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公共危機視閾中的政府治理

2008-12-29 00:00:00羅重譜
中共天津市委黨校學報 2008年5期


  摘 要:公共危機削弱了政府合法性基礎,對傳統(tǒng)官僚制“統(tǒng)治”模式提出了嚴峻挑戰(zhàn)。治理和善治理念倡導政府與公民的雙向互動與合作,以公民參與為內在特征和本質要求。它有助于政府化解公共危機,提升政治合法性,克服市場和政府的雙重失靈?;凇胺e極公民”和“積極政府”合作管理公共事務的參與式政府治理模式,是實現(xiàn)善治,建設合法性、法治化、透明性、責任性、回應性政府的有效路徑。
  關鍵詞:公共危機;政府治理;公民參與;參與式治理;善治
  中圖分類號:D63 文獻標識碼:A 文章編號:1008-410X(2008)05-0029-05
  
  隨著全球化與信息化的迅猛發(fā)展,社會政治環(huán)境發(fā)生了深刻而持續(xù)的變遷,政府遭遇著前所未有的政治、經濟、社會及環(huán)境危機。傳統(tǒng)官僚統(tǒng)治模式制約著政府危機治理能力的發(fā)揮,“政府失敗”侵蝕著政府的合法性基礎。必須倡導治理和善治理念,鼓勵公民參與及公民與政府的合作,促使“積極公民”和“積極政府”共同管理公共事務,從而實現(xiàn)公共利益最大化和社會發(fā)展目標,達成善治狀態(tài)。
  
  一、公共危機:政府治理的價值
  
  公共危機是對一個社會系統(tǒng)的基本價值、行為準則、社會秩序等產生嚴重威脅,并且在時間壓力和不確定性極高的情景下,需要由政府做出決策加以解決的事件[1]。對于危機而言,一般具有如下特點:危機爆發(fā)具有突發(fā)性和不可預測性;危機發(fā)展具有高度的動態(tài)性和不確定性;危機應對是一種非程序化決策。公共危機除具有以上基本特征外,還呈現(xiàn)出公共性、深度危害性。一方面,公共危機影響和涉及的主體廣泛,需要公民與政府就彼此利益相互協(xié)商,以找到最佳平衡點;另一方面,公共危機的高度動態(tài)性和公共性,決定了危機若處理不當或不及時,將會造成物質和精神等層面的巨大損失。
  就外延而言,公共危機指涉政府在政治、經濟、社會、生態(tài)環(huán)境諸領域面臨的挑戰(zhàn)和“失敗”。隨著總體小康社會建成,人均GDP突破1000美元,我國亦步入社會經濟結構劇烈變化、社會穩(wěn)定問題凸出的“矛盾凸現(xiàn)期”,特別是經濟體制的轉型和利益結構的調整,使我國的社會結構和社會生活發(fā)生了深刻變遷,由此引發(fā)的矛盾和危機隨時可能迸發(fā),我國已成為一個“危機型社會”。首先,傳統(tǒng)計劃經濟體制下建構的仍不完善的官僚制政府反應遲緩,行政效率低下,其嚴格的層級節(jié)制和繁瑣僵化的規(guī)制降低了政府迅速反應的能力。現(xiàn)代社會賦予政府的廣泛責任增加了政府的財政壓力,使其根本無法提供公民所需的高質量、多樣化的公共服務。其次,政府對市場的過度控制和微觀干預降低了資源配置效率和市場主體的積極性,阻滯了經濟的快速發(fā)展。再次,面對日益嚴重且擴大化的貧困、失業(yè)、收入差距以及教育、醫(yī)療、社會保障等問題,政府無法制定有效措施以緩解日益惡化的趨勢。最后,生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴峻,如水污染、大氣污染、固體廢棄物污染及人們所處生活環(huán)境均不斷惡化,政府在此方面亦陷入無所作為的窘境。這一系列危機的爆發(fā)使人們逐漸喪失了信心,對政府統(tǒng)治的正當性、合法性提出了廣泛質疑。
  治理理論在政府合法性基礎日趨弱化、市場和政府呈現(xiàn)雙重失靈的困境下應運而生。自二十世紀九十年代初在西方國家興起以來,治理理論已成為學術界關注的焦點,逐漸演化為政府改革的一個重要理念和價值追求。治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和,是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。治理是一個動態(tài)的過程,并非單純的規(guī)則或者活動;治理的手段是協(xié)調、合作而非控制;治理的領域非常寬泛,既涉及公共領域,也涉及私人領域;治理是一種持續(xù)的互動,而非正式的制度安排[2]。
  治理理念被西方政治學家和經濟學家賦予新的內涵,已然不同于傳統(tǒng)意義上的“統(tǒng)治”。作為統(tǒng)治的替代品,治理具有不同于統(tǒng)治的特性:其一,治理強調政府不是合法權力的惟一源泉,公共權威并非一定是政府機關,即治理的主體更多元化;其二,管理過程中權力運行向度由自上而下的單向度管理向上下互動模式轉變,政府與公民以合作、協(xié)商方式共同實施對公共事務的管理;其三,治理依賴的組織基礎是多樣化社會網絡組織而非層級節(jié)制的科層組織;其四,治理的權威源于公民的認可和共識,而非政府的法規(guī)命令。
  治理作為一種多元、民主、合作的行政模式,是在對政府、市民社會與市場的反思及西方政府改革浪潮中產生的,是人們基于市場失靈和政府失靈,在尋求市場、政府和社會的有效合作中發(fā)現(xiàn)的“第三項”。它試圖通過政府與公民分享公共權力,共同管理公共事務,以解決危機參與主體單一導致的危機治理能力缺失的問題。畢竟有效危機治理需要政府、社會公眾乃至國際社會的共同參與,只有“擴大政府危機治理參與主體的多元性,最大限度地吸納各種社會力量,才能實現(xiàn)政府治理效能的最大化”[3]。
  
