摘 要：加強和改進黨的代表大會和委員會制度建設，是馬克思主義政黨建黨的重要內容和發(fā)展黨內民主的基礎性環(huán)節(jié)，是保持黨的先進性、提高黨的執(zhí)政能力的重要途徑。黨的十六大以來，各地黨組織按照中央要求，積極探索黨的代表大會常任制新途徑，完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制，取得了一定成效。從全面貫徹黨的十七大精神和黨面臨新形勢新任務的實際出發(fā)，堅持以改革創(chuàng)新精神切實解決好黨的地方代表大會和委員會制度在實際運行中存在的問題，必須要制定實行黨的代表大會代表任期制的實施辦法，充分發(fā)揮黨代表的作用；進一步改進黨的地方代表大會的組織工作，切實提高會議質量；試行黨代表大會常任制，積極探索發(fā)揮黨代會作用的途徑和方式；強化地方黨委全委會的職能，充分發(fā)揮全委會的決策和監(jiān)督作用；健全地方黨委常委會工作機制，進一步加強領導班子的集體領導作用。
　　關鍵詞：黨的建設；黨內民主；黨的代表大會制度；黨的代表大會代表任期制；黨的代表大會常任制
　　中圖分類號：D262 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2008）05-0003-12
　　
　　一、加強和改進黨的代表大會和委員會制度建設的重要意義
　　
　　黨的代表大會制度和委員會制度是黨的重要組織制度和領導制度，是發(fā)揚黨內民主、集中全黨意志的重要載體。黨的代表大會制度不僅是指黨的代表大會的會議本身，還指以代表大會為組織形式的一整套具體制度，包括黨的代表大會本身的產生、組織、職權及其運行程序，黨的代表大會與黨員的關系、黨的代表大會與黨的委員會等其他領導機關的關系等一系列規(guī)定和制度。加強和改進黨的代表大會和委員會制度建設，對推進黨的建設新的偉大工程具有十分重要的意義。
　?。ㄒ唬┘訌姾透倪M黨的代表大會和委員會制度建設是馬克思主義政黨建黨的重要內容
　　馬克思和恩格斯早在1847年創(chuàng)建世界上第一個無產階級政黨，即共產主義者同盟的時候，就非常重視黨的代表大會制度建設。他們認為，黨的代表大會是黨的“最高權力機關”，而中央委員會是全盟的“權力執(zhí)行機關”，要向代表大會報告工作。恩格斯在為共產主義者同盟起草的章程中明確規(guī)定：所有盟員一律平等，都有選舉權和被選舉權；同盟各級組織的領導人都由選舉產生，并且可以隨時撤換；黨的代表大會要定期召開。列寧在建立俄國新型無產階級政黨的過程中，也非常重視黨的代表大會制度和委員會制度建設。他指出，作為黨的基本組織原則之一，“黨的最高機關應當是代表大會，即一切享有全權的組織的代表的會議，這些代表作出的決定應當是最后的決定。”同時強調，黨內實行委員制，并堅持貫徹集體領導和個人負責相結合的原則。
　　我們黨是嚴格按照馬列主義建黨原則建立起來的工人階級先鋒隊組織。表現(xiàn)在組織制度上，就是堅持民主集中制，把黨的代表大會制度作為黨的一項根本組織制度。黨的二大通過的黨章規(guī)定，全國代表大會是黨的最高機關，每年由中央執(zhí)行委員會定期召開一次會議。黨的八大進一步明確，黨的代表大會是黨的最高決策機關和最高監(jiān)督機關。特別是十一屆三中全會以來的黨章都對黨的代表大會制度作了規(guī)定，將其作為發(fā)展黨內民主、保持黨的先進性、提高黨的執(zhí)政能力的制度保證。在領導革命、建設和改革的過程中，我們黨還確立了黨委制，并作為黨內最重要、最根本的制度之一。黨的三代領導人毛澤東、鄧小平、江澤民都強調要堅持和完善黨委集體領導與個人分工負責相結合的制度，發(fā)揮地方黨委在同級各種組織中的領導核心作用。黨的相關文件也作了規(guī)定，如1927年黨的五大和同年6月中央政治局會議先后通過的《組織問題決議案》和《中國共產黨第三次修正章程決案》明確規(guī)定，黨內實行集體領導的原則。1948年毛澤東為中央起草了《關于健全黨委制》的決定，1980年黨的十一屆五中全會通過了《關于黨內政治生活的若干準則》，1996年中共中央印發(fā)了《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》（以下簡稱《地方黨委工作條例》），都強調要堅持和完善集體領導與分工負責相結合的原則。因此，加強和改進黨的代表大會和委員會制度建設，是馬克思主義政黨建設的必然要求。
　?。ǘ┘訌姾透倪M黨的代表大會和委員會制度建設是發(fā)展黨內民主的基礎性環(huán)節(jié)
　　鄧小平指出，“沒有民主就沒有社會主義現(xiàn)代化”。江澤民強調，“發(fā)展黨內民主，充分發(fā)揮廣大黨員和各級黨組織的積極性主動性創(chuàng)造性，是黨的事業(yè)興旺發(fā)達的重要保證?！焙\濤進一步指出，“黨內民主是增強黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團結統(tǒng)一的重要保證?！必瀼芈鋵嵖茖W發(fā)展觀，構建社會主義和諧社會，推進社會主義現(xiàn)代化建設需要大力發(fā)揚民主。黨的地方代表大會和委員會制度是黨內民主的重要載體，是貫徹民主集中制的重要體現(xiàn)。從根本上說，民主就是按預定的程序、規(guī)則，集中多數(shù)人的意志作出決定的機制。只有加強和改進黨的地方代表大會和委員會制度建設，充分發(fā)揮黨的代表大會和委員會制度的作用，發(fā)展黨內民主才有制度上的保證，黨的重大決策才能反映絕大多數(shù)人的意志和要求。黨的歷史證明，什么時候黨的代表大會和委員會制度的作用得到了充分發(fā)揮，黨內民主就會得到發(fā)展，黨的事業(yè)就會順利推進。反之，黨內民主就會遭到破壞，黨的事業(yè)就會受到損失。在當代中國，不論是發(fā)展人民民主還是發(fā)展黨內民主，都要從開會做起。把會開好，民主就能前進一大步，對權力運行的監(jiān)督力度也將大大加強。
　?。ㄈ┘訌姾透倪M黨的代表大會和委員會制度建設是保持黨的先進性、提高黨的執(zhí)政能力的重要途徑
