評(píng)點(diǎn)／胡勘平

編者按：今年“兩會(huì)”國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部。環(huán)境保護(hù)被提到關(guān)系中華民族的生存發(fā)展的高度。不能否認(rèn)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)將面臨嚴(yán)峻的環(huán)境壓力，節(jié)能減排任務(wù)十分艱巨，環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的力度很大?！皟蓵?huì)”之上，許多環(huán)保議案被提出，其中一些環(huán)境議題尤其值得我們的關(guān)注。

評(píng)點(diǎn)/胡勘平（《環(huán)境保護(hù)》雜志主編）

關(guān)于我國(guó)開(kāi)征環(huán)境稅的建議

政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康提交了《關(guān)于盡快將開(kāi)征環(huán)境稅納入議事日程、出臺(tái)環(huán)境稅的提案》（下稱(chēng)《環(huán)境稅提案》）?！董h(huán)境稅提案》中指出，水污染控制、大氣污染防治、固體廢物污染防治等等，將是我國(guó)未來(lái)一段時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)，因此，環(huán)境稅的征收范圍應(yīng)設(shè)定為包括廢水、廢氣、固體廢棄物等在內(nèi)的污染物排放和二氧化碳排放，征收對(duì)象為特定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主體，在該稅種下設(shè)定若干稅目和子稅目，并為納入更多的針對(duì)性稅目預(yù)留空間。

開(kāi)征環(huán)境稅的必要性

應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻環(huán)境形勢(shì)迫切需要稅收政策支持

環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大引起的。由于目前缺乏解決資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大的機(jī)制，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境成本沒(méi)有很好地解決，加劇了生態(tài)環(huán)境惡化，需要?jiǎng)?chuàng)新政策機(jī)制來(lái)改善。

完成節(jié)能減排任務(wù)迫切需要稅收政策調(diào)節(jié)

經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)給主要污染物減排帶來(lái)了巨大的壓力，不少地區(qū)重化工業(yè)建設(shè)的勢(shì)頭仍然非常強(qiáng)勁，高耗能、高污染行業(yè)過(guò)快增長(zhǎng)勢(shì)頭仍沒(méi)有得到根本遏制。從根本上說(shuō)，很多地方通過(guò)增加GDP來(lái)增加稅收，就需要上項(xiàng)目，尚未形成遏制粗放增長(zhǎng)的稅收調(diào)節(jié)機(jī)制。面臨節(jié)能減排攻堅(jiān)戰(zhàn)、持久戰(zhàn)，必須進(jìn)一步強(qiáng)化激勵(lì)和約束機(jī)制，加快出臺(tái)和實(shí)施有利于節(jié)能減排的稅收等政策。

建立合理價(jià)格形成機(jī)制需要反映環(huán)境成本的稅收政策

現(xiàn)行價(jià)格形成機(jī)制，主要考慮產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，沒(méi)有將環(huán)境資源等外部成本“內(nèi)在化”，無(wú)法改變生產(chǎn)者、消費(fèi)者破壞環(huán)境的行為，無(wú)法激勵(lì)環(huán)境治理，不能真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境代價(jià)。因?yàn)閲?guó)內(nèi)市場(chǎng)需求旺盛，國(guó)際市場(chǎng)能源、原材料價(jià)格持續(xù)上漲，資源環(huán)境成本沒(méi)有充分體現(xiàn)，所以高耗能行業(yè)加快增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力仍很強(qiáng)烈?，F(xiàn)行的價(jià)格機(jī)制，導(dǎo)致了生產(chǎn)污染性產(chǎn)品的國(guó)際資本紛紛流入我國(guó)，既逃避本國(guó)稅負(fù)，又轉(zhuǎn)移污染，加劇了我國(guó)的環(huán)境惡化。

現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)有必要在促進(jìn)環(huán)保方面進(jìn)行調(diào)整

