摘 要：“縱向協(xié)調(diào)型”與“集中管理型”管理模式在開(kāi)發(fā)區(qū)的管理創(chuàng)新以及我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。隨著后開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)代的來(lái)臨，這兩種管理體制凸顯了主體地位不明確、條塊管理效率低下、政府“控制失靈”等問(wèn)題。應(yīng)從管委會(huì)職能定位、組織管理以及監(jiān)督控制方面來(lái)完善對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的政府治理，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)治理模式的再造。
　　關(guān)鍵詞：縱向協(xié)調(diào)型；集中管理型；開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)；政府主導(dǎo)
　　中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2008）0５-0034-04
　　
　　“開(kāi)發(fā)區(qū)是指在城市或其他有開(kāi)發(fā)前景的區(qū)域，劃出一定范圍，經(jīng)政府科學(xué)規(guī)劃論證和審批、實(shí)行特殊體制和特殊政策的開(kāi)放開(kāi)發(fā)區(qū)域。”^［1］開(kāi)發(fā)區(qū)的種類很多，就我國(guó)而言，開(kāi)發(fā)區(qū)主要“包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、特殊投資來(lái)源區(qū)（如臺(tái)商投資區(qū)）、外資成片開(kāi)發(fā)區(qū)等?！?sup>［２］開(kāi)發(fā)區(qū)為我國(guó)創(chuàng)造了巨大的財(cái)富，對(duì)于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展功不可沒(méi)。然而，我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)從初創(chuàng)階段的試點(diǎn)發(fā)展到二十世紀(jì)九十年代開(kāi)發(fā)區(qū)熱的黃金階段直至狂熱之后開(kāi)始理性思考的今天，開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期——后開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)代。因此，有必要對(duì)前期發(fā)展進(jìn)行總結(jié)，以便能夠?qū)ξ覈?guó)新時(shí)期的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)提供些許借鑒。
　　
　　一、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的“集中管理型”與“縱向協(xié)調(diào)型”體制
　　
　　開(kāi)發(fā)區(qū)作為政府行為的產(chǎn)物，其產(chǎn)生、發(fā)展都離不開(kāi)政府的作用。政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)治理模式的不同將導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的不同類型。因此，按照治理模式的不同，可以將我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的治理模式分為政府管理型、企業(yè)治理型以及政企合一型。然而由于“我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中時(shí)代的產(chǎn)物，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家中的開(kāi)發(fā)區(qū)不同，我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)行政色彩比較濃，政府在開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展過(guò)程中起到至關(guān)重要的作用?！?sup>［3］(P88）作為開(kāi)發(fā)區(qū)的管理主體，政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理分別從宏觀、中觀以及微觀三個(gè)方面進(jìn)行。宏觀上，由國(guó)務(wù)院的相關(guān)部門(mén)對(duì)需要宏觀上進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行管理；中觀上，主要由地方政府設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)這一派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理；微觀上，包括政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)、居民和政府機(jī)構(gòu)自身的治理。