　　胡錦濤強調，先進性是馬克思主義政黨的本質屬性，是黨的生命所系、力量所在。黨的各方面建設，最終都要體現(xiàn)到鞏固黨的執(zhí)政地位、提高黨的執(zhí)政能力上來。加強黨的先進性建設，必須進一步擴大黨內民主，充分發(fā)揮民主制度的作用。只有以改革創(chuàng)新的精神，不斷推進包括黨的代表大會和委員會制度建設在內的黨的思想、組織、作風、制度和廉政建設，才能始終保持黨的先進性。黨的地方組織是黨執(zhí)政的政治權力的直接承擔者，黨的先進性和執(zhí)政能力首先要通過各級黨組織履行領導職責的能力來體現(xiàn)。離開了各級黨組織履行職責的能力，黨的先進性、執(zhí)政能力也就無從談起。不斷加強和改進黨的地方代表大會和委員會制度建設，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度，尊重黨員的主體地位，規(guī)范黨內權力運行，建立完善黨的委員會科學化、民主化、規(guī)范化的工作機制，有利于調動廣大黨員和干部的積極性主動性創(chuàng)造性，有利于不斷提高各級黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，從而使我們黨保持與時俱進的品質，始終走在時代前列，不斷提高執(zhí)政能力，鞏固執(zhí)政地位，完成執(zhí)政使命。
　　
　　二、加強和改進黨的地方代表大會和委員會制度建設的有益探索和成效
　　
　　在八十多年的奮斗歷程中，我們黨始終把加強和改進黨的代表大會和委員會制度建設作為黨的建設的重要任務。特別是十六大以來，黨中央從新世紀新階段的形勢和任務出發(fā)，就加強和改進黨的代表大會和委員會制度建設提出了一系列新要求，推出了一系列新舉措。按照中央要求，各地黨組織堅持解放思想、實事求是、與時俱進，進行積極探索和創(chuàng)新，取得了一定成效。
　　（一）積極探索黨代表任期制，黨代表的作用得到發(fā)揮
　　黨代表是黨的各級代表大會活動的主體，黨代表作用能否得到充分發(fā)揮，直接關系到黨代會職能作用的實現(xiàn)。從實踐來看，黨代表只參加每5年一次的代表大會，作用十分有限。在黨的代表大會常任制試點中，各地對充分發(fā)揮黨代表作用的途徑和辦法進行了一系列探索。
　　
　　1．明確規(guī)定黨代表的職權。明確代表職權，保障代表權益是代表行使權利、發(fā)揮作用的前提。各試點單位除保證代表在會議期間行使應有權利外，還對代表的權利范圍進一步作了拓展。比如，浙江臺州市明確規(guī)定，黨代表可以按程序提出代表大會和代表團會議的議題，可以對縣（市、區(qū)）黨委、黨委職能部門和“兩委”委員進行詢問、質詢和批評，可以參加對黨委及其職能部門進行重大決策的民主議事或民主懇談活動，有權提出接受教育和培訓的要求，加強與選舉單位或聯(lián)系單位的黨組織和黨員群眾的聯(lián)系，定期向本選舉單位的黨員或代表匯報履行代表職責的情況，接受他們的評議與監(jiān)督等。許多地方還賦予黨代表在閉會期間開展調研和視察的權利。
　　2．建立發(fā)揮代表經常性作用的工作制度。一是黨內情況通報制度。對重大問題、階段性工作和會議及時通報，使廣大代表及時了解黨委的決策部署、了解黨內重要信息和黨建工作情況。二是重要決策征求意見制度。規(guī)定黨委及其職能部門在重大問題決策前，采取座談、走訪、問卷調查等形式廣泛征求黨代表的意見建議。三是代表調研、視察制度。有的縣（市、區(qū)）每年確定一批涉及本地區(qū)經濟社會發(fā)展和黨的建設的重大課題、事關黨員群眾切身利益的難點熱點問題，組織代表深入調查研究。四是代表意見建議收集反饋和提議提案辦理制度。在黨代會閉會期間，黨代表可聯(lián)名提出提議，由黨代表聯(lián)絡辦公室責成有關部門及時辦理。五是代表列席同級黨委全委會、常委會制度。有的地方召開專題工作會議時，請相關黨代表列席并聽取代表的意見。六是代表聯(lián)系基層黨組織和黨員群眾制度。有的地方明確規(guī)定，黨代表要聯(lián)系一個基層單位或黨員群眾戶，定期蹲點調研，聽取基層黨組織和黨員的意見。七是黨內民主懇談制度。一些地方在縣級領導干部代表中，開展“懇談日”活動，廣泛聽取基層黨員對工作的建議、意見。以上制度的建立，為黨代表日常行使權利和發(fā)揮作用提供了有力保障。
　　3．搭建黨代表活動的平臺。有的地方在黨委組織部設立了黨代表聯(lián)絡辦公室，負責收集和處理黨代表提出的提議，及時解決工作中遇到的各種問題。有的地方建立了代表團活動制度，按照區(qū)域相鄰、行業(yè)特點相似、工作性質相近、人數(shù)規(guī)模適中、便于活動管理的原則，將各位代表編入代表團，在黨代會閉會期間，以代表團為單位開展經常性活動。
　　實踐證明，實行黨代表任期制，是在黨代會閉會期間發(fā)揮代表作用的重要途徑。黨代表有了任期，增強了代表的責任感和榮譽感，調動了代表參與黨內事務的積極性和主動性；擴大了黨內民主，提高了黨委決策的科學化、民主化水平，進一步完善了黨代會對黨委會的監(jiān)督制約機制。
　?。ǘ┰囆悬h代會年會制，黨代表大會的制度功能得到充分體現(xiàn)
　　黨的代表大會是黨的最高決策機關和監(jiān)督機關，是代表開展活動、履行職責的重要實踐舞臺。按照現(xiàn)行規(guī)定，黨的代表大會每5年召開一次，難以對重大問題及時進行討論決策，黨代表大會決策和監(jiān)督職能沒有充分發(fā)揮出來，影響了黨代表大會最高領導機關的地位。因此，在常任制試點中，一些地方積極探索試行黨代表大會年會制，在地方黨委任期內每年召開一次黨的代表大會，履行代表大會的職權，發(fā)揮代表大會的職能作用，取得了較好效果。
　　1．明確黨代會年會職權。明確年會職權是發(fā)揮黨代會年會決策和監(jiān)督職能作用的前提和保障。試點工作中，各地根據(jù)黨內有關法規(guī)，明確了年會的具體職能。如浙江臺州市明確規(guī)定，年會具有選舉出席上一級黨的代表大會代表，對“兩委”領導班子及其成員進行民主評議，對屆內上級直接任命的“兩委”委員進行票決追認等具體職權。江蘇試點單位規(guī)定，年會的主要職責是聽取并審議“兩委”工作報告，討論決定下一年度經濟社會發(fā)展的重大問題，審議代表提出的提案等。
　　2．創(chuàng)新會議內容和形式。一些試點地方黨委按照年會的職權，不斷豐富年會會議內容，創(chuàng)新活動形式，建立運行機制，較好地發(fā)揮了年會的職能作用。比如，一些地方黨委建立了代表大會發(fā)言制度，代表可就一些重大問題和黨員群眾關注的民生問題在年會上建言獻策。有的地方通過擴大列席人員范圍，設立黨員旁聽席等方式，強化黨內監(jiān)督功能。還有的地方規(guī)定，在黨代表大會年會上，人大、政府、政協(xié)黨組和黨委有關部門要向黨代表報告工作，接受代表的監(jiān)督。