我國(guó)現(xiàn)行稅收政策初步體現(xiàn)了保護(hù)環(huán)境、限制污染的政策導(dǎo)向，與環(huán)保收費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、環(huán)保專(zhuān)用資金等財(cái)政手段一起，在治理或減輕污染、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。但現(xiàn)行稅種缺少針對(duì)污染、破壞環(huán)境的行為或產(chǎn)品課征的專(zhuān)門(mén)性稅種，即環(huán)境稅。它的缺位既限制了稅收對(duì)污染、破壞環(huán)境行為的調(diào)控力度，也難以形成專(zhuān)門(mén)用于環(huán)境保護(hù)的稅收收入來(lái)源。有關(guān)環(huán)境保護(hù)的稅收優(yōu)惠措施的形式還比較單一，主要限于減稅和免稅，這種“減法”方式，不僅加重了主體稅收的負(fù)擔(dān)，而且由于調(diào)節(jié)面窄，力度不夠，成效也不顯著?？傮w上看，現(xiàn)行稅收政策對(duì)調(diào)控企業(yè)和個(gè)人環(huán)境行為的作用有限。

現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度亟待改革

現(xiàn)行排污收費(fèi)制度仍存在一些問(wèn)題：一是缺乏強(qiáng)制性，難以征收到位，協(xié)商收費(fèi)是普遍現(xiàn)象。排污收費(fèi)不具備完全的強(qiáng)制性，加之收費(fèi)過(guò)程中地方保護(hù)主義嚴(yán)重，容易出現(xiàn)地方政府為擴(kuò)大招商引資或出于其他動(dòng)機(jī)而忽視環(huán)境保護(hù)、降低環(huán)境收費(fèi)項(xiàng)目征收標(biāo)準(zhǔn)甚至隨意減免的現(xiàn)象。二是收費(fèi)工作影響環(huán)境執(zhí)法。環(huán)保部門(mén)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的征收隊(duì)伍，執(zhí)法和排污費(fèi)的征收屬于同一部門(mén)，大量收費(fèi)工作影響正常的環(huán)境監(jiān)督與執(zhí)法。三是資金使用效率低。由于對(duì)使用通過(guò)排污收費(fèi)籌集的環(huán)保資金，缺乏有效的預(yù)算約束機(jī)制和監(jiān)督考評(píng)制度，資金挪用現(xiàn)象突出，資金使用效率低下。

開(kāi)征環(huán)境稅的可行性

建立我國(guó)環(huán)境稅收制度，要著力于進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)行稅制，充分發(fā)揮稅收對(duì)環(huán)境保護(hù)的積極引導(dǎo)作用，利用減免稅收優(yōu)惠政策，繼續(xù)鼓勵(lì)企業(yè)治理和綜合利用三廢，減排節(jié)能；更重要的是，將主要的稅收目標(biāo)定位為控制污染，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，實(shí)行“加法”征收，建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境稅，對(duì)排污嚴(yán)重，破壞環(huán)境嚴(yán)重的課以重稅，使環(huán)境污染外部成本內(nèi)在化。從以下幾個(gè)方面看，開(kāi)征環(huán)境稅具備了基本可行的條件：

國(guó)外環(huán)境稅的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

環(huán)境稅作為一種有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，在發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是OECD國(guó)家得到大量應(yīng)用并取得良好效果。通過(guò)引入環(huán)境稅，不僅可以控制污染排放和改變消費(fèi)者行為，而且還可以為污染控制籌集資金，同時(shí)為稅制改革提供方向和創(chuàng)造機(jī)會(huì)，即對(duì)污染征稅，對(duì)個(gè)人收入減稅，提高社會(huì)福利等。

排污收費(fèi)制度實(shí)施為開(kāi)征環(huán)境稅奠定了基礎(chǔ)

通過(guò)多年的實(shí)施和改革，我國(guó)排污收費(fèi)制度已經(jīng)建立了一套比較完善的征管體系，包括收費(fèi)對(duì)象、征收范圍、計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、征收環(huán)節(jié)等，為我國(guó)開(kāi)征環(huán)境稅積累了經(jīng)驗(yàn)。

稅收政策調(diào)整為開(kāi)征環(huán)境稅提供契機(jī)和空間

目前的改革重點(diǎn)正在轉(zhuǎn)向地方稅收體系的改革以及費(fèi)稅改革。這對(duì)引進(jìn)環(huán)境稅來(lái)說(shuō)是一個(gè)良好的契機(jī)。目前進(jìn)行的稅制調(diào)整為開(kāi)征環(huán)境稅提供了空間。

經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)為開(kāi)征環(huán)境稅提供了物質(zhì)基礎(chǔ)

雖然環(huán)境不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展自動(dòng)改善，但是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)為實(shí)施環(huán)境政策奠定了基礎(chǔ)，使增加環(huán)保投入成為可能；生活水平的提高，也增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)承受能力。

