摘要：宅基地使用權(quán)是我國(guó)特有的一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，現(xiàn)行立法對(duì)此規(guī)定得比較零散，而且還存在大量的缺陷，這不僅損害了農(nóng)民的利益，還阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)通過多種渠道采取措施對(duì)該制度進(jìn)行完善。
　　關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；用益物權(quán)；物權(quán)
　　
　　2007年10月1日起施行的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》），以專章的形式規(guī)定了“宅基地使用權(quán)”，明確了它是一項(xiàng)重要的用益物權(quán)，具有積極的意義。宅基地使用權(quán)不僅關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益，而且事關(guān)農(nóng)村的穩(wěn)定，影響著國(guó)家和社會(huì)的健康發(fā)展。但《物權(quán)法》對(duì)此的規(guī)定僅有四個(gè)條文（152條-155條）的內(nèi)容，無法涵蓋宅基地使用權(quán)的諸多內(nèi)容。況且，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度極其不完善，存在許多漏洞，無法全面地保護(hù)農(nóng)民的利益，甚至?xí)?yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。因此，有必要對(duì)我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)狀做一個(gè)全面的探討。
　　
　　一、宅基地使用權(quán)的立法現(xiàn)狀
　　
　　沈宗靈先生說過：“法律概念在法律體系中具有其獨(dú)特的功能，它對(duì)法律的制定、執(zhí)行和適用均具有重要的意義，它與權(quán)利和義務(wù)緊密關(guān)聯(lián)，要構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家的法律體系，其中最重要的一步就是設(shè)定一整套符合邏輯的、和諧而無矛盾的法律概念體系?！币虼吮仨殞?duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行明確定義。這一點(diǎn)《物權(quán)法》做到了?！段餀?quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”依據(jù)法律解釋學(xué)，從體系上、文義上對(duì)這一條文進(jìn)行分析我們可以看出：它明確了宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)及地役權(quán)處于并列地位。宅基地使用權(quán)的主體僅為農(nóng)村居民，城鎮(zhèn)居民是作為建設(shè)用地使用權(quán)的主體而規(guī)定的。宅基地使用權(quán)的客體僅指集體所有的土地，國(guó)有土地是建設(shè)用地使用權(quán)的客體。雖然在城鎮(zhèn)規(guī)劃過程中，存在農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的現(xiàn)象，但這并不意味著轉(zhuǎn)變后的城鎮(zhèn)居民仍然享有宅基地使用權(quán)，因?yàn)榇藭r(shí)的土地已從集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，國(guó)有土地不設(shè)立宅基地使用權(quán)。針對(duì)這一點(diǎn)筆者認(rèn)為，由于城鎮(zhèn)規(guī)劃的需要，一些土地由集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，原有的宅基地使用權(quán)由集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)為劃撥的國(guó)有土地使用權(quán)，居民雖然從農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，仍然享有宅基地使用權(quán)，此時(shí)宅基地使用權(quán)的客體為國(guó)有土地，而《物權(quán)法》卻忽略了這一現(xiàn)象的存在。宅基地使用權(quán)的內(nèi)容有：依法取得、占有、使用土地，在宅基地上建造住宅及其附屬設(shè)施，受法律保護(hù)，在行使權(quán)利時(shí)不得妨礙公共利益和他人的合法權(quán)益等。但是，宅基地使用權(quán)的內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)包括權(quán)利人可以有限制地處分宅基地使用權(quán)，因?yàn)檎厥褂脵?quán)是一種民事權(quán)利，權(quán)利人可以對(duì)它進(jìn)行處分，考慮到宅基地使用權(quán)特殊性，權(quán)利人的處分應(yīng)當(dāng)是有限制的，而這一點(diǎn)在《物權(quán)法》第152條中卻沒有涵蓋。