　　3．科學設計年會組織程序。會議的組織化和程序化直接決定了會議的質量。試點中，各地黨委按照務實、精簡、效能的原則，探索設計了年會的組織程序。許多地方黨委明確規(guī)定，年會由地方黨委全委會主持，年會不設主席團，取消大會預備會議，把大會議程、籌備工作報告提前到年會前的全委會上討論通過。在會議召開時間安排上，各地普遍按照先黨內后黨外的原則，每年都在人代會、政協(xié)會議召開之前召開黨代會年會。會期一般不超過3天。
　　調研中許多同志認為，黨代會年會制承載著報告工作、集中民意、科學決策、加強監(jiān)督的功能，在很大程度上強化了黨的代表大會作為黨內最高領導機關的地位，保證了黨代表參與黨內事務的權利，有效地拓展了黨內監(jiān)督的渠道，提高了黨委決策的科學化、民主化水平。
　　（三）全面落實全委會票決下一級地方黨政領導班子正職人選制度，全委會的用人權得到增強
　　十六大以來，各地認真貫徹落實《黨政領導干部選拔任用工作條例》關于實行黨委常委會提名、黨的委員會全體會議投票表決下一級地方黨政領導班子正職人選的有關規(guī)定，積極探索完善全委會票決重要干部機制。一些地方進一步將同級黨委部門正職列入全委會票決干部范圍。在總結吸收各地經驗的基礎上，2004年中央下發(fā)了《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》，對表決的程序以及審議、投票的規(guī)則等作出明確規(guī)定，為全委會票決重要干部制度的建立和實施提供了具體規(guī)范，進一步擴大了干部工作中的民主，規(guī)范了常委會和全委會的關系，促進了黨內用人權的合理配置。
　?。ㄋ模┲鸩酵晟瞥Ｎ瘯蛉瘯蟾婀ぷ髦贫?，全委會的監(jiān)督職能得到強化
　　以胡錦濤為總書記的黨中央，堅持實行政治局向中央全會定期報告工作制度，為全黨作出了表率，有力地推動了地方各級黨委貫徹落實黨章以及《地方黨委工作條例》中關于常委會向全委會報告工作并接受監(jiān)督的有關規(guī)定。各地逐步實行了常委會每年至少向全委會報告一次工作的制度，并對報告工作的內容、方式提出了具體要求。有的地方還實行常委會委員向全委會述職述廉的制度，實現(xiàn)全委會對常委會及其成員的監(jiān)督。這些措施對完善黨的委員會制度、強化對權力的監(jiān)督起了重要促進作用。
　?。ㄎ澹┤嫱七M地方黨委領導班子配備改革，地方黨委的集體領導作用得到進一步加強
　　黨的十六屆四中全會提出了地方黨委領導班子配備改革的要求，經過換屆，地方各級黨委領導班子配備改革的要求基本落實到位，在精簡領導班子職數(shù)、減少副書記職數(shù)、適當擴大黨政領導成員交叉任職和規(guī)范任職年齡等方面取得了實質性進展，地方黨委工作機制逐步完善。
　　1．減少議事層次，提高了常委會的工作效率。地方黨委班子配備改革后，減少了常委會內部分工重疊和多頭管理環(huán)節(jié)，較好地解決了多頭請示、層層匯報的問題，改變了以往書記辦公會主導或代替常委會決策的狀況，常委責任更加明確，常委會決策效率明顯提高。
　　2．擴大黨政交叉任職，強化了常委會統(tǒng)攬全局的能力。在地方黨委換屆中，各地普遍推行黨政交叉任職，增加了政府副職任常委的比例。擴大黨政交叉任職，較好地解決了黨政工作脫節(jié)、領導體制不順等問題，進一步增強了黨政合力，地方黨委的領導核心地位進一步加強。
　　
　　3．探索建立決策醞釀溝通新機制，保證了常委會工作的協(xié)調運轉。地方黨委班子配備改革后，常委會決策機制發(fā)生了變化，從以往先由書記辦公會討論然后再提交常委會，轉變?yōu)橛蓵浿苯优c常委溝通后提交常委會討論。面對這種情況，各地積極探索建立了一些新的決策醞釀溝通機制。如常委會工作例會制度、聯(lián)席會議制度和黨政主要領導碰頭會制度以及專家咨詢、群眾聽證制度等新機制的建立，保證了常委會的工作有效協(xié)調運轉。
　　
　　三、黨的地方代表大會制度和委員會制度運行中存在的主要問題及原因
　　
　　近年來，各級地方黨委在加強和改進黨的代表大會和委員會制度建設方面進行了一些探索，也取得了一定成效，但與中央關于進一步擴大黨內民主，提高黨的執(zhí)政能力和保持黨的先進性的要求相比，還存在一定差距。綜合分析調研情況，主要有以下幾個方面的問題。
　?。ㄒ唬┮恍┑胤近h的代表大會對委員會的工作報告討論不充分，影響了會議質量
　　黨的代表大會開得好不好，會議質量高不高，一個重要標志是，黨的委員會向代表大會所作的工作報告是不是經過全體代表進行了認真充分地討論修改。當前，從一些地方黨代會的情況來看，這項工作還不盡如人意，突出表現(xiàn)在代表對報告的討論不夠深入。主要原因是：
　　一是報告提交大會前沒有廣泛征求代表意見，代表對重要議題缺乏會前準備。代表大會的重大議題集中體現(xiàn)在報告中，因為報告事先征求意見范圍不夠大，有的地方黨代表對委員會報告中涉及的問題缺少提前調研準備，討論中難以對重大問題發(fā)表意見。
　　二是報告內容過于宏觀，難以深入討論。有的地方提交黨代表大會的工作報告過于宏觀，講原則性意見多，講解決實際問題的措施少；講成績多，講問題少，代表無法深入討論。
　　三是黨代表對自己的角色定位認識不正確，審議報告的責任意識不強。有的地方黨代表把審議報告的職責錯誤地理解為學習領會報告精神，對委員會的工作提不出意見或建議。針對黨代會和人代會討論問題不一樣，黨代表在黨代會討論問題時，說贊成話的多，提不同意見的少。
　?。ǘh內選舉制度不完善，一些地方黨代表大會選舉工作發(fā)揚民主不夠
　　選舉權是最基本的民主權利。選舉同級黨的委員會和黨的紀律檢查委員會，是黨的地方各級代表大會的重要職權之一。近年來，我們黨在完善黨內選舉制度方面也作了一些努力，提出要完善黨內選舉制度，改進候選人提名方式，適當擴大差額推薦范圍和差額選舉的比例，受到了廣大黨員和群眾的歡迎。但是，調研中發(fā)現(xiàn)，當前黨內選舉制度還存在著一些問題，主要是：
　　1．選舉程序存在缺陷。如候選人提名制度過于籠統(tǒng)，候選人介紹制度過于模糊，甚至流于形式。代表了解候選人的途徑單一，組織上沒有給候選人提供表達和展示的平臺，對候選人的介紹簡單。由于黨代表對選舉對象不了解，差額選舉時只好按人頭熟悉情況依次排列，影響了選舉的嚴肅性。問卷調查顯示，在回答“您認為目前影響黨內民主選舉的最主要問題”時，有36.5%的人認為代表對候選人的情況不了解，只有16.2%的人認為大多數(shù)黨代表對候選人基本情況了解。有的地方還存在著選票設計不科學，填寫選票時不尊重代表的隱私權，選舉的監(jiān)督機制不健全等問題。在252名受訪者中，有59.9%的人認為現(xiàn)行黨內選舉制度應改革。