　　簡(jiǎn)言之，“開(kāi)發(fā)區(qū)管制模式是一種結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化了的區(qū)域管治體制，只具有部分政權(quán)的‘準(zhǔn)行政區(qū)’。目的是使其更集中精力于與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的事務(wù)，全面提高開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)行效率?！?sup>［4］就目前我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行的管理體制而言，主要還是“以政府行政管理為主體，實(shí)行有限公司化運(yùn)營(yíng)，其中運(yùn)營(yíng)模式主要仍集中于管委會(huì)和開(kāi)發(fā)公司并存的形式?！?sup>［3］(P91）從一定意義上，管委會(huì)作為我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)管理的基本模式及特征主要還是政府主導(dǎo)下的行政治理模式，其中“根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)權(quán)力的大小，可以將其劃分為‘縱向協(xié)調(diào)型’與‘集中管理型’的管理體制。為了突出政府在開(kāi)發(fā)區(qū)管理中的作用，也可劃分為‘純政府管理型（或政府直接管理型）’和‘準(zhǔn)政府管理型（或政府委托管理型）’。實(shí)際上，兩種分類只是名稱不同而已，并無(wú)本質(zhì)差別?！?sup>［5］
　　“縱向協(xié)調(diào)型”管理體制是指開(kāi)發(fā)區(qū)所在“城市的政府全面領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)和管理。在這類開(kāi)發(fā)區(qū)，雖然設(shè)有管理委員會(huì)或辦公室，但管理委員會(huì)或辦公室不設(shè)常設(shè)機(jī)構(gòu)”^{［6］(P193）}。管委會(huì)或辦公室成員由原政府行業(yè)或主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)組成，開(kāi)發(fā)區(qū)的各種管理仍由原政府行業(yè)或主管部門(mén)負(fù)責(zé)，管委會(huì)只負(fù)責(zé)在各個(gè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)督工作，而不直接對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行管理?！爸苯訁⑴c管理的部門(mén)主要有市計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、科技、城市規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護(hù)、財(cái)政稅務(wù)、海關(guān)、商檢等部門(mén)。另外，開(kāi)發(fā)區(qū)所在的區(qū)、縣政府，負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)的工商行政管理、公安、消防、文化、教育、環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)管理等工作。”^{［6］(P193）}哈爾濱高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)就是比較典型的“縱向協(xié)調(diào)型”管理體制。
　　“集中管理型”管理體制，是一種“封閉型”的管理模式。是由開(kāi)發(fā)區(qū)所在城市政府通過(guò)授權(quán)組建專門(mén)的派出機(jī)構(gòu)——開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)進(jìn)行派出管理。作為地方政府的行政派出機(jī)構(gòu)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)是在經(jīng)濟(jì)、行政管理方面相對(duì)獨(dú)立的特殊的機(jī)構(gòu)，在行政級(jí)別上享受所在城市市級(jí)權(quán)限，其權(quán)限涉及范圍包括：自行設(shè)置規(guī)劃、土地、項(xiàng)目審批、財(cái)政、稅務(wù)、勞動(dòng)人事、工商行政等部門(mén)，其中“集中管理型”模式又分為全封閉型和半封閉型兩種，前者主要在保稅區(qū)中使用，后者主要應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等區(qū)域?！凹泄芾硇汀蹦Ｊ降闹饕攸c(diǎn)是，“開(kāi)發(fā)區(qū)在所在城市中形成一個(gè)與其他區(qū)域相對(duì)隔絕、經(jīng)濟(jì)和行政管理相對(duì)獨(dú)立的特殊區(qū)域”^{［6］(P195）}。天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)則是典型的“集中管理型”體制。
　　
　　二、“縱向協(xié)調(diào)型”與“集中管理型”體制下凸顯的問(wèn)題
　　
　　作為政府的派出機(jī)構(gòu)，管委會(huì)在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)行使市一級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分市級(jí)行政管理權(quán)限，行使規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)的職能。而作為我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)中的管理執(zhí)行層，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)具體的建設(shè)與發(fā)展工作?？傮w而言，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展過(guò)程中所形成的“縱向協(xié)調(diào)型”以及“集中管理型”兩種管理體制各具明顯的優(yōu)勢(shì)?！翱v向協(xié)調(diào)型”管理模式保證了地方政府對(duì)地方發(fā)展的宏觀調(diào)控力度與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體性與統(tǒng)一性。