開(kāi)征環(huán)境稅的外部環(huán)境比較成熟

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，要求更多地運(yùn)用稅收手段來(lái)規(guī)范市場(chǎng)主體行為。開(kāi)征環(huán)境稅順應(yīng)了這一要求?，F(xiàn)有的稅收征管系統(tǒng)為環(huán)境稅的征收提供了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和能力保障。隨著環(huán)境保護(hù)部門(mén)能力的加強(qiáng)，環(huán)保部門(mén)還可以提供技術(shù)上的支持。

盡快調(diào)整資源稅政策、促進(jìn)資源節(jié)約

針對(duì)我國(guó)資源稅長(zhǎng)期存在稅負(fù)過(guò)低等一些突出問(wèn)題，全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行副行長(zhǎng)劉克崮向“兩會(huì)”提交提案《關(guān)于盡快調(diào)整資源稅政策、促進(jìn)資源節(jié)約的提案》，建議從三個(gè)方面調(diào)整資源稅政策，以盡快建立有效的資源節(jié)約和生態(tài)補(bǔ)償稅收機(jī)制。

我國(guó)是人均資源極度缺乏，生態(tài)環(huán)境比較脆弱的發(fā)展中國(guó)家。2007年《中國(guó)的能源狀況與政策白皮書(shū)》指出，我國(guó)煤炭和水力資源人均擁有量相當(dāng)于世界平均水平的50%；石油、天然氣人均資源量?jī)H為世界平均水平的十五分之一左右。因改革初期過(guò)度重視經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，付出了很大的資源環(huán)境代價(jià)，能源和礦產(chǎn)資源被大量消耗，產(chǎn)生了環(huán)境污染問(wèn)題。從總體上看，我國(guó)的發(fā)展方式基本上是粗放型的，資源消耗高、污染嚴(yán)重的問(wèn)題沒(méi)有從根本上轉(zhuǎn)變。在運(yùn)用產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、土地、價(jià)格政策等多方面手段調(diào)節(jié)的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮稅收政策的作用予以綜合治理，直接有效的措施之一就是調(diào)整資源稅。

資源稅對(duì)在我國(guó)境內(nèi)從事礦產(chǎn)品開(kāi)采和生產(chǎn)鹽的單位和個(gè)人征收,體現(xiàn)的是資源國(guó)有、任何人都需有償開(kāi)發(fā)和使用的原則。我國(guó)資源稅長(zhǎng)期存在著一個(gè)突出問(wèn)題，即稅負(fù)過(guò)低，直接導(dǎo)致我國(guó)本來(lái)就稀缺的資源被浪費(fèi)，環(huán)境也受到很大的破壞。

現(xiàn)狀與問(wèn)題

1. 低價(jià)使用的礦產(chǎn)回采率低，資源被嚴(yán)重浪費(fèi)。

2. 廉價(jià)資源使用帶來(lái)企業(yè)成本的外部化和社會(huì)化，導(dǎo)致對(duì)環(huán)境和生態(tài)的嚴(yán)重破壞。

近年來(lái)，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)造成的環(huán)境污染與生態(tài)破壞日益嚴(yán)重。資源稅偏低，導(dǎo)致礦業(yè)開(kāi)采行業(yè)進(jìn)入門(mén)檻低，而部分小企業(yè)開(kāi)采過(guò)程中不重視環(huán)境保護(hù)，對(duì)礦山及其周?chē)h(huán)境造成污染，甚至誘發(fā)多種地質(zhì)災(zāi)害。

3. 資源稀缺的利益被低價(jià)對(duì)外轉(zhuǎn)移

對(duì)我國(guó)在海外上市的石油等資源性企業(yè)而言,資源稅過(guò)低等于給境外投資者巨大的隱性補(bǔ)償,海外投資者從我國(guó)油企上市中分享我國(guó)廉價(jià)的不可再生資源的利益，而資源所在地民眾卻無(wú)法得到相應(yīng)的補(bǔ)償。

4. 影響資源賦存地區(qū)的利益補(bǔ)償

我國(guó)主要的能源礦產(chǎn)等資源消費(fèi)地集中在東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，但能源礦產(chǎn)等資源主要集中在中西部地區(qū)，資源賦存與資源消費(fèi)地域存在明顯差別。通過(guò)適當(dāng)提高資源稅的方式，能將使用資源的東部發(fā)達(dá)地區(qū)的部分收入轉(zhuǎn)移到資源豐富，但相對(duì)落后的中西部地區(qū)，以縮小東西部地區(qū)差距。