　　2．選舉人的意志沒有得到充分體現(xiàn)。有的地方過分強調組織意圖，忽視了代表的選舉權利。比如在選舉前，采取多種方式統(tǒng)一代表思想，反復強調要保證組織推薦的候選人高票當選，引起了代表反感。有的地方在選舉過程中，甚至采取一些不適當?shù)霓k法，操控代表投票。還有的地方把差額選舉形式化，差額候選人的“陪選”意圖過于明顯。在回答“對黨內民主選舉的基本看法”時，有33.4%的同志認為目前黨內民主選舉“更多的是落實組織意圖”，有42.5%的人認為組織意圖過于明顯，只有36.1%的同志認為“基本能反映代表意愿”。
　　3．競爭機制引入不夠?！吨袊伯a黨地方組織選舉工作條例》（以下簡稱《選舉工作條例》）規(guī)定，黨的地方各級委員會委員、候補委員和紀律檢查委員會委員候選人的差額比例不少于10%。目前，許多地方差額選舉的比例還是太少。浙江臺州市在對326人的問卷調查中，有52.7%的受訪者認為黨內民主選舉制度存在的主要問題是競爭機制引入不夠。
　　（三）黨的地方委員會向同級代表大會負責并接受監(jiān)督的規(guī)定難以落實，影響了黨代表大會的權威
　　根據(jù)黨章和《地方黨委工作條例》規(guī)定，黨代表大會對全委會具有選舉權、監(jiān)督權、評議權，然而在實際運作中，黨代表大會的這些職能作用并沒有充分發(fā)揮。問卷調查中，對黨的地方代表大會職能作用發(fā)揮情況表示“基本滿意”的只占49.2%。存在的主要問題是：
　　1．黨的各級委員會向同級代表大會負責缺乏制度安排。從實際情況看，黨的地方代表大會一般每5年召開一次，委員會直到5年屆滿才向黨的代表大會報告工作，而且每屆黨代會聽取和審議的委員會報告，不是由它選舉產生的委員會所作的報告，而是由上屆黨的代表大會所選舉產生的委員會的報告。在長達5年時間里，委員會如何對同級代表大會負責缺乏制度安排，黨代會對它所授予的權力缺乏有效的監(jiān)督手段和載體。因此，大會閉幕后，黨代會難以繼續(xù)在黨內政治生活中發(fā)揮應有的作用，其監(jiān)督職能也得不到真正實現(xiàn)。
　　2．黨的地方委員會接受代表監(jiān)督的規(guī)定無法實現(xiàn)?！吨袊伯a黨黨內監(jiān)督條例（試行）》規(guī)定，黨的各級代表大會代表在代表大會閉會期間，除履行黨員的監(jiān)督責任和享有黨員的監(jiān)督權利外，按照有關規(guī)定對其選舉產生的黨的委員會、紀律檢查委員會及其成員進行監(jiān)督，反映所在選舉單位黨員的意見和建議。事實上，由于沒有設置黨代表在閉會期間發(fā)揮作用的平臺，黨代表的職責隨著代表大會的閉幕就自然終止了，代表對“兩委”成員的監(jiān)督職責必然落空。
　　3．一些地方黨委委員屆中頻繁調整影響了同級黨代表大會選舉的權威性。保持委員會成員的穩(wěn)定是尊重代表大會的意志、維護黨內選舉的嚴肅性和權威性的基本要求，也是保持地方政治穩(wěn)定，完成好本屆委員會工作任務的需要。上級黨組織根據(jù)工作需要調整或調動下一級委員會成員是十分必要的，但是不宜過多過于頻繁?！兜胤近h委工作條例》規(guī)定，調動或指派下一級黨組織的負責人，其數(shù)額在下一級黨的委員會任期內一般不得超過常委會委員職數(shù)的二分之一。但是，有的地方遠遠超過了這個界限規(guī)定，客觀上造成黨代表大會的選舉失去了實際意義。
　?。ㄋ模┮恍┑胤近h委決策范圍不明確、議事規(guī)則和決策程序不規(guī)范，全委會的決策、監(jiān)督職能虛化
　　隨著經濟社會和黨的事業(yè)的發(fā)展，需要全委會討論決定的重大問題的數(shù)量和復雜程度日益加大，對全委會議事決策的科學性和規(guī)范性的要求越來越高。建立完善的議事規(guī)則和程序是加強委員會制度建設的重要任務。但是，從一些地方實際情況看，在這方面還存在很大差距。
　　1．一些地方黨委重大問題的決策權過分集中于常委會。一些地方對提交全委會決定的“重大問題”的范圍和內容規(guī)定不明確，或者雖然作了一些具體規(guī)定，但缺少相應的實施細則和程序作保證。在缺乏制度規(guī)范的情況下，哪些問題需要提交全委會討論決定，實際上完全取決于常委會特別是書記的意愿。有的地方單純從決策效率考慮，以常委會代替全委會決定重大問題，有的地方什么事情都由常委會特別是書記說了算，常委會包攬了重大問題的決定權。
　　2．一些地方全委會議事規(guī)則和決策程序不完善。主要表現(xiàn)有：
　　一是全委會召開次數(shù)和內容的安排不夠科學。有的地方全委會召開次數(shù)過少，一次會議研究的議題很多，會議時間又較短，委員難以充分發(fā)表意見，對議題的討論、決定往往是草草了事。問卷調查顯示，在回答“您認為地方黨委全委會落實重大問題集體討論、民主決策的情況”時，有20.2%的人認為討論不充分。有的地方往往把召開全委會當成一種形式，存在通報情況多，研究問題少；部署工作多，決定大事少；提出要求多，聽取批評少的“三多三少”問題。
　　
　　二是全委會的議題準備工作不夠規(guī)范。一些地方提交全委會審議的議題在會前不作認真研究，議題方案既缺少科學的論證，又缺乏實際操作性。有的地方甚至不按規(guī)定提前把會議議題和相關資料送達委員，委員在會前對議題一無所知，造成在會上的提議與臨時動議區(qū)別不大。在回答“您認為黨委委員在討論重大問題時發(fā)表自己的意見情況”時，有14.2%的人認為不了解相關情況難以發(fā)表意見。
　　三是會議的民主氣氛不夠濃。有的是由熟悉議題相關工作的委員發(fā)表一點意見，其他委員隨便議議，就等書記最后拍板。有的是書記率先表態(tài)，其他委員因個人利害關系或礙于面子不敢或不愿表達不同意見，隨聲附和。有的完全看主要領導的眼色行事。形式上是集體決策，實際上是書記“一言堂”。調查中，有26.7%的人認為“黨委委員在討論重大問題時發(fā)表自己的意見情況”，是隨大流、看主要領導的眼色行事，有13%的人認為集體決策只是按主要領導的意圖走程序。