而“集中管理型”管理模式下對(duì)于管委會(huì)行政派出的管理模式?jīng)Q定了開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)在處理開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)事務(wù)方面具有較大的權(quán)限，從而可以根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的具體情況對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行“因地制宜”、“因時(shí)制宜”的治理，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理更具靈活性、適應(yīng)性以及高效性。然而，任何一種體制或是管理模式都不可能是盡善盡美、一成不變的。從1984年正式開(kāi)始開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)至今，我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)行了24年。開(kāi)發(fā)區(qū)最初作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的體制及相關(guān)因素都已發(fā)生了變化，當(dāng)初作為發(fā)展優(yōu)勢(shì)的諸多因素逐漸喪失，開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)代的輝煌已經(jīng)結(jié)束，其發(fā)展已進(jìn)入后開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)代。這一時(shí)期，我國(guó)政府的開(kāi)發(fā)區(qū)治理模式或體制中存在的諸多問(wèn)題也開(kāi)始凸顯，因此有必要對(duì)其進(jìn)行反思。
　?。ㄒ唬╅_(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)主體地位不明確引發(fā)一系列問(wèn)題。由于目前我國(guó)關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的法律法規(guī)主要散見(jiàn)于部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)章中，迄今為止還不存在一個(gè)關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的法律，從而導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)主體地位模糊，對(duì)于“開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的目的、功能定位、管理形式、職能權(quán)限、相關(guān)政策等缺乏法律依據(jù)，造成各地區(qū)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理的隨意性較大”^［7］。一般認(rèn)為，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)，不具有行政主體地位，不具有行政執(zhí)法資格。但事實(shí)上，作為“準(zhǔn)政府”，管委會(huì)在政府授權(quán)下對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)事務(wù)處理過(guò)程中不得不使用大量的行政權(quán)力，法律上行政主體地位的模糊與實(shí)踐過(guò)程中行政權(quán)的大量運(yùn)用，導(dǎo)致了權(quán)力與責(zé)任主體的混亂，法律救濟(jì)中相對(duì)人權(quán)力保護(hù)的不利以及管理過(guò)分依賴上級(jí)機(jī)關(guān)等問(wèn)題。
　?。ǘ翱v向協(xié)調(diào)型”體制下的條塊管理導(dǎo)致效率低下。由于“縱向協(xié)調(diào)型”管理體制強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)區(qū)所在城市政府的全面領(lǐng)導(dǎo)和管理，在保證地方政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體宏觀調(diào)控、統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，使得開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)保持了一致性的同時(shí)，也保留了原政府管理體制中的條塊管理模式，從而限制了開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)自身的權(quán)限，束縛了開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展和創(chuàng)新能力，造成了多重部門(mén)多重管理下的責(zé)任不明、互相推諉以及管理效率低下等弊病。
　　
　?。ㄈ凹泄芾硇汀斌w制下的相對(duì)獨(dú)立性導(dǎo)致政府“控制失靈”?！凹泄芾硇汀蹦Ｊ较碌墓芪瘯?huì)由于對(duì)園區(qū)內(nèi)事務(wù)擁有較大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理權(quán)限，因此相對(duì)更具靈活性、適應(yīng)性、創(chuàng)新性以及高效性。然而，正是由于開(kāi)發(fā)區(qū)管理活動(dòng)的相對(duì)獨(dú)立性與封閉性，從而導(dǎo)致其活動(dòng)“過(guò)度自由”，容易“游移”并可能“外溢”，使得政府主管部門(mén)對(duì)其“控制失靈”。
