摘要：發(fā)展小城鎮(zhèn)既是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展所需，也是帶動農(nóng)村奔小康的必由之路。當(dāng)前中國農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展滯后是多種因素相互疊加綜合作用的結(jié)果，在今后的發(fā)展中要取得實質(zhì)性的進展，必須從提高城鎮(zhèn)化水平、解決“三農(nóng)”問題及擴大內(nèi)需的戰(zhàn)略高度來分析小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位，并從規(guī)劃、突出特色、強化功能、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及制度與體制創(chuàng)新等方面來確保小城鎮(zhèn)的持續(xù)健康發(fā)展。
　　關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；小城鎮(zhèn)；發(fā)展戰(zhàn)略；
　　
　　一、引言
　　
　　十一屆三中全會以后，伴隨農(nóng)村經(jīng)濟的復(fù)蘇與初步發(fā)展，小城鎮(zhèn)發(fā)展問題一度引起各界重視，從費孝通先生1984年提出“小城鎮(zhèn)，大問題”，到十五屆三中全會提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的大戰(zhàn)略”以及十六大報告指出“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，表明了黨中央始終把提高城鎮(zhèn)化水平，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會進程中實現(xiàn)第三步戰(zhàn)略部署的重要內(nèi)容，同時也是對多年實踐探索的充分肯定和總結(jié)升華。然而從多年實踐可以看出，政府雖然提倡大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，并在政策上偏愛小城鎮(zhèn)，但以小城鎮(zhèn)為主的城市化道路并沒有取得預(yù)期效果。如1978～2001年中國城市化速度年均增長0.63個百分點，其中1978～1984年年均增長為0.85個百分點，1985年中國提出大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，允許農(nóng)民自帶口糧進入小城鎮(zhèn)，以及城鎮(zhèn)化各項改革加快之后，中國城鎮(zhèn)化的速度反而放慢，如1984～1992年中國年城鎮(zhèn)化速度為0.58個百分點，比前6年下降了0.27個百分點，1992～1997年城鎮(zhèn)化速度進一步下降為0.46個百分點；1997～2000年，城市吸納農(nóng)村剩余勞動力比例分別為59.7%、50.4%、53.9%和57.9%，而小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動力的比例為14%、14.99%和19%。由此可見，改革開放以來中國農(nóng)村勞動力空間轉(zhuǎn)移的主要目的地仍是城市，而不是小城鎮(zhèn)，另外，小城鎮(zhèn)在自身發(fā)展過程中還存在平均規(guī)模小、集聚與輻射能力差、資源浪費與環(huán)境污染等問題，小城鎮(zhèn)發(fā)展之所以與政府預(yù)期發(fā)生偏差，是由于小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展沒有得到農(nóng)民的認同，小城鎮(zhèn)發(fā)展存在體制與制度瓶頸，以及小城鎮(zhèn)的發(fā)展未能從區(qū)域整體發(fā)展的角度，從解決“三農(nóng)”問題和區(qū)域城鎮(zhèn)體系協(xié)調(diào)發(fā)展的高度引起高層在實踐中的重視而不只是停留在口頭上，降低了小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)發(fā)展中的橋梁和紐帶作用。
　　
　　二、農(nóng)村城市化進程中小城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略地位
　　
　?。ㄒ唬崿F(xiàn)中國特色城鎮(zhèn)化道路的重要一元
　　城鎮(zhèn)化是一個國家或地區(qū)實現(xiàn)人口集聚、財富集聚、技術(shù)集聚和服務(wù)集聚的過程。同時也是一個生活方式轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、組織方式轉(zhuǎn)變和文化方式轉(zhuǎn)變的過程。城市化水平是一個國家文明發(fā)達和社會進步程度的重要標志。中國城鎮(zhèn)化問題，不僅僅決定著4.6億城市居民的福祉，更是一個決定著中國幾億農(nóng)民最終命運的重大問題，因此理應(yīng)受到全社會的關(guān)注。改革開放以來，中國城市化水平由1978年的17.9%迅速提升到2001年的37.66%，按世界城市化發(fā)展的一般規(guī)律，目前中國正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，但是與世界高收入國家75%的城市化率，中等收入國家60%的城市化率和世界平均50%左右的城市化率相比，中國的城鎮(zhèn)化率明顯偏低且嚴重滯后于工業(yè)化率和中國非農(nóng)就業(yè)比重。