　　3．全委會對常委會及其成員難以進行監(jiān)督。對地方黨委常委會及其成員特別是主要負責人進行監(jiān)督，是黨章和黨內有關法規(guī)賦予地方黨委全委會的一項重要職責。但是調查顯示，只有8.6%的人“對權力運行的監(jiān)督是否有力”持肯定態(tài)度。全委會監(jiān)督職能難落實的主要原因是：
　　第一，缺乏足夠有效的監(jiān)督手段。比如，黨章規(guī)定常委會在全委會閉會期間行使委員會的職權。但是，常委會行使全委會職權的情況應如何向全委會報告，全委會又如何及時對常委會權力運行情況進行監(jiān)督，常委會如果出現(xiàn)違背全委會決議的問題如何解決，目前尚缺乏有效的制約措施。如在選拔任用干部等方面，有關部門一般多以信函形式征求委員的意見，這種一對一的方式，委員一般不會提不同意見。
　　第二，一些監(jiān)督制度缺乏具體的實施辦法。比如，2007年4月中央辦公廳頒布了《地方黨委委員、紀委委員開展黨內詢問和質詢辦法（試行）》，規(guī)定了地方黨委委員對常委實行監(jiān)督的重要形式。但是，目前這項工作在地方基本沒有開展，普遍反映缺乏可操作的具體工作程序。
　　第三，官本位意識干擾了黨委內部民主監(jiān)督的落實。黨內外以及社會生活中存在的等級觀念和領導干部在實際工作中形成的上下級情感，都是實施黨內監(jiān)督不可忽視的制約因素。如，在全委會人員構成中，除了常委會委員，其余成員都是常委會直接領導下的部門和下級黨委的負責人。從原則上講，委員在黨內的地位是平等的，但是這些處于下級地位的一般委員不敢對常委會成員進行監(jiān)督。實行領導班子配備改革后，由于副書記職數(shù)減少，客觀上書記的權力更加集中；實行常委分工負責后，常委工作的獨立性增強，這在一定程度上增加了委員對常委監(jiān)督的難度。
　　（五）一些地方黨委常委會的工作機制不夠完善
　　推行地方黨委領導班子配備改革，對提高地方黨委工作效率、擴大黨內民主、強化集體領導，都起到了重要的積極作用。但從地方黨委常委會工作運行狀況來看，許多工作尚處于探索階段，仍然存在一些有待研究解決的問題。
　　1．專職副書記職責定位不明確，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。各地對專職副書記的職責缺乏明確定位，地方黨委對專職副書記的分工五花八門。有的規(guī)定專職副書記協(xié)助書記處理日常事務，有的還是原來的分工，有的兼任某個職務或者分管其他常委不分管的部門等，專職副書記成了“接待書記”、“不管書記”，處境尷尬。同時，副書記在常委會中的職責和定位不對稱，出現(xiàn)了“專職不專，實職虛設”的問題，專職副書記在常委班子中被邊緣化，工作積極性和主動性受到很大影響。
　　2．常委之間溝通協(xié)調機制不暢。過去有書記辦公會，重要事情書記們先溝通醞釀。取消書記辦公會后，對一些重大問題和重要人事安排的會前醞釀溝通，尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范的運作程序。調研中一些同志提出，實行領導班子配備改革后，常委分工相對獨立，如果缺乏溝通交流，常委會集體決策就容易成為“書記＋分管常委”的決策，勢必影響常委會的議事能力和決策水平。
　　3．議題的確定程序不完善。調研中大家反映，《地方黨委工作條例》規(guī)定常委會的議題由書記確定，但對如何確定未作具體程序規(guī)定。一些地方常委會議題的確定存在隨意性，主要取決于一把手的主觀意志。據(jù)河北的問卷調查顯示，在回答“地方黨委常委會決策隨意性大的主要根源”時，有43%的人認為是常委會議事規(guī)則、決策程序不完善和一把手不按程序辦事。
　　
　　四、進一步加強和改進黨的地方代表大會制度和委員會制度建設的建議
　　
　　在全面推進社會主義經濟、政治、文化和社會建設的新形勢下，加強和改進黨的地方代表大會和委員會制度建設，是進一步提高地方黨委領導水平和執(zhí)政能力的重要任務。加強和改進黨的地方代表大會和委員會制度建設，必須堅持以中國特色社會主義理論為指導，全面貫徹黨的十七大精神，從黨面臨新形勢新任務的實際出發(fā)，堅持以黨章和黨內法規(guī)為依據(jù)，把完善黨內民主制度與加強黨的領導結合起來，把激發(fā)黨的創(chuàng)新活力與保障黨的團結統(tǒng)一結合起來，把健全完善制度程序與增強黨員干部執(zhí)行制度的自覺性結合起來，堅持以改革創(chuàng)新精神切實解決好黨的地方代表大會和委員會制度在實際運行中存在的問題，使黨的各級地方代表大會和委員會更好地發(fā)揮職能作用，使各級地方黨組織的領導體制和工作機制更加完善。綜合調研情況，我們提出如下建議。
　?。ㄒ唬┲贫▽嵭悬h的代表大會代表任期制的實施辦法，充分發(fā)揮黨代表的作用
　　胡錦濤在黨的十七大報告中指出，要“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制”。十七大通過的新黨章也作了相應規(guī)定。實行黨的代表大會代表任期制，是改革和完善黨的代表大會制度的一項重大創(chuàng)新舉措，對于進一步擴大黨內民主，落實黨代表對黨內事務的參與權、決策權、監(jiān)督權，規(guī)范黨代表大會與全委會的關系，發(fā)揮黨的代表大會的職能作用具有十分重要的意義。中央有關部門應按照十七大的總體部署，盡快制定實行黨代表任期制的實施意見。
　　1．明確規(guī)定黨代表的職權。黨代表的職權是黨代表權利和義務的有機統(tǒng)一。黨代表的權利，應突出進一步擴大黨內民主的基本要求，不僅包括代表在會議期間應有的權利，而且應賦予他們在黨代會閉會期間開展活動的權利。黨代表的義務，應突出先進性方面的要求，包括政治方面、履行職責方面、紀律方面和接受選區(qū)黨員監(jiān)督方面的要求等項內容。實施意見還應對黨代表的權益保障等作出明確規(guī)定，充分體現(xiàn)黨代表在黨的代表大會中的主體地位。
　　2．建立保證黨代表閉會期間發(fā)揮作用的制度。建立健全科學的制度，是保證黨代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的關鍵。從各地探索實踐來看，應逐步建立黨代表考察、調研制度，黨代表質詢、詢問制度，黨代表提案、建議制度，黨代表聯(lián)系黨員群眾制度，黨內重要情況向代表通報制度，重大決策征求黨代表意見制度，代表列席黨內有關會議等制度。這些制度要相互配套銜接，形成新的制度體系，保證黨代表在參與黨內事務和推進黨內監(jiān)督中充分發(fā)揮作用。