相關(guān)建議

為盡快建立有效的資源節(jié)約和生態(tài)補(bǔ)償方面稅收機(jī)制，建議從以下三個(gè)方面調(diào)整資源稅：

1. 擴(kuò)大資源稅征稅范圍

資源稅征收范圍過(guò)窄,導(dǎo)致那些沒(méi)有征稅的資源浪費(fèi)嚴(yán)重,同時(shí)也造成了市場(chǎng)不公。資源稅改革,應(yīng)該適當(dāng)考慮擴(kuò)大征稅范圍,比如部分非金屬礦原礦和我國(guó)稀缺的水資源，以使資源的稀缺性特點(diǎn)得到充分體現(xiàn)。

2. 改變征稅方式

資源稅的征稅方式應(yīng)從從量定額（按銷(xiāo)售數(shù)量征收定額稅）向從價(jià)定率（按銷(xiāo)售額征收定率稅）方式轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)差別計(jì)稅、分檔調(diào)節(jié)，體現(xiàn)勘探、環(huán)境污染、生產(chǎn)安全等長(zhǎng)期的可持續(xù)成本。建議改為從價(jià)征收，初期可按照銷(xiāo)售收入定率計(jì)征，待對(duì)資源儲(chǔ)量等技術(shù)指標(biāo)管理完善后，應(yīng)實(shí)現(xiàn)按資源可采儲(chǔ)量征收，將稅率與資源回采率和環(huán)

境保護(hù)等掛鉤，促進(jìn)企業(yè)合理開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源，達(dá)到降耗、減排、增效的目的。

我國(guó)資源稅的單位稅額和總體稅負(fù)偏低,而國(guó)內(nèi)資源類(lèi)產(chǎn)品價(jià)格已基本與反映長(zhǎng)期成本的國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格接軌，產(chǎn)品超額利潤(rùn)大部被生產(chǎn)企業(yè)賺取。中國(guó)的上市公司中，許多資源類(lèi)企業(yè)的收益水平都處于前列，國(guó)際原油價(jià)格飆升帶來(lái)的溢價(jià)在國(guó)家和企業(yè)間分配嚴(yán)重失衡。因此，有必要適當(dāng)逐步提高資源稅稅負(fù)，有效發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用。

簡(jiǎn)評(píng)

中醫(yī)診病時(shí)講究望聞問(wèn)切，抓藥時(shí)講究復(fù)方配伍。解決復(fù)雜問(wèn)題，必須依靠整體思維和綜合手段。近年來(lái)，溫家寶總理多次強(qiáng)調(diào)要“綜合”運(yùn)用各種手段解決資源環(huán)境問(wèn)題。今年“兩會(huì)”的建議和提案中，有關(guān)運(yùn)用綜合經(jīng)濟(jì)手段（特別是價(jià)格、稅收等）來(lái)促進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的呼聲非常響亮。只有實(shí)行更為積極有效的資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，從財(cái)稅、金融、證券、保險(xiǎn)、信貸等多個(gè)領(lǐng)域逐步構(gòu)建一系列有利于資源和環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)制度，才能保證實(shí)現(xiàn)“又好又快”發(fā)展?！蛾P(guān)于盡快調(diào)整資源稅政策、促進(jìn)資源節(jié)約的提案》體現(xiàn)了這一新理念，也不妨看作是對(duì)溫家寶總理政府工作報(bào)告中所說(shuō)的“節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐都發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變”的一個(gè)注解。

立法加強(qiáng)行政監(jiān)察力度

有三份關(guān)于環(huán)境立法方面的提案，是國(guó)家環(huán)?？偩致?lián)合中國(guó)工程院進(jìn)行的《中國(guó)環(huán)境宏觀(guān)戰(zhàn)略研究》的子課題。全國(guó)政協(xié)委員、民建中央常委、上海交通大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王曦在提案中呼吁：立法克服資源環(huán)境管理中的“政府失靈”刻不容緩。

2005年國(guó)家環(huán)?？偩窒破稹碍h(huán)保風(fēng)暴”，暫停30個(gè)建設(shè)項(xiàng)目。暫停的這些項(xiàng)目中，有一些是因?yàn)橹醒胗嘘P(guān)部門(mén)在審批過(guò)程中違反了環(huán)境法律的規(guī)定。