過低的城市化率愈發(fā)顯現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展中的深層次矛盾。如何處理好城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展問題是中國城市化進程中必須解決的重大課題。中國大中城市進城門檻過高，城市容量有限，尤其是隨著各項改革進一步深化，企業(yè)下崗職工、相關(guān)分流人員及越來越多的大學(xué)畢業(yè)生都需要解決就業(yè)問題，這將使大中城市的就業(yè)壓力增大，從而勢必影響到農(nóng)村低素質(zhì)人口向大中城市的轉(zhuǎn)移，因而特殊的中國國情決定了今后一段時間內(nèi)中國農(nóng)村剩余勞動力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移和城市化推進，相當(dāng)程度上還得依賴于小城鎮(zhèn)。同時由于小城鎮(zhèn)是中國城市化發(fā)展的基礎(chǔ)和生長點，具有聯(lián)系城鄉(xiāng)和低成本的特殊優(yōu)勢，其必將成為中國低素質(zhì)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的最佳選擇地。
　?。ǘ┙鉀Q中國“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實選擇之一
　　在剛剛結(jié)束的“兩會”上，“三農(nóng)”問題成為與會代表們普遍關(guān)注的熱點之一，中央一號文件也將農(nóng)民增收問題列為政府工作的重中之重?！叭r(nóng)”問題始終是關(guān)系中國社會經(jīng)濟發(fā)展全局的根本問題，這個問題解決得好，就成為經(jīng)濟發(fā)展的強大動力和社會穩(wěn)定的堅實支撐，一旦出現(xiàn)了偏差，就會阻礙國家全面建設(shè)小康社會和現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)?！叭r(nóng)”問題歸納起來就是低收入的農(nóng)民，低效率的農(nóng)業(yè)和欠發(fā)展的農(nóng)村。這三個問題是相互制約、環(huán)環(huán)相扣，每一個問題的惡化都會造成其他問題連鎖反應(yīng)式地惡化。如何解決“三農(nóng)”問題，關(guān)鍵不在農(nóng)業(yè)本身而在農(nóng)業(yè)之外，在于必須大規(guī)模減少農(nóng)民數(shù)量，提高每個農(nóng)業(yè)勞動力的資源占有量和經(jīng)營規(guī)模，這樣才能促進農(nóng)業(yè)內(nèi)部分工，提高農(nóng)業(yè)的全要素生產(chǎn)率。據(jù)《2001～2002年中國城市發(fā)展報告》測算，通過城市化，當(dāng)中國農(nóng)村人口數(shù)量降到全國人口的25%以下時，中國農(nóng)村土地才有可能實現(xiàn)規(guī)?；I(yè)化和集約化的生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品的市場化、商品化的比例才能得到提高，農(nóng)民才能從傳統(tǒng)農(nóng)民變?yōu)楝F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)工人，人均收入水平和整體素質(zhì)才能達到與城鎮(zhèn)人口相等或接近的水平，真正實現(xiàn)共同富裕的現(xiàn)代化要求，而要大量減少農(nóng)民，大量吸收農(nóng)村剩余勞動力，只能依靠大中小城市和小城的鎮(zhèn)共同解決。
　?。ㄈ┯欣跀U大內(nèi)需，帶動經(jīng)濟發(fā)展
　　現(xiàn)在農(nóng)村的內(nèi)需不足十分突出，其整體消費水平僅相當(dāng)于城市居民20世紀80年代初的水平，目前占全國60%以上的農(nóng)村人口，其消費能力僅占全國消費水平的40%左右，農(nóng)村過低的消費需求已對中國經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生一定影響。目前中國有20358個建制鎮(zhèn)和3萬多個集鎮(zhèn)，發(fā)展小城鎮(zhèn)對內(nèi)需拉動和改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟格局具有極為重要的意義，一是小城鎮(zhèn)要建設(shè)，本身就能帶動50多個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是農(nóng)民進鎮(zhèn)變?yōu)槭忻窈?，就會打破長期固化的“工業(yè)國家、農(nóng)村社會”的畸形社會結(jié)構(gòu)，居民消費觀念、消費行為與消費水平都會發(fā)生很大變化，這將在一定時期內(nèi)提供穩(wěn)定增長的消費需求，成為經(jīng)濟增長的強大推動力。據(jù)世界銀行專家估計，城市化水平每提高1個百分點，直接消費可拉動GDP增長0.5個百分點，綜合拉動GDP增長至少2個百分點以上。
　　
　　三、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中小城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇
　　
