財(cái)政局或?qū)徲?jì)中介機(jī)構(gòu)未確認(rèn)工程結(jié)算造價(jià)之前，支付給施工單位的工程款項(xiàng)，原則上按實(shí)際完成投資額的80%以下支付工程進(jìn)度款；同時(shí)，依照工程項(xiàng)目進(jìn)度和雙方單位的實(shí)際情況，可遵循特事特辦的原則，即提前或延付工程款。
　?。?）工程量增（減）的審核。因設(shè)計(jì)變更需增減項(xiàng)目工程量的，工程指揮部必須及時(shí)將設(shè)計(jì)變更工程量增（減）方案報(bào)學(xué)校招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組和市財(cái)政局備案。工程量增加在5萬元以下的（不含5萬元），由工程指揮部根據(jù)設(shè)計(jì)單位變更通知、監(jiān)理確認(rèn)、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)審核確認(rèn)、中介機(jī)構(gòu)編制預(yù)算確定；工程量增加在5萬元以上10萬元以下的（不含10萬元），由工程指揮部報(bào)學(xué)校黨委討論確定；工程量增加在10萬元以上的，原則上通過招投標(biāo)選擇施工單位。
　?。?）工程項(xiàng)目結(jié)算審核和竣工項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算審查。一是工程項(xiàng)目完工并通過質(zhì)量驗(yàn)收合格后，工程指揮部必須在3個(gè)月內(nèi)把工程結(jié)算資料通過財(cái)務(wù)部門送市財(cái)政局進(jìn)行結(jié)算審核，并由市財(cái)政局確認(rèn)工程結(jié)算造價(jià)。二是工程項(xiàng)目竣工后，6個(gè)月內(nèi)完成竣工財(cái)務(wù)決算編制工作，報(bào)市財(cái)政局審批。三是對建設(shè)周期長、建設(shè)內(nèi)容多的項(xiàng)目，單項(xiàng)工程竣工，并具備交付使用條件的，可編制單項(xiàng)工程竣工財(cái)務(wù)決算，報(bào)市財(cái)政局審批。
　　3.某高校工程建設(shè)資金撥款申請表見表1。●
　　
　　【參考文獻(xiàn)】
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