2007年1月，國(guó)家環(huán)保總局首次采用“行業(yè)限批”手段，被“限批”的大唐國(guó)際、華能、華電、幾大電力集團(tuán)的建設(shè)項(xiàng)目背后，不乏中央政府有關(guān)部門(mén)違反環(huán)境法律的情況。國(guó)家環(huán)?？偩?007年對(duì)淮河、海河、黃河、長(zhǎng)江及重點(diǎn)湖泊進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，11個(gè)省區(qū)的126個(gè)工業(yè)園區(qū)，有110個(gè)存在違規(guī)審批、越權(quán)審批、降低環(huán)評(píng)等級(jí)等環(huán)境違法問(wèn)題，占抽查總數(shù)的87.3%。

環(huán)保法僅兩條款涉及政府監(jiān)督

我國(guó)專(zhuān)門(mén)的環(huán)保法對(duì)政府監(jiān)督和約束太過(guò)“原則”，缺乏可操作性。我國(guó)環(huán)保法共47條，其中監(jiān)督和約束政府行為的專(zhuān)門(mén)條款只有兩條。即第六條：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”第四十五條：“環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”什么行為算是構(gòu)成環(huán)境破壞？環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理以外的人員濫用職權(quán)，間接造成環(huán)境破壞的，是否該追究法律責(zé)任？這些都是問(wèn)題。在不少地方，政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的考慮，縱容一些企業(yè)的環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為。

建議立法加強(qiáng)行政監(jiān)察力度

提案建議，要加強(qiáng)政府內(nèi)部的監(jiān)督和制約制度，可通過(guò)制訂新法或修訂《環(huán)保法》，在環(huán)境資源法律中強(qiáng)化行政監(jiān)察制度。要糾正觀(guān)念誤區(qū)，諸如管理者不會(huì)出錯(cuò)、政府不會(huì)出錯(cuò)。出錯(cuò)了不要緊，關(guān)鍵是要從立法上予以保障和規(guī)定。

提案要求將公務(wù)員政績(jī)考核制度和政府問(wèn)責(zé)制度同國(guó)家環(huán)境政策的執(zhí)行情況聯(lián)系起來(lái)，真正落實(shí)環(huán)境考核制。目前，公務(wù)員考核制度國(guó)家人事部已完成修改并在部分地方推行。不能僅僅以GDP為考核標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)包括環(huán)境評(píng)估等指數(shù)，要一并納入綜合考慮范圍。

簡(jiǎn)評(píng)

全國(guó)政協(xié)委員、民建中央常委王曦在提案中建議通過(guò)制訂新法或修訂《環(huán)保法》在環(huán)境資源法律中強(qiáng)化行政監(jiān)察制度，直指一些地方政府在資源環(huán)境管理中的“失靈”和縱容環(huán)境污染或生態(tài)破壞的行為，可謂一針見(jiàn)血。

然而，制訂新法或修訂《環(huán)保法》就能解決這些問(wèn)題嗎？現(xiàn)實(shí)中，我們看到的往往不是無(wú)法可依，而是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。對(duì)于地方政府官員說(shuō)，他們今天的環(huán)境行為是不是也存在著“守法成本高，違法成本低”的問(wèn)題？解決這些問(wèn)題，僅僅靠加強(qiáng)立法恐怕是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

環(huán)保路徑尋求體制支持

民革中央向全國(guó)政協(xié)十一屆一次會(huì)議遞交提案《建議國(guó)家出臺(tái)對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)工作過(guò)程進(jìn)行管理、監(jiān)督的有關(guān)政策》。

提案將公眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題從具體環(huán)境事件轉(zhuǎn)移到環(huán)保體制再造上。民革中央的這份提案中選擇了由規(guī)劃環(huán)評(píng)入手。強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌、戰(zhàn)略性考慮某個(gè)具體區(qū)域環(huán)境承載能力的規(guī)劃條例在多個(gè)大型環(huán)保事件中都起到了巨大作用。國(guó)人也高度期待它能更多發(fā)揮環(huán)境執(zhí)法的效用，達(dá)到效率的最大化。