  二、公民參與:政府治理的內蘊
  
  公民參與指公民個人或公民團體通過一定的途徑和形式依法投票選舉政治代言人,參與公共政策的制定、執(zhí)行、評估和公共事務的管理,充當政府的合作伙伴共同承擔公共產品和服務的提供,并對政府部門進行監(jiān)督的活動與過程。由此定義可以知曉公民參與的基本特征:公民參與的主體包括公民個人,也包括由公民個人組成的組織和網絡;公民參與形式多樣;公民參與必須建立在合法的基礎上;公民參與的內容包括代議制民主政治中投票選舉代言人,也包括廣義的參與公共政策和公共事務的管理,甚至充當政府合作伙伴,共同提供公共產品和服務。
  現(xiàn)代民主社會中的公民參與具有十分深遠的意義。它有利于推選代表公民意志的代言人,促使其表達公共利益取向;有利于培養(yǎng)具有社會責任和公民意識的公民;有利于發(fā)展公民與政府的雙向協(xié)調溝通機制,促使政府成為一個合法、法治、透明、負責、回應、有效的組織。更為重要的是,它有利于建立公民與政府共同生產和合作的公共事務治理模式[4]
  治理是公民與政府共同管理公共事務諸多方式的總和。公民欲參與公共事務的管理,如維護社區(qū)治安和秩序、保持居住環(huán)境的潔凈,必然借助于多種形式的公民參與來實現(xiàn)。因此,公民參與是治理內在的不可分割的特征之一,是治理的核心內容。所謂善治,就是政府和民間組織、公共部門和私人部門之間的合作管理和伙伴關系,以促進社會公共利益的最大化。善治的本質在于政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新型關系,是兩者的最佳狀態(tài),其基本要素包括合法性、法治化、透明性、責任性、回應性、參與性和有效性等[5]。
  根據(jù)善治的內涵,善治是公共權力主體多元化的、參與式的、透明且具有公信度的,同時也是有效率和公平的,是公共利益最大化的一種社會管理過程[6]。這意味著,沒有具備社會責任感和公民意識的公民參與,善治的目標是難以達到的。因而,從某種意義上講,公民參與程度是衡量善治實現(xiàn)程度的重要標準。第一,政府合法性指在一定范圍內,公民內心對政府權威的政治認同、接受和服從程度,而公民參與以公民對于政府合法性認可為前提條件。因此,公民參與程度與對政府合法性認可度正相關。一般而言,公民參與人數(shù)越多,渠道越豐富,參與熱情越高,政府越具合法性。反之如果公民普遍表現(xiàn)為政治冷漠和消極參與,則政府的政治合法性較低。第二,法治化的基本內涵是政府將法律作為公共行政的最高準則,嚴格依法行政。公民參與政治過程,影響、支持政治決策,監(jiān)督政府行政行為,使其符合法治的原則和標準。因而,公民參與程度越高,在政治決策中分享的權力越大,越能有效地制約公共權力,防止公共權力濫用和尋租腐敗行為的發(fā)生,以確保政府沿著法治化軌道前進;第三,透明性意指政府對有關信息的公開性程度,表現(xiàn)為公民獲取、知曉政治信息,并以此為基礎參與公共政策的程度。公民通過參與公共政策的制定、執(zhí)行和公共事務的管理,了解整個政策制定的背景、意義、過程及執(zhí)行中的問題,增強了政府的透明性。第四,責任性要求政府行政人員對其行為負責。公民參與程度越高,越能發(fā)揮其監(jiān)督政府行政的功能,利于強化和準確界定政府的各項職能,政府的責任性也越強。第五,政府回應性要求管理者聽取公民意見,對公民的正當要求給予及時和負責任的回應,而公民參與是公民表達自己意愿的途徑,公民參與度越高,公民的意志越能得到充分體現(xiàn),對政府的回應性也提出了更高的要求。最后,政府有效性主要指行政效率和最大限度地降低行政成本,其中行政效率包括管理的效率、管理機構設置是否合理,管理程序是否科學?!罢≌摗闭J為,政府機構的低效率原因之一在于缺乏有效監(jiān)督,而公民參與政策制定和執(zhí)行以及公共事務管理過程,有利于收集監(jiān)督信息,強化對政府行為的監(jiān)督和制約,確保政府行政的有效性。
  