　　《物權(quán)法》第153條將對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定讓與了土地管理法等法律和國(guó)家的有關(guān)規(guī)定。而這些規(guī)定主要體現(xiàn)在土地管理法、擔(dān)保法及相關(guān)的政策性文件中?！锻恋毓芾矸ā返?2條第二款規(guī)定：“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地?！?999年5月6日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第2條第二款規(guī)定：“農(nóng)村的住宅不得向城鎮(zhèn)居民出售?！?004年12月24日國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。”通過以上規(guī)定可以看出，現(xiàn)行法律確定宅基地使用主體僅限于農(nóng)民，無論宅基地及建于其上的房屋均不得向外轉(zhuǎn)讓。《擔(dān)保法》第37條規(guī)定：宅基地的使用權(quán)不得抵押。《土地管理法》第62條第四款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！备鶕?jù)以上規(guī)定確定：我國(guó)宅基地及建筑于其上的房屋不得抵押、不得轉(zhuǎn)讓、不得出租，宅基地使用權(quán)人享有的權(quán)利僅限于占有和使用。
　　
　　二、宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)存缺陷
　　
　　宅基地使用權(quán)制度是在我國(guó)土地公有制的特殊環(huán)境下產(chǎn)生的，是我國(guó)特有的制度。它出現(xiàn)得比較晚，也沒有其他國(guó)家的法律可以借鑒，現(xiàn)行立法中雖然規(guī)定了與宅基地使用權(quán)相關(guān)的一些內(nèi)容，但是沒有形成完整的宅基地使用權(quán)制度，還存在很多缺陷。
　　（一）法律規(guī)范少，效力層次低，社會(huì)實(shí)用性差
　　從我國(guó)的立法現(xiàn)狀上看，現(xiàn)階段調(diào)整宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范數(shù)量極少，而且大部分是一些規(guī)范性文件，效力層次比較低，單單靠《民法通則》和《土地管理法》來調(diào)整力度明顯不夠?！段餀?quán)法》雖把宅基地使用權(quán)作為獨(dú)立的一章加以規(guī)定，但也僅只有四條的內(nèi)容，并且延續(xù)了過去的政策，沒有跟上社會(huì)發(fā)展的腳步。尤其是在對(duì)待對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題上，現(xiàn)行立法采取了嚴(yán)格的限制政策。但是根據(jù)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的需求已經(jīng)不僅僅局限為使用價(jià)值，更重要的是財(cái)產(chǎn)的交換價(jià)值，何況并不是所有農(nóng)民都靠宅基地來滿足其居住需求，有些農(nóng)民在擁有宅基地的同時(shí)在城鎮(zhèn)購(gòu)買了房屋，人們對(duì)于宅基地的需求不再僅限于占有、使用，他們需要通過轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、出借等形式來發(fā)揮財(cái)產(chǎn)的更大的價(jià)值，得到更大的收益。而我國(guó)法律規(guī)定將宅基地使用權(quán)僅限定在占有和使用上，禁止轉(zhuǎn)讓、抵押、出租，限制了其效用的發(fā)揮。
　?。ǘ┑怯浿贫炔煌晟?br/>　　《物權(quán)法》第155條：“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記?！痹摋l對(duì)宅基地使用權(quán)的登記提出了要求，但是現(xiàn)行法中沒有規(guī)定宅基地使用權(quán)的登記機(jī)關(guān)，很多房地產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍歸屬不明，房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)管理混亂。同時(shí)，由于法律禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，致使宅基地使用權(quán)人在轉(zhuǎn)讓使用權(quán)后不對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓登記，為產(chǎn)權(quán)糾紛埋下了隱患，同時(shí)造成了司法和管理的困難。