民革提案指出，從目前已開(kāi)展的相關(guān)工作來(lái)看，由于我國(guó)規(guī)劃體系的復(fù)雜性，規(guī)劃環(huán)評(píng)在實(shí)踐中遇到了許多困難?！董h(huán)評(píng)法》實(shí)施四年以來(lái)，規(guī)劃環(huán)評(píng)制度在許多地方并未真正得到有效實(shí)施，其預(yù)想的作用也未得到充分體現(xiàn)。

2007年間，國(guó)家環(huán)?？偩忠呀?jīng)發(fā)起了多個(gè)規(guī)劃環(huán)評(píng)行動(dòng)，但具體成效并不顯著。在涉及地方利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的博弈時(shí)，環(huán)境往往被弱化為次要問(wèn)題。這也導(dǎo)致環(huán)保總局的一些執(zhí)法行動(dòng)無(wú)法獲得支持。雖然環(huán)保總局能夠使用的技術(shù)手段告急，如果沒(méi)有更高層面的體制協(xié)調(diào)，環(huán)保執(zhí)法還會(huì)流于表面。

提案指出，雖然國(guó)家環(huán)?？偩衷陔S后出臺(tái)的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則(試行)》中提出了規(guī)劃環(huán)評(píng)的早期介入原則和工作程序的要求，但并未與具體的政府決策流程建立聯(lián)系。因此，現(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)評(píng)大多是在決策鏈的末端進(jìn)行，既難以應(yīng)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的對(duì)象——我國(guó)復(fù)雜的規(guī)劃體系，也無(wú)法體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)作為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的重要意義所在，從而在實(shí)際操作中出現(xiàn)了許多問(wèn)題。

簡(jiǎn)評(píng)

民革中央向全國(guó)政協(xié)十一屆一次會(huì)議遞交提案，就關(guān)于改進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作方法提出建議。《環(huán)評(píng)法》實(shí)施四年以來(lái)，規(guī)劃環(huán)評(píng)在實(shí)踐中遭遇了許多困難，這一制度并未真正得到全面和有效的實(shí)施，其預(yù)想的作用也打了不少折扣。特別是在2007年，隨著環(huán)?？偩滞苿?dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的行動(dòng)力度不斷加大，一些行業(yè)部門(mén)和地方政府對(duì)此的阻撓和抵觸也“道高一尺，魔高一丈”，暴露了其落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)缺乏誠(chéng)意、對(duì)保護(hù)環(huán)境“口惠而實(shí)不至”的真實(shí)面目。博弈中，環(huán)境保護(hù)一方顯然仍然處于弱勢(shì)。規(guī)劃環(huán)評(píng)在2008年能否取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，仍是一個(gè)未知數(shù)。

盡快建立健全國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

全國(guó)人大代表、青海省玉樹(shù)藏族自治州州長(zhǎng)王玉虎認(rèn)為：建立健全國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制既可以進(jìn)一步匯集生態(tài)治理的各種投入，又可以促進(jìn)區(qū)域間的合作與協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

王玉虎告訴記者，實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，西部特別是青藏高原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的力度明顯加大，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到一定改善。但由于氣候變遷和人為因素的影響，青藏高原生態(tài)退化仍然呈迅速發(fā)展趨勢(shì)，西部地區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的任務(wù)重、難度大、問(wèn)題多，需要長(zhǎng)期治理和投入，因此，亟待建立健全國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

王玉虎建議，國(guó)家可以在三江源地區(qū)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制綜合試驗(yàn)區(qū)，研究制定補(bǔ)償農(nóng)牧民生活、公共服務(wù)和政府運(yùn)轉(zhuǎn)的具體辦法，加大轉(zhuǎn)移和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。同時(shí)，在生態(tài)重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)治理與恢復(fù)、重建中，完善在建生態(tài)項(xiàng)目的補(bǔ)償政策，針對(duì)戰(zhàn)略性資源輸出地區(qū)生態(tài)成本未能得到及時(shí)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際，實(shí)行資源輸出補(bǔ)償。

國(guó)家應(yīng)當(dāng)加快水資源稅費(fèi)制度改革步伐， 按照流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t來(lái)做。在落實(shí)水量分配和水權(quán)制度的基礎(chǔ)上，可以考慮對(duì)用水地區(qū)和單位按一定標(biāo)準(zhǔn)征收生態(tài)補(bǔ)償基金，其中的一部分由中央政府統(tǒng)一調(diào)配，用于重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)項(xiàng)目投入，另一部分依照各流域產(chǎn)出水量劃轉(zhuǎn)到地方政府，用于地方生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。 國(guó)家有關(guān)部門(mén)還可以考慮對(duì)于三江源等具有重要戰(zhàn)略生態(tài)地位的地區(qū)，設(shè)立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償公益基金，廣泛爭(zhēng)取國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體和社會(huì)各界的捐贈(zèng)。