　　經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的變遷導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)原有管理模式上的各種優(yōu)勢(shì)隨之消解，而原有管理模式本身的弊端開(kāi)始膨脹，同時(shí)開(kāi)發(fā)區(qū)的各種優(yōu)惠政策不復(fù)存在進(jìn)一步促成了開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展受阻。如何在新形勢(shì)下繼續(xù)開(kāi)發(fā)區(qū)曾經(jīng)的輝煌，如何應(yīng)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式所造成的發(fā)展負(fù)累，均成為未來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展必須要解決的問(wèn)題。目前，對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的發(fā)展存在不同意見(jiàn)，其中一些地方開(kāi)始把派出機(jī)構(gòu)逐漸建立成一級(jí)地方政權(quán)，開(kāi)始走向了與所在市區(qū)合并變?yōu)橐患?jí)地方政權(quán)的實(shí)踐?！皬哪壳暗那闆r看來(lái)，實(shí)體的成立過(guò)程就是從考慮周全的權(quán)力下放過(guò)程漸漸轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的政府實(shí)體，也就是近幾年來(lái)才發(fā)生的變化?！?sup>［8］(P11）如福州開(kāi)發(fā)區(qū)與馬尾區(qū)的合并就屬于此種情況。當(dāng)然隨著此種現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，也使得很多地區(qū)又開(kāi)始回到了剛設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)時(shí)的管理模式。
　　
　　三、“后開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)代”政府治理模式再造
　　
　　無(wú)可否認(rèn)，開(kāi)發(fā)區(qū)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是對(duì)于我國(guó)改革開(kāi)放的發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用，與此相適應(yīng)的是我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)作為特殊時(shí)代的產(chǎn)物，勢(shì)必會(huì)打上特殊的烙印。開(kāi)發(fā)區(qū)的成功在一定程度上也得益于我國(guó)政府主導(dǎo)型這一開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制契合了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的要求。然而，隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化，開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，相伴而來(lái)的是后開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)代對(duì)于原有管理體制的反省?！?004年以來(lái)，因國(guó)家經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控以及整頓開(kāi)發(fā)區(qū)（主要是針對(duì)土地占用問(wèn)題）所出現(xiàn)的部分管理及審批權(quán)限的上收，形成了體制復(fù)歸現(xiàn)象，造成開(kāi)發(fā)區(qū)整體效率（特別是招商引資、項(xiàng)目建設(shè)等效率）下降，從而影響到開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”^［7］因此，無(wú)論是“縱向協(xié)調(diào)型”還是“集中管理型”，面對(duì)原有開(kāi)發(fā)區(qū)特色的調(diào)整與規(guī)范，原有的管理體制也應(yīng)作出適度變革。
　?。ㄒ唬姆筛叨葋?lái)界定開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)作為政府派出機(jī)構(gòu)的管理模式
　　現(xiàn)在的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)似乎都在準(zhǔn)備與所在地區(qū)政府合并，或單獨(dú)成立區(qū)政府，從而使本來(lái)以各種優(yōu)惠政策招商引資的開(kāi)發(fā)區(qū)的優(yōu)勢(shì)消解殆盡。從一定意義上來(lái)說(shuō)，相對(duì)于“縱向協(xié)調(diào)型”，“集中管理型”管理模式更具有靈活性，更適合制度化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，目前的管委會(huì)更多的也是使用這一管理模式。按照“集中管理型”模式管理下的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)作為政府派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)管理與運(yùn)營(yíng)，由其下屬開(kāi)發(fā)總公司負(fù)責(zé)土地開(kāi)發(fā)，同時(shí)設(shè)立黨的工作委員會(huì)，并有效發(fā)揮工會(huì)組織作用。這種高度授權(quán)、特事特辦、專心發(fā)展經(jīng)濟(jì)的管理體制，有利于最終實(shí)現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)最簡(jiǎn)、成本最低、效率最高的管理目標(biāo)。然則，“集中管理型”如果缺少“縱向協(xié)調(diào)型”的引導(dǎo)，最終也會(huì)走向機(jī)構(gòu)化、行政化的怪圈。因此，在“縱向協(xié)調(diào)型”的宏觀管理下進(jìn)行“集中管理型”的微觀治理，是未來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的一個(gè)發(fā)展趨向。