　?。ㄈ┱毓芾砘靵y，“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重
　　根據(jù)1993年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見的通知》的規(guī)定，村民使用宅基地是無償?shù)?，這必然誘使一部分經(jīng)濟(jì)條件好的人通過各種手段獲取宅基地。再加上宅基地使用權(quán)管理制度不健全，出現(xiàn)了農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)建房，建了新房也拒不交出閑置宅基地，村鎮(zhèn)干部中也存在利用權(quán)力、關(guān)系多占宅基地的問題，與此同時(shí)又有些農(nóng)戶分不到宅基地，出現(xiàn)了明顯的宅基地分配不公的現(xiàn)象。而且，雖然我國(guó)法律禁止城鎮(zhèn)人到農(nóng)村購(gòu)買宅基地，但現(xiàn)實(shí)中確實(shí)也存在著大量的城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地的情況，給本來就很緊張的集體土地資源又增加了壓力。這樣原本想保護(hù)集體財(cái)產(chǎn)，卻無法有效地保護(hù)集體及農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，反而使宅基地的管理更亂了。
　?。ㄋ模┱厥褂脵?quán)的物權(quán)效用受到了限制
　　根據(jù)《物權(quán)法》第1條的規(guī)定，制訂物權(quán)法的目的之一是充分發(fā)揮物的效用。《物權(quán)法》在第十三章確定了宅基地使用權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)，卻同時(shí)限制了其物權(quán)效用的發(fā)揮，將宅基地使用權(quán)僅確定為占有和使用，禁止轉(zhuǎn)讓、抵押、出租，使宅基地使用權(quán)不能充分發(fā)揮其效用。這一限制不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，沒有體現(xiàn)出效益優(yōu)先的價(jià)值取向。宅基地不能抵押、入股，不能以其他合理的手段進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)民融資困難，這樣一種對(duì)農(nóng)民居住的基本保障措施卻嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村居民生活水平的提高。
　　
　　三、完善宅基地使用權(quán)制度的若干建議
　　
　　從以上的缺陷分析中我們可以看出，缺陷產(chǎn)生的根源在于現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)宅基地使用權(quán)的需求與我國(guó)立法產(chǎn)生了矛盾。要解決這些缺陷，就必須從根本上解決這個(gè)矛盾。
　　
　?。ㄒ唬┲贫ā墩厥褂脵?quán)法》
　　構(gòu)建一個(gè)完整的宅基地使用權(quán)的法律體系是完善宅基地使用權(quán)制度的前提。我國(guó)宅基地使用權(quán)缺乏法律依據(jù)，應(yīng)仿照《城市房地產(chǎn)管理法》制定一部完整的、系統(tǒng)的《宅基地使用權(quán)法》，詳細(xì)規(guī)定宅基地使用權(quán)的概念、取得方式、內(nèi)容、行使、消滅、流轉(zhuǎn)、法律責(zé)任及其他法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定的條款。
　?。ǘ┙⑼晟频恼厥褂脵?quán)登記制度
　　我國(guó)目前的不動(dòng)產(chǎn)登記制度存在多個(gè)登記機(jī)關(guān)、多頭登記的問題，即由國(guó)土管理機(jī)關(guān)、房產(chǎn)管理機(jī)關(guān)、礦產(chǎn)管理機(jī)關(guān)及林業(yè)管理機(jī)關(guān)等，分別負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)或準(zhǔn)物權(quán)的登記，沒有一個(gè)統(tǒng)一的、與行政管理脫鉤的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。宅基地使用權(quán)的登記問題也深受其害，帶有濃厚的行政意味。孫憲忠先生認(rèn)為，從實(shí)質(zhì)主義登記原則、公示要件主義原則出發(fā)，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)該是司法機(jī)關(guān)，而不是行政機(jī)關(guān)。我國(guó)宅基地使用權(quán)的登記機(jī)關(guān)應(yīng)該與行政管理相脫鉤，統(tǒng)一到縣級(jí)人民法院，同時(shí)應(yīng)明確登記與否并不影響宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力，只是不能對(duì)抗善意的第三人。