　　確定中國小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，必須突破傳統(tǒng)“就城鎮(zhèn)論城鎮(zhèn)”的思維定勢。這種思維的根本缺陷就是割裂了小城鎮(zhèn)發(fā)展與社會基本單位的有機聯(lián)系，對區(qū)域經(jīng)濟一體化時代城鎮(zhèn)體系與新勞動地域分工形成的宏觀背景認識不足，缺乏城鄉(xiāng)綜合的視角，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展的隨意性大、城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局雷同、工業(yè)弱質(zhì)化及后勁不足，使得小城鎮(zhèn)作為城市與鄉(xiāng)村的紐帶和橋梁作用不能充分發(fā)揮。實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標，要求小城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)在遵循城鎮(zhèn)發(fā)展客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，按照經(jīng)濟全球化與區(qū)域一體化的基本思路，從區(qū)域整體的角度來把握小城鎮(zhèn)的功能定位，使小城鎮(zhèn)發(fā)展與整個區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、社會發(fā)展相銜接，與大中小城市發(fā)展相協(xié)調(diào)，與農(nóng)村發(fā)展緊密結(jié)合，進而以此為依托，促進農(nóng)民思維方式、生產(chǎn)方式和生活方式的根本轉(zhuǎn)變，加速農(nóng)村經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展。為此，在實踐中應(yīng)做好以下幾個方面：
　　（一）以規(guī)劃為先導(dǎo)，堅持走“非均衡-均衡”的發(fā)展戰(zhàn)略
　　小城鎮(zhèn)發(fā)展必須緊抓規(guī)劃這個龍頭，做到科學(xué)規(guī)劃、合理布局。要從區(qū)域發(fā)展的全局出發(fā)，按照經(jīng)濟區(qū)的需要設(shè)立小城鎮(zhèn)，著力推動大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。要堅持“非均衡-均衡”的發(fā)展戰(zhàn)略，打破小城鎮(zhèn)發(fā)展的平均主義，重點扶持縣城和大、中城市邊緣區(qū)部分基礎(chǔ)條件較好、區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)實力、流通功能和發(fā)展?jié)摿Χ济黠@的建制鎮(zhèn)，讓它們成為當(dāng)?shù)氐摹跋劝l(fā)”地區(qū)，使之盡快完善功能，發(fā)揮農(nóng)村地域性經(jīng)濟、文化中心的作用，進而帶動周邊區(qū)域空間的均衡發(fā)展。
　　
　?。ǘ┮虻刂埔?，分類指導(dǎo)，突出特色
　　社會經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性和區(qū)域的差異性，使得小城鎮(zhèn)在發(fā)展的過程中出現(xiàn)了各種各樣的功能分化，因此，以區(qū)域條件為基礎(chǔ)，突出特色及加強小城鎮(zhèn)的分類指導(dǎo)已成為未來小城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的必然要求。比如，從小城鎮(zhèn)的空間布局來看，大都市邊緣區(qū)小城鎮(zhèn)，可依賴比鄰大城市的優(yōu)勢，發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)和生活服務(wù)區(qū)，以幽靜、舒適的人居環(huán)境和完善便捷的交通通訊條件吸引人口；遠郊區(qū)小城鎮(zhèn)，可以借助大都市的交通、技術(shù)和市場，發(fā)展特色集群產(chǎn)業(yè)形成專業(yè)市場，促進經(jīng)濟發(fā)展；農(nóng)業(yè)地帶小城鎮(zhèn)可以與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)特色經(jīng)濟相結(jié)合，以龍頭企業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品流通市場的構(gòu)建，推動農(nóng)業(yè)地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。從小城鎮(zhèn)發(fā)展定位來看，不發(fā)達地區(qū)應(yīng)重點放在重點鎮(zhèn)的規(guī)模擴張和功能強化上，發(fā)達地區(qū)應(yīng)將發(fā)展重點鎮(zhèn)和促進小城鎮(zhèn)向中小城市的轉(zhuǎn)化并重。
　　（三）強化功能，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，增強小城鎮(zhèn)的聚集與擴散效應(yīng)