　　3．改進代表產生辦法。代表選舉是代表任期制的基礎性環(huán)節(jié)。要按照黨章和黨內有關規(guī)定，改進代表產生方式，從制度設計和程序安排上充分保障黨員意愿的表達，強化代表選舉的群眾基礎。一是合理劃分選舉單位。在市、縣直屬部門代表選舉中，可將選舉單位劃小到部門基層黨組織，既便于黨員對代表的了解和監(jiān)督，又便于代表與黨員群眾保持比較密切的聯(lián)系。二是合理規(guī)定代表結構比例。減少領導干部黨員代表比例，增加工農生產一線黨員代表比例。同時，調整界別代表比例，應特別劃出婦女、老干部、非公企業(yè)、科教文衛(wèi)等界別，進行專項推薦。三是擴大差額選舉比例。《選舉工作條例》有關規(guī)定，候選人差額比例不少于20%，這是最低差額比例，最高差額比例沒有規(guī)定。調研中，一般認為黨代表候選人的差額比例為30%～50%比較合適。四是組織開展競選演說。競選演說有利于加深對候選人的了解，提高代表選舉的競爭性，也有利于增強黨代表的代表意識。候選人競選承諾，事前應由選舉單位對承諾內容進行審查。黨員領導干部應到基層選舉單位參加選舉，接受黨員的挑選。五是在有條件的地方可以試行代表直選。如臺州市路橋區(qū)2005年結合黨委換屆，在浙江省首次實行了縣級黨代會代表直接選舉。路橋區(qū)在直選代表時，黨員到會率達90%以上，代表選舉差額比例達64.1％，選舉非常成功。
　　
　　4．加強黨代表的教育管理監(jiān)督。各級黨組織要采取有效措施加強對黨代表的培訓教育，增強代表履職能力。要加強對黨代表的考核監(jiān)督。黨代表由選舉單位黨員選出，必須接受本選區(qū)黨員和黨組織的監(jiān)督。比如，建立代表述職制度，接受黨員對代表履行職責情況的評議。要進一步規(guī)范代表資格的確認、代表的辭職、罷免和代表資格的暫停與終止，始終保持代表隊伍的廣泛性、代表性和先進性。要實行黨代表的動態(tài)管理。當選舉單位出現(xiàn)黨代表名額空缺時，應及時進行補選。建立黨代表活動服務機構。地方各級黨委應建立黨代表聯(lián)絡辦公室，配備專職人員，辦公室可設在黨委組織部門，負責組織代表在閉會期間開展各項活動。
　　（二）進一步改進黨的地方代表大會的組織工作，切實提高會議質量
　　科學、有效的組織工作，是開好黨代表大會，提高會議質量的前提和基礎。從調查反映來看，應著力加強以下幾方面的工作。
　　1．會前深入調研、廣泛征求意見，起草高質量的大會報告。黨代會的領導職能，集中體現(xiàn)在對黨的委員會工作報告的審議上。大會的報告是否全面準確地反映了當?shù)亟洕鐣膶嶋H狀況和發(fā)展要求，直接關系到大會決策的科學性。因此，在起草大會報告的過程中，首先應開展廣泛深入的調查研究，廣泛征求意見。通過調研，對本屆黨委5年來的工作情況進行全面總結，作出科學分析、準確判斷，在此基礎上，對未來5年的工作作出符合科學發(fā)展觀要求的總體規(guī)劃。報告總結工作要堅持實事求是，成績要講夠，問題要找準；報告提出規(guī)劃要符合科學發(fā)展、以人為本的要求，任務目標要看得見、摸得著，有具體的保障措施。報告提交大會前，應在本屆代表和選出的新一屆代表中征求意見，使大會報告的討論過程真正成為代表參與民主決策的過程。
　　2．改革黨內選舉制度，擴大黨內選舉民主。完善黨內民主選舉制度，重要的是在制度上要有所創(chuàng)新，在程序上要進一步細化和規(guī)范。
　　一是改進候選人的提名制度。候選人的提名過程是否民主，直接關系到整個選舉的民主程度。要改變過去單純由上級黨委推薦提名的方式，實行上級黨委提名、黨代會代表聯(lián)合提名以及黨員個人自薦競選提名等多種提名方式相結合，擴大參加推薦候選人的范圍。黨的十七大對“兩委”人選推薦、考察、提名工作，在擴大參與、完善程序、創(chuàng)新方法等方面有了新的發(fā)展。在提名環(huán)節(jié)，適當擴大了參加民主推薦的人員范圍，增加了在本地區(qū)本單位工作的黨的十六大代表；初步提名人選，由黨委全委會或全委擴大會進行投票表決，不同意票超過三分之一的不再列為考察對象。中央的這些新方法新措施是一次成功的實踐，應形成規(guī)范化的制度，指導地方黨代會的選舉工作。
　　二是建立健全候選人介紹制度。應進一步擴大人事安排工作的透明度。代表大會主席團要對新一屆領導班子人事安排的要求作出說明，包括對成員素質、能力、結構的要求等。選舉前，大會應采取適當方式較為翔實地向代表介紹領導班子候選人情況，除本人簡歷外，應包括德、能、勤、績、廉方面的考察情況。大會主席團應對黨代表提出的質疑作出負責的說明和回答，必要時可以由候選人自己作出書面說明，還可以讓候選人與選舉人見面，作自我介紹，也可以發(fā)表競職演說，選舉人直接提問、質詢，使選舉人對候選人有一個較為完整的直觀印象。這有利于增進選舉人對候選人的了解，有助于選舉人按自己的真實意愿投票，增強選舉結果的民主性和公正性。
　　三是擴大差額選舉的比例和范圍。實行真正差額選舉，是實現(xiàn)選舉人意志和提高選舉民主程度的重要措施。在等額選舉中，另選候選人以外的人選，當選的可能性很小，限制了選舉的競爭性和選舉人行使權利。因此，建議進一步擴大差額選舉的比例。地方“兩委”委員候選人的差額比例可以適當擴大，黨委常委候選人的差額比例也可以適當提高。
　　四是改進選舉方式。這主要體現(xiàn)在表決方式上，要尊重代表的民主選舉權利。選舉投票時，要保障選舉人不受外界干擾。要改善填寫選票的條件，保證選舉人真實表達自己的意愿。
　?。ㄈ┰囆悬h代表大會常任制，積極探索發(fā)揮黨代會作用的途徑和方式
　　黨代表大會常任制最早是在黨的八大開始實行的，后來由于種種原因而終止。從20世紀80年代起，一些地方開始進行常任制改革試點。黨的十六大后試點范圍進一步擴大，并取得了明顯成效，積累了經驗。黨的十七大報告明確提出，要“選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制?！睋?jù)湖北、江蘇、福建三省的調查統(tǒng)計，占75.9％的人贊成在縣（市、區(qū)）一級實行黨代表大會常任制。但是，調研中也有不少人認為實行常任制，每年開會太多，會增加執(zhí)政成本，主張應將改革重點放在充分發(fā)揮全委會的作用上。由此看來，黨代表大會常任制還需要在實踐中進一步探索完善，以便取得共識。對此，我們提出以下建議。