　?。ㄈ┙⒄厥褂脵?quán)的無償使用與有償使用相結(jié)合的制度
　　宅基地使用權(quán)的無償使用雖然在一定程度上減輕了農(nóng)村居民的負(fù)擔(dān)，但是卻造成了“一戶多宅”現(xiàn)象的泛濫，影響宅基地資源的合理分配。應(yīng)建立農(nóng)村宅基地?zé)o償使用與有償使用相結(jié)合的制度。“無償使用”針對(duì)的是“一戶一宅”的規(guī)定，“有償使用”則專指對(duì)“一戶一宅”以外的宅基地進(jìn)行收費(fèi)，換句話說就是只對(duì)多占、超占的宅基地的使用進(jìn)行收費(fèi)。這樣，既考慮了國(guó)家減輕農(nóng)村居民負(fù)擔(dān)的政策，又能夠約束多占、超占宅基地的行為，利于土地資源的節(jié)約。有償使用的具體規(guī)定如下：對(duì)在標(biāo)準(zhǔn)面積范圍內(nèi)的宅基地不收取任何費(fèi)用；對(duì)超過標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地收取超占宅基地使用費(fèi)；不交超占宅基地使用費(fèi)的，集體經(jīng)濟(jì)組織可以給予合理的寬限期，在寬限期內(nèi)仍沒有正當(dāng)理由拒不交付的，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回超占的宅基地；集體經(jīng)濟(jì)組織收取的超占宅基地使用費(fèi)應(yīng)用于集體公共設(shè)施建設(shè)，不得挪作他用；集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的行為進(jìn)行監(jiān)督。
　?。ㄋ模┙⒄厥褂脵?quán)交易市場(chǎng)，全面發(fā)揮宅基地使用權(quán)的物權(quán)效用
　　目前，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等流轉(zhuǎn)行為是被嚴(yán)格禁止的，阻礙了宅基地使用權(quán)的物權(quán)效用的發(fā)揮，引發(fā)了許多問題。現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r迫切需要建立宅基地使用權(quán)交易市場(chǎng)，必須做好以下幾個(gè)方面：放寬宅基地使用權(quán)人的身份限制，非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的人可以通過轉(zhuǎn)讓、承租等非申請(qǐng)的方法獲得宅基地使用權(quán)；對(duì)超占、多占的宅基地的使用要繳納使用費(fèi)；通過立法，明確規(guī)定宅基地使用權(quán)可以單獨(dú)出租、出賣、抵押、贈(zèng)與及入股等，并同時(shí)規(guī)定通過以上方法喪失宅基地的不得再申請(qǐng)宅基地；如果移轉(zhuǎn)的宅基地屬于原使用權(quán)人多占、超占的宅基地的，移轉(zhuǎn)后的宅基地使用權(quán)人仍需向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納多占、超占宅基地使用費(fèi)；宅基地使用權(quán)的取得、變更及消滅，都必須到縣級(jí)人民法院進(jìn)行登記，不登記不能對(duì)抗善意的第三人；建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，對(duì)采用非法手段進(jìn)行暗箱操作的要進(jìn)行嚴(yán)懲；明確規(guī)定不論宅基地使用權(quán)輾轉(zhuǎn)于誰(shuí)手，宅基地的所有權(quán)仍歸本集體經(jīng)濟(jì)組織所有，使用權(quán)人應(yīng)無條件接受集體組織的管理。
　　
　　四、結(jié)束語(yǔ)
　　
　　宅基地使用權(quán)制度是一個(gè)新生的制度，是中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)階段的必然產(chǎn)物，它事關(guān)九億農(nóng)民的切身利益，是解決“三農(nóng)”問題的重要措施，應(yīng)當(dāng)正確看待而不能刻意的進(jìn)行遏制，否則就違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。但目前我國(guó)宅基地使用權(quán)制度還很不完善，存在許多制度上的欠缺，并且沒有一個(gè)良好的法制環(huán)境對(duì)其進(jìn)行保障，急待進(jìn)一步的探討和研究。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、沈宗靈.法理學(xué)[M].高等教育