　　（二）管委會(huì)內(nèi)部組織的派出管理模式與分散治理模式相結(jié)合形成更為專業(yè)的組織管理模式
　　作為派出機(jī)構(gòu)的管委會(huì)在一定程度上改進(jìn)了政府管理方式，解決了政府內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉問(wèn)題，打破部門(mén)分割狀態(tài)，構(gòu)建新的職能體系和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。一般各管委會(huì)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上依照“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的“大部制”方向進(jìn)行。如蘇州工業(yè)園管委會(huì)是副地級(jí)政府的級(jí)別，借鑒于新加坡的政府管理模式，管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上盡可能綜合化，相近職能合并，不對(duì)口設(shè)立部門(mén)，機(jī)構(gòu)內(nèi)簡(jiǎn)化辦事程序，實(shí)行一站式服務(wù)。為了防止由于機(jī)構(gòu)少、職能多可能出現(xiàn)的“職能缺位”現(xiàn)象，園區(qū)借助管理學(xué)“矩陣式”的管理模式，實(shí)行了以事為中心的專題工作制，凡是涉及到幾個(gè)部門(mén)的事情，確定由一位分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，由機(jī)關(guān)部門(mén)和人員組成專門(mén)小組，明確責(zé)任，提高效率，從而實(shí)現(xiàn)了精簡(jiǎn)與效率的統(tǒng)一。同樣，1992年上海市在建立浦東新區(qū)管理委員會(huì)時(shí)就提出，要推進(jìn)政府組織制度的創(chuàng)新范式，管委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)極為精干，設(shè)一室一委一部七局，編制僅800人，可以說(shuō)，這是我國(guó)最小的副省級(jí)單位。因此，通過(guò)派出管理這一模式，在一定程度上避免了政府傳統(tǒng)管理中機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事的弊病，便于推行政務(wù)綜合管理，是提高行政效率的一個(gè)重要途徑，是真正的辦事服務(wù)機(jī)構(gòu)。作為派出機(jī)構(gòu)的管委會(huì)，許多管理模式先行于政府部門(mén)，值得政府學(xué)習(xí)和借鑒。各類開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的管理體制的創(chuàng)新成為我國(guó)改革開(kāi)放制度學(xué)習(xí)的原型，相對(duì)于傳統(tǒng)形式的地方政府能夠?qū)崿F(xiàn)最高的效率。同時(shí)，從一定意義上講，通過(guò)培育體制外的力量推動(dòng)體制內(nèi)改革的逐步深入，改革開(kāi)放的許多行政管理體制創(chuàng)新成果是從管委會(huì)這一派出機(jī)構(gòu)實(shí)驗(yàn)得來(lái)的?！安煌闹卫斫Y(jié)構(gòu)與一定的獨(dú)立性相結(jié)合，使得這些實(shí)體的職能更趨專業(yè)化，以更好地滿足客戶需要?！蓖瑯樱肮芾碜灾鳈?quán)與不同的治理結(jié)構(gòu)相結(jié)合，使得這些實(shí)體擁有一種更為專業(yè)化的管理文化，更能將注意力集中于產(chǎn)出和效果”^［8］。
　?。ㄈ┘訌?qiáng)政府對(duì)管委會(huì)權(quán)力配置方面的監(jiān)督與控制
　　由于開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)在權(quán)力配置方面缺乏一套明確的監(jiān)督機(jī)制，從而造成管委會(huì)權(quán)力往往得不到有效監(jiān)督和控制?！翱v向協(xié)調(diào)型”的管理模式很容易導(dǎo)致權(quán)力泛化、相互扯皮，多頭管理多頭負(fù)責(zé)往往造成無(wú)人管理無(wú)人負(fù)責(zé)，有利益一起爭(zhēng)，有責(zé)任無(wú)人問(wèn)津。而“集中管理型”的管理模式容易形成局部利益，一旦授予了管委會(huì)以大量的自主權(quán)，機(jī)構(gòu)就會(huì)變成以自己利益為重的玩家，可能而且確確實(shí)實(shí)地抵制它們不喜歡的變化。因此，政府充分的行政派出授權(quán)是加強(qiáng)對(duì)管委會(huì)監(jiān)督和控制的一個(gè)源頭。監(jiān)督和防范派出管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從行政派出授權(quán)抓起。管委會(huì)權(quán)限范圍的大小，完全取決于上級(jí)政府的意愿和授予，所管理的范圍是上級(jí)派出單位授權(quán)的，但在實(shí)踐中，由于授權(quán)過(guò)大，會(huì)助長(zhǎng)管委會(huì)權(quán)力，授權(quán)過(guò)小，使得其難以完成所承擔(dān)的職責(zé)。所以，授權(quán)也是一門(mén)藝術(shù)?！八^行政授權(quán)就是指行政上級(jí)委授給下屬一定的行政權(quán)力，使下屬在一定的監(jiān)督之下，有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)和行動(dòng)權(quán)。授權(quán)者對(duì)于被授權(quán)者有指揮和監(jiān)督之權(quán)，被授權(quán)者對(duì)授權(quán)者負(fù)有報(bào)告及完成任務(wù)的責(zé)任。”然而，“授權(quán)只是把一部分權(quán)力分散給下屬，而還不是把與‘權(quán)’同時(shí)存在的‘責(zé)’分散下去”^［9］。換言之，當(dāng)上級(jí)政府把一些行政權(quán)力授予管委會(huì)時(shí)，雖然管委會(huì)因此獲得了行政權(quán)力，但上級(jí)政府仍然負(fù)有相同的責(zé)任，并不是說(shuō)上級(jí)政府在下放權(quán)力的同時(shí)逃避責(zé)任。因此，上級(jí)政府必須在讓度權(quán)力的同時(shí)，有相應(yīng)的制約機(jī)制加以配套，做到權(quán)職掛鉤。