　　1．科學規(guī)范權力運行機制。代表大會制度的本質是一種代議制民主。從權力授予關系上講，是廣大黨員把權力授予黨的各級代表大會，黨代會再授權于黨內其他領導機構。但是，這種授權是一項非常復雜的工程。目前，黨內權力的授受關系存在著明顯的制度缺陷。如，黨代會作為黨內最高領導機關向黨的委員會授權后，就完成了它的使命，再次召開會議要等到5年之后。這種授權方式，事實上形成了黨代會放棄了對委員會的監(jiān)督權，而委員會也不必對黨代會負責。因為每屆黨代會聽取和審議的報告，不是由它選舉產生的委員會所作的報告，而是由上屆黨的代表大會選舉產生的委員會的報告。它們之間并不存在授權關系，因而也就不存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。
　　試行黨代表大會常任制，意味著權力由全委會、常委會向黨代會的回歸。從這個意義上講，試行黨代表大會常任制，就是從制度上探索完善黨內權力運行機制。一些試行黨代表大會常任制的地方，將常委會的職能定位為：貫徹落實黨代表大會和全委會的決議，處理黨委會日常工作。浙江臺州市椒江區(qū)、湖北羅田縣還大膽探索取消常委會，進一步擴大了委員會的集體領導權。因此，試行常任制，必須按照發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用的要求，在改革和完善地方黨委領導體制，理順黨內權力關系，規(guī)范權力運行機制方面進行探索。應重點考慮建立完善三方面的制度：一是建立黨代表行使權利的保證制度；二是完善“三會”授權關系相互制約的制度；三是規(guī)范黨委會權力運行機制。通過建立健全這些制度，進一步發(fā)揮黨代表大會的作用，強化全委會的“議行合一”職能，規(guī)范常委會權力運行，形成常委會對全委會負責、全委會對黨的代表大會負責的相互監(jiān)督制約的權力運行機制。
　　2．進一步完善年會制。年會制是黨代表大會常任制的重要組織形式。目前一些地方的做法具有積極意義，應在試行中推廣。一是合理規(guī)范年會職權。確定年會職權，要充分體現(xiàn)黨代會對本地區(qū)政治、經濟、文化、社會發(fā)展和黨的建設方面的重大問題的決策權，對“兩委”班子權力運行的監(jiān)督權，同時，要注意與人代會的職能科學劃分，防止出現(xiàn)新的黨政職能不分。二是科學確定年會議題。年會議題應根據(jù)當年的中心工作確定。議題可以由常委會提出，也可以由代表團或代表聯(lián)名提出，無論以何種方式提出的議題，都要提交全委會討論確定。大會議題不宜過多，要突出重點。三是創(chuàng)新會議審議方式。堅持地方黨委、紀委每年報告工作制度，探索對會議報告進行論證性的審議，進一步提高會議質量。四是精簡會議程序。比如，取消大會預備會議，把大會議程、籌備工作報告在黨的代表大會前的全委會上討論通過。不設主席團，由全委會主持大會等。五是有效整合會議資源。要本著確保會議質量、統(tǒng)籌會議安排、提高運行效能的要求，整合有關會議。如以年會代替歲末年初召開的全委擴大會議、三級干部會議等等。同時，根據(jù)工作需要，積極探索黨委職能部門分散召開的年度工作會議納入到大會的議程之中，進行統(tǒng)一部署。
　　
　　3．加強配套制度改革。試行黨代表大會常任制，是一項政治性、政策性很強又富有創(chuàng)新性的工作，必須堅持統(tǒng)籌協(xié)調、依法辦事和循序漸進原則，加強配套制度的改革。因此，常任制要同干部人事制度改革、黨內其它民主制度建設相結合，統(tǒng)籌部署、整體推進。既要借鑒已有的經驗，又不能墨守成規(guī)，要以黨章為依據(jù)，大膽地闖、大膽地試。要善于總結，及時完善。為了保證黨代表大會常任制試點少走彎路，應加強理論研究，為實踐提供理論支撐。
　?。ㄋ模娀胤近h委全委會的職能，充分發(fā)揮全委會的決策和監(jiān)督作用
　　黨的十七大報告提出，要“完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制，發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用。”因此，要從明確全委會、常委會職責范圍，理順黨內權力關系著眼，科學規(guī)范全委會、常委會的議事決策程序，努力建立一套科學化、民主化、規(guī)范化的工作機制。
　　1．正確把握全委會與常委會的關系，發(fā)揮全委會的領導機關作用。黨的地方委員會是本地黨組織的領導機關，在全委會閉會期間，常委會行使委員會的職權，定期向全委會報告工作，接受全委會的監(jiān)督。全委會與常委會之間是授權與被授權的關系。調研中許多同志認為，必須確立和維護全委會是本級黨組織領導機關的權威地位，認真落實全委會的決策、監(jiān)督職能。要正確處理全委會與常委會的關系，切實糾正圖省事、怕麻煩而由常委會代替全委會決策重大問題的做法，自覺抵制與民主集中制原則相違背的潛規(guī)則，改變全委會決策“走形式”的不正常現(xiàn)象。
　　2．完善全委會決策機制，發(fā)揮全委會在重大問題上的決策作用。完善全委會議事決策機制，關鍵要在健全規(guī)則程序、完善配套制度上下功夫。
　　一是科學界定全委會的決策范圍?！兜胤近h委工作條例》規(guī)定，黨的地方委員會要對重大問題進行集體討論決定。首先，要解決好“重大問題”與“非重大問題”的界限問題。地方黨委應根據(jù)本地實際，對必須提交全委會決策的重大問題的范圍作出明確具體的界定。既要防止把本應由全委會集體討論決定的重大問題交由常委會或其他會議來決定，又要防止把一般性的問題不加選擇地拿到全委會上來討論。其次，要嚴格執(zhí)行由全委會決定重大問題的規(guī)定。常委會對應該提交全委會決定的重大問題，要負責任地提出意見和建議，決不能越界越權包辦代替。
　　二是進一步完善全委會議事規(guī)則、決策程序。一要改進全委會議題的確定方式。確定議題是按照民主集中制原則決定重大問題的首要環(huán)節(jié)。如果應該上會討論的重大議題提不到會議上討論，就會導致全委會決策權的落空。建議在《地方黨委工作條例》中除規(guī)定全委會的議題由常委會確定外，增加由三個以上委員聯(lián)名提出的議題以及黨代表提案也應列為全委會議題的條款。二要適當增加全委會召開的次數(shù)?？稍黾拥矫考径日匍_一次，遇有重要情況可隨時召開。三要完善全委會票決制度。近年來，實行全委會投票表決重要干部人選的實踐證明，票決制是堅持民主集中制原則、發(fā)揮全委會決策職能的好形式，也是保證委員充分行使民主權利的重要措施。黨的十七大對此給予了充分肯定，應在鞏固完善全委會票決重要干部制度的同時，進一步擴大全委會票決重大問題的范圍，探索建立全委會票決重大問題的具體辦法。