　　當(dāng)前，發(fā)展小城鎮(zhèn)要適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的需要，重點抓好四個結(jié)合：一是與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。小城鎮(zhèn)建設(shè)要依據(jù)本區(qū)域市場、資源特點，選準主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，促進當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。二是與發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合。圍繞重點龍頭企業(yè)，積極培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，帶動農(nóng)業(yè)及其他關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)二次創(chuàng)業(yè)相結(jié)合。早期模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對生態(tài)環(huán)境造成很大的破壞，并普遍存在著吸引力與輻射力弱、濫占耕地、資源利用率低等問題，隨著市場機制趨于健全，早期模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生存空間越來越小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型與集群已是新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展的必然要求。目前中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)正處在第二次創(chuàng)業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急待產(chǎn)業(yè)化的轉(zhuǎn)型時期，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)集聚功能，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中。四是與大力發(fā)民個體私營經(jīng)濟相結(jié)合。個體私營經(jīng)濟資金來源廣泛，投入成本低，吸納勞動力多，是小城鎮(zhèn)經(jīng)濟中潛力巨大的增長點，小城鎮(zhèn)要從優(yōu)化環(huán)境和運行機制入手，吸引廣大農(nóng)民和社會各方面進鎮(zhèn)投資興業(yè)。
　?。ㄋ模?gòu)筑小城鎮(zhèn)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，為其內(nèi)生增長提供制度保障
　　小城鎮(zhèn)發(fā)展中出現(xiàn)的各種矛盾和問題，最根本的原因還在體制性障礙和政策環(huán)境的制約，為此，第一，積極推進以居住地和職業(yè)為主要依據(jù)的戶籍制度改革，對申請入住小城鎮(zhèn)的農(nóng)民，正確對待和處理好其對土地的承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村集體資產(chǎn)的所用權(quán)與利益分配權(quán)。允許入鎮(zhèn)農(nóng)民在一定時期內(nèi)保持原有的土地承包經(jīng)營權(quán)，通過建立土地流轉(zhuǎn)機制，允許其以宅基地換取適當(dāng)?shù)某擎?zhèn)住宅用地。第二，加快土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，實現(xiàn)土地收益留成的合理化。目前關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的呼聲很高，可考慮在小城鎮(zhèn)率先建立區(qū)域農(nóng)地市場，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地向種田能手集中，逐步放開小城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級市場，徹底放開二級市場，提高城鎮(zhèn)土地利用率。第三，完善社會保障制度，逐步建立適應(yīng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的社會養(yǎng)老保障制度、社會醫(yī)療制度和社會福利救濟制度。第四，引入市場機制，樹立經(jīng)營城市的理念，建立起真正的多元化投資體制。建設(shè)資金問題是小城鎮(zhèn)發(fā)展中必須解決的問題。據(jù)有關(guān)測算，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每平方公里投入至少需2.5億元。從總體上看，目前中國小城鎮(zhèn)建設(shè)多元投資格局已逐步形成，但由于市場機制引入不夠，社會投資和信貸投資明顯不足，農(nóng)民集資、進城費和財政投資是其資金來源的主流，真正的社會投資主體還未完全確立。為此，應(yīng)逐步建立健全以政府投資拉動社會投資多元化的新型投資機制，采取降低門檻，鼓勵農(nóng)民自帶資金到城鎮(zhèn)興業(yè)安家，對一些經(jīng)營型的項目實行“誰投資、誰受益”的原則，廣泛吸納社會資金；同時從區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的角度，完善要素市場和產(chǎn)權(quán)市場的建設(shè)，優(yōu)化小城鎮(zhèn)整體運行環(huán)境。第五，把鎮(zhèn)政府的主要職能轉(zhuǎn)變到制訂發(fā)展規(guī)劃、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、依法監(jiān)管社會事務(wù)和組織公共設(shè)施建設(shè)等方面來，提高公眾參與意識，將小城鎮(zhèn)的管理模式由管理型向創(chuàng)業(yè)型轉(zhuǎn)變。
　　
　　參考文獻：
　　1、石憶邵.市場、企業(yè)與城鎮(zhèn)的協(xié)同發(fā)展[M].同濟大學(xué)