　　隨著改革開(kāi)放的穩(wěn)步推進(jìn)，政府在管理經(jīng)濟(jì)方面越來(lái)越趕不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。各類開(kāi)發(fā)區(qū)的迅速崛起使得政府管理面臨挑戰(zhàn)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)就是政府管理創(chuàng)新的結(jié)果。因此，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)既可作為改革發(fā)展的試點(diǎn)，又可在管理過(guò)程中進(jìn)行探索。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐發(fā)展已經(jīng)證明，各類開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)在開(kāi)發(fā)區(qū)管理和建設(shè)中發(fā)揮了不可替代的作用，那些企業(yè)主導(dǎo)下的開(kāi)發(fā)區(qū)在實(shí)踐中問(wèn)題很多，且很多都已經(jīng)發(fā)展不下去了，最終還是由政府接管；甚至即使改革開(kāi)放三十年了，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)在開(kāi)發(fā)區(qū)管理和建設(shè)上，連一級(jí)地方政府都代替不了管委會(huì)的作用。而管委會(huì)管理過(guò)程中，要克服“集中管理型”管理模式的弊病，則需要借鑒“縱向協(xié)調(diào)型”管理模式中政府對(duì)管委會(huì)發(fā)展的宏觀調(diào)控力度。任何組織的發(fā)展都證明了“大多數(shù)新的組織機(jī)構(gòu)不是因老化而消亡，而是中道失敗。尤其是新形式的組織機(jī)構(gòu)更是如此，所以，如果要選擇一種新的組織機(jī)構(gòu)，那么這個(gè)新的選擇必須要比老的機(jī)構(gòu)更能帶來(lái)效益，并且這種效益還必須在新的社會(huì)結(jié)構(gòu)薄弱環(huán)節(jié)得到補(bǔ)償之前到來(lái)”^［10］。
　　如今，開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展正處在關(guān)鍵時(shí)期，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的去留關(guān)系到開(kāi)發(fā)區(qū)未來(lái)。那么，是回到過(guò)去還是回歸地方一級(jí)政權(quán)成為涉及到未來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展前途命運(yùn)的問(wèn)題。當(dāng)然，也有人稱目前開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展已經(jīng)到了后開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)代，認(rèn)為后開(kāi)發(fā)區(qū)成了地區(qū)發(fā)展的一個(gè)過(guò)渡，即通過(guò)組合把開(kāi)發(fā)區(qū)與當(dāng)?shù)卣^(qū)合并成為新的行政區(qū)，完成開(kāi)發(fā)區(qū)的歷史使命。本文認(rèn)為，經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展完全證明了政府主導(dǎo)下的“縱向協(xié)調(diào)型”與“集中管理型”兩種管理模式對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的積極作用，新時(shí)期應(yīng)將二者重新整合、重組，創(chuàng)造出一種集兩種管理模式優(yōu)勢(shì)于一體的更加完善的新的治理模式，以便重新激發(fā)出開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展中體制的優(yōu)越性。“后開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)代”的管理模式也應(yīng)該在反思與總結(jié)前期發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)一步向前。我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)證明，進(jìn)一步完善“縱向協(xié)調(diào)型”與“集中管理型”的開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制，完成開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式的法律化、制度化是實(shí)現(xiàn)新時(shí)期政府管理體制的再造的必由之路。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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