　　3．改進委員會的監(jiān)督機制，切實加強對常委會及其成員的監(jiān)督。完善委員會自我監(jiān)督約束機制是充分發(fā)揮全委會監(jiān)督職能、保證委員會制度正常運行的迫切需要。我們認為，加強黨委內部監(jiān)督，關鍵要在建立健全貫徹執(zhí)行黨章和黨內法規(guī)的具體制度上下功夫，在發(fā)展黨內民主、營造黨內監(jiān)督的良好氛圍上下功夫。
　　一要完善常委會定期向全委會報告工作制度。要明確報告的主要內容，包括執(zhí)行黨代表大會決議、全委會決議決定的情況，工作中存在的主要問題，需要提請全委會研究解決的重大事項等；要完善審議和表決程序，使審議報告的過程真正變成對常委會及其成員進行監(jiān)督的過程。
　　二要建立全委會對常委會成員進行民主評議制度。常委會成員要定期向全委會述職、述廉，接受全委會評議。要明確規(guī)定評議標準、評議方式。評議結果以書面形式向本人反饋，并報上一級黨委組織部，作為屆中考察、換屆考察的重要補充，以增強對領導干部的動態(tài)考察、跟蹤考察。對工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者對重大事故負有重要責任，不適合擔任常委職務的，嚴格按《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》及時調整。
　　三要認真落實黨委委員對常委會進行質詢、詢問的制度。要按照文件的原則要求，制定具有可操作性的實施辦法，保證各級黨委委員嚴格照章辦事。對于委員的質詢、詢問，常委會要嚴肅認真地作出說明、解釋或答復，增強執(zhí)行文件的強制力，保證這項監(jiān)督制度的有效落實。
　?。ㄎ澹┙∪胤近h委常委會工作機制，進一步加強領導班子的集體領導作用
　　加強地方黨委常委會制度建設，必須建立健全地方黨委常委會工作機制，完善常委會內部的議事規(guī)則和決策程序，嚴格實行民主集中制，充分發(fā)揮常委會集體領導作用，提高常委會決策的科學化、民主化、規(guī)范化水平。
　　1．完善地方黨委常委會議事規(guī)則和決策程序。要提高黨委常委會科學決策、民主決策能力，防止一把手個人專斷，必須按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的要求，進一步完善并嚴格執(zhí)行常委會的議事規(guī)則和決策程序。
　　一要建立議題管理制度?！兜胤近h委工作條例》規(guī)定，常委會會議的議題由書記確定，或由書記委托副書記確定，但對議題的來源未作規(guī)定。為防止和糾正重要議題不上會討論，事務性工作反倒上會討論的決策錯位問題，應建立議題管理制度。內容包括常委會討論問題范圍、議題提出主體、議題征集方式、上會議題的確定等。建議在《地方黨委工作條例》中增加“常委會議題先由常委會成員提議，經黨委辦公室匯總，再由書記確定”的條款。
　　二要搞好決策前的科學論證。決策前，必須深入調查研究，組織有關部門認真研討，拿出兩個以上可供比較的方案。對一些專業(yè)性、技術性較強的重要事項，要進行專家論證、決策評估；對關系群眾切身利益的重要事項，要實行公示，召開聽證會，廣泛聽取社會各方面的意見。嚴格禁止決策臨時動議，會議召開前必須將相關材料提供給常委會全體成員，進行認真準備。因此，建議對《地方黨委工作條例》中“常委會會議的召開時間、議題，一般應在會議召開2天前通知到各委員”的規(guī)定，改為“常委會會議的召開時間、議題，除特殊情況外，必須在會議召開2天前通知到各委員”，增強條例的剛性要求。
　　三要堅持集體討論決定。在討論發(fā)言時，應按照委員、副書記、書記的順序發(fā)表意見，并強調說明理由，避免隨聲附和，保證廣開言路。在決策的方式上，可以按照不同的決策內容，采取不同方式。決定人事問題，應采取無記名投票表決方式，杜絕“個人說了算”；決定經濟社會發(fā)展的重大問題，應采取記名投票表決方式，表決情況記錄在案，以增強常委參與決策的責任意識。
　　2．科學確定常委會委員的職責分工。當前最突出的問題是要解決好專職副書記的職責定位問題。在調查中，有72.9%的人認為搞好專職副書記的職責定位和作用發(fā)揮，是建立地方黨委新的領導體制和運行機制最主要的方面。我們認為，專職副書記的職責定位應放在加強地方黨委領導班子建設這個大局中來考慮和把握，堅持權責一致原則，做到規(guī)范、統(tǒng)一。應將中央關于專職副書記“協(xié)助書記處理日常事務、受書記委托負責其他有關工作”的規(guī)定進一步細化。專職副書記的職責應由地方黨委分級確定。省委對市級專職副書記的職責作出統(tǒng)一規(guī)定，市委對縣級專職副書記的職責作出統(tǒng)一規(guī)定。這樣，既能貫徹中央原則要求，又有符合地方工作實際的可操作性制度，有利于充分發(fā)揮專職副書記的作用。
　　3．探索建立常委會經常性的溝通協(xié)調機制。從各地實踐來看，以下三種形式都起到了較好的作用。一是由黨委專職副書記協(xié)助書記組織常委間的溝通協(xié)調工作，減輕書記直接與各位常委溝通協(xié)調的工作量，有利于書記集中精力抓大事、謀全局。二是實行常委例會制，每周召開一次常委會，交流工作情況，對一些重要問題進行務虛。還可以通過專題會、情況通報會、常委向常委會和書記匯報分管工作以及常委述職等方式，溝通、交流階段性工作和決策執(zhí)行情況，加強常委間的工作溝通，促進常委間的協(xié)調配合，增強常委會集體領導作用。三是改書記辦公會為黨政領導“碰頭會”。碰頭會的組成人員可以是“3＋X”，3即黨委書記、兼任行政正職的副書記、黨委專職副書記，X可以根據(jù)碰頭會議題，由相關常委參加，對涉及當?shù)亟洕?、社會發(fā)展全局的工作進行溝通協(xié)調，增強常委會領導經濟社會全面協(xié)調發(fā)展的能力。
　　隨著實踐的發(fā)展，現(xiàn)行的《地方黨委工作條例》中有關內容已明顯滯后，建議中央有關部門組織力量對條例進行修改，同時，盡快研究制定《完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制的意見》，科學規(guī)范全委會、常委會職責權限，保證黨的民主集中制的貫徹執(zhí)行。責任編輯：李 放