  
  三、參與式治理:實現(xiàn)善治的路徑
  
  參與式治理強調公民個體及社會組織參與社會的管理過程,發(fā)展政府、社會組織及公民各主體間的多元參與、合作、協(xié)商和伙伴關系,建立政府主導、公民參與的現(xiàn)代政府治理模式。公民參與社會公共事務的管理,有助于提升政府的合法性,實現(xiàn)行政管理民主化,亦有助于公民表達自我需求,實現(xiàn)自己利益,更是公民自我教育的重要方式和參與能力提高的重要手段[7]。然而,公民參與并不必然對所有方面的政策問題解決都帶來積極的效果,公民參與是否具有代表性、公民參與對政策質量可能引致的威脅、對政府行政效率和績效的弱化是公民參與反對者的重要依據(jù)。
  不僅如此,我國由于經濟、社會歷史文化、制度等因素的影響,公民參與主客觀能力普遍不足,具體表現(xiàn)為:公民缺乏基本的權利、平等和法治意識,對于公民參與或者表現(xiàn)出盲從的狂熱或者是消極的政治冷漠;公民因缺乏參與的知識技術和信息而無法真正參與政策的制定和公共事務的管理[8],這些因素都阻礙了公民參與和參與式治理的實施。因而,培育公民意識和公共精神,提高公民參與意識和能力,平衡公民參與熱情與公民參與本身的不完善性導致的行政效率和政策質量的損失,是實現(xiàn)善治的基本路徑,而這離不開“積極公民”與“積極政府”的相互合作與共同努力。
 ?。ㄒ唬┡嘤裰黧w意識,強化參與責任感和參與能力
  積極公民乃是具有成熟的思想與公民意識的理性之人、實踐公民資格能力的個性之人以及能夠主動創(chuàng)造公民資格內涵的人道之人。簡言之,必須具備主體意識:對于公民的權利與義務有深刻體認,具備實踐公民資格的能力和智慧并能主動擔負其責任和義務,成為公民共同利益的代言人。然而,囿于經濟、政治及傳統(tǒng)文化的束縛,我國的政治文化基本上是屬于阿爾蒙德所說的“臣民型——參與型”混合政治文化:公民表現(xiàn)出普遍的政治冷漠,即使被政治動員參與,也只是低層面的政治參與,對政府決策不產生實際影響力[9]
  在博克斯的公民資格概念連續(xù)譜中[10],公民基于理性考慮,選擇讓別人替代其行使公民資格的職責,而自己則充當“搭便車者”,公民不愿承擔“看門人”之外的更廣泛的責任,他們只是公共服務的消費者和政治動員式消極的“投票者”。顯然,缺乏主體意識和公民意識的舊公民不能適應參與式治理模式的要求。為了培育積極公民,增強公民參與能力,必須按以下途徑進行改造:一是通過教育途徑,培養(yǎng)公民參與公共事務的習慣和興趣,使政治成為其生活的一部分;二是教育公民認知政府的各項法律制度及操作方法,包括如何參與政治選舉、如何參與政府決策、如何監(jiān)督政府行政行為、如何與政府合作共同提供公共產品和服務等;三是鼓勵公民參與社區(qū)建設和公共事務的管理,在動態(tài)的實際行使參與權中學習參與技術,提升參與意識和能力;最后,鼓勵公民自愿加入與自身利益密切相關的公民組織,借助利益團體的力量提升參與能力和對政府決策的影響力。
 ?。ǘ┙ㄔO“積極政府”,強化公民參與管理
  參與式治理是一種以公共利益為目標的社會合作過程,政府在這一過程中起到關鍵的但不一定是支配性的作用?!白园l(fā)的、無意識的、不加限制的、沒有經過充分考慮的相關規(guī)則的公民參與運動,對于政治和行政體系可能帶來功能性失調的危險”[11],公民參與可能會影響到政府組織效率與效益的達成,甚至對政府決策質量構成威脅。然而,公民參與是信息時代政治社會生活不可或缺的一部分,是政府必須面對的環(huán)境和情形。于是如何將有序的公民參與納入到公共管理過程中來,是“積極政府”在構建參與式治理模式中必須思考并予以解決的問題。
  管理公民參與即政府為公民參與的整個程序做出規(guī)劃安排,設計具體而精良的公民參與途徑和技術,克服公民參與的代表性不足、政治冷漠、民主和效率困境等問題。政府應依據(jù)影響政策制定執(zhí)行的兩個核心變量:政策的質量約束(包括技術、規(guī)則、預算等質量要求)和政策可接受性要求來確定公民參與的適宜范圍和途徑,進而選擇相應的參與技術,吸引公民參與決策、共同管理公共事務、提供公共產品和服務。政府可以通過管理公民參與,選擇適當?shù)墓駞⑴c形式以解決公民參與困境,確保公民參與的有效性。其一般流程如圖所示:
  
  首先,明確政策的質量約束,包括政策的質量要求、政策所涉及公共問題的結構化程度、政府制定政策所必須的信息資源狀況。一般而言,政策的質量約束越高,公民參與決策的限制性越大,公民參與的范圍越窄、程度越低。公共問題的結構化程度是指政策問題的常規(guī)化或不確定性、風險性程度[12]。問題的結構化程度越高或者結構良好,政策制定者則無需對政策問題加以重新定義或解釋,方案和預期結果也相對明確,對公民參與的需求程度越低。反之則需要較高程度和更大范圍的公民參與。另外,政府制定公共政策,必須有充足的信息資源以確保政策質量。如果政府決策缺乏必要信息,則應更多地采用不同形式的公民參與,最大范圍內收集全面而具體的信息,為制定高質量的政策奠定基礎。
  其次,了解政策的公民可接受性要求。政策可接受性涉及到公民對公共政策的態(tài)度和配合程度,直接決定政策執(zhí)行的效果和難易程度,與公民參與程度正相關。如果某項政策需要公民的廣泛認可才能順利實施,則必須盡可能地擴大公民參與范圍,這將為政策的執(zhí)行帶來極大的便利和不必要的時間折耗。反之,可選擇小范圍的公民參與,保證政策制定的效率。
  再次,依據(jù)政策質量約束和可接受性要求,選擇適當?shù)墓駴Q策參與途徑。對于質量約束較高而不需要公民接受也能有效執(zhí)行的政策,采取自主式管理決策參與方式,即政府在沒有公民參與的情況下獨自決策;對于需要從公民中獲得信息,而又不愿與公民及組織分享決策權的政策,可以采用改良的自主管理決策參與途徑;對于需要公民支持但公民與政府目標存在分歧且公民內部達成一致意見的政策,宜實行分散式公眾協(xié)商,即政府分別與不同的公眾團體協(xié)商,聽取其意見和建議,并賦予一定的制定權;對于有信息需求、問題沒有結構化、需要公民參與以便提高政策的可接受性、公民與政府目標存在分歧、公民內部沒有達成統(tǒng)一意見的政策,政府應與有組織的公民團體協(xié)商,運用整體式公眾協(xié)商的參與途徑;對于政府與公民意見一致的政策,政府可以最大限度地吸收公民參與,采用公共決策方式。當然,任何一項政策的決策過程不可能只采用一種參與途徑,政府可以根據(jù)政策的性質和相關要求,選擇以某種參與途徑為主,綜合運用多種途徑以促進政策的有效制定和執(zhí)行。
  最后,選擇適當?shù)膮⑴c技術與方法以實現(xiàn)不同程度的公民參與。一般而言,以獲取信息為目標的公民參與,采取公民調查或直接向關鍵公眾了解情況的方法;以增進政策接受性為目標的公民參與,采取召開公民會議,完善調解信訪機制的方法;以構建政府與公民間強有力的合作關系為目標的公民參與,采取培養(yǎng)公眾參與意識和能力,轉變政府管理理念,加大政府支持的方法。對于西方流行的公民參與方法,應選擇性地采納并加以消化吸收,在此基礎上發(fā)展出適宜我國國情的公民參與方式,真正確保公民參與民主與效率的統(tǒng)一。
  總之,具備公民意識和責任感、對公民資格有深刻體認的“積極公民”和管理公民參與以發(fā)揮公民參與最大效用的“積極政府”,是參與式治理的應有之義。惟此才能保證公民參與政策制定和公共事務管理及參與的有序有效性,緩解政府的合法性危機,促進善治政府的建立。
  
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