簡(jiǎn)評(píng)

兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、青海省玉樹(shù)藏族自治州州長(zhǎng)王玉虎提出了有關(guān)建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議。實(shí)際上，這樣的建議和提案已經(jīng)是近幾年“兩會(huì)”上的“老生常談”。今年新出臺(tái)的《水污染防治法》明確規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并且規(guī)定通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)，這說(shuō)明我國(guó)在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面已經(jīng)邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。這一機(jī)制肯定還需要不斷健全完善，但有了這樣的開(kāi)端，我們就多了一分對(duì)未來(lái)的信心。

推廣節(jié)能建筑

中國(guó)環(huán)境大使、中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)常務(wù)理事楊瀾提交了《關(guān)于推廣節(jié)能建筑》的提案。提案指出，在我國(guó)建筑能耗占總能耗的27％以上，而且還在以每年1個(gè)百分點(diǎn)的速度增加。建設(shè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，我國(guó)每年城鄉(xiāng)新建房屋建筑面積近20億平方米，其中80%以上為高耗能建筑；既有建筑近400億平方米，95%以上是高能耗建筑。

在不少城市，為了美觀(guān)和氣派，主要街區(qū)的寫(xiě)字樓都是玻璃幕墻，還興建了不少大型的穹頂建筑作為公共設(shè)施。夏季紫外線(xiàn)照射強(qiáng)烈，造成光污染，冬天不擋寒，一年四季不得不開(kāi)放大功率空調(diào)來(lái)調(diào)節(jié)氣溫。冬天要先于其他建筑保暖，夏天要先于其他建筑供冷。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)現(xiàn)有玻璃幕墻(非節(jié)能玻璃)面積已超過(guò)900多萬(wàn)平方米，而且呈持續(xù)發(fā)展趨勢(shì)。在帶來(lái)所謂美觀(guān)的同時(shí)，能耗卻成倍的增長(zhǎng)。提案建議：

推動(dòng)現(xiàn)有節(jié)能建筑法律法規(guī)的執(zhí)行

現(xiàn)行的節(jié)能建筑法令還不是強(qiáng)制性的。在嚴(yán)峻的能源壓力下，將節(jié)能建筑納入強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是有必要的。目前政府主要是承擔(dān)著建筑設(shè)計(jì)審查和竣工綜合驗(yàn)收的責(zé)任，主要是對(duì)房屋的安全性以及是否符合規(guī)劃要求進(jìn)行檢驗(yàn)，沒(méi)有對(duì)于建筑能耗進(jìn)行嚴(yán)格的審驗(yàn)、鑒定。建議政府對(duì)建筑的能耗等級(jí)進(jìn)行檢測(cè)、公示，讓消費(fèi)者有知情權(quán)和選擇權(quán)，這也是對(duì)實(shí)施節(jié)能的開(kāi)發(fā)商的鼓勵(lì)；將節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)納入國(guó)家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不符合節(jié)能要求的建筑堅(jiān)決不予驗(yàn)收；對(duì)達(dá)標(biāo)的，評(píng)出節(jié)能級(jí)別，明示節(jié)能量或節(jié)能比例，消費(fèi)者自會(huì)權(quán)衡、選擇。

由于節(jié)能產(chǎn)品的價(jià)格較高，開(kāi)發(fā)商認(rèn)為不如投在外觀(guān)建造上更實(shí)在些。而且生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的成本本身材料的造價(jià)較高，開(kāi)發(fā)商們也不可能通過(guò)降低價(jià)格來(lái)銷(xiāo)售。所以建議政府在宏觀(guān)控制房地產(chǎn)價(jià)格的前提下，對(duì)于不同級(jí)別的節(jié)能建筑，使其在市場(chǎng)上按照不同的價(jià)格出售。

通過(guò)適當(dāng)減免土地增值稅，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商推廣節(jié)能建筑提案建議，對(duì)于經(jīng)過(guò)認(rèn)證的節(jié)能住宅可以對(duì)節(jié)能部分的成本適當(dāng)減免土地增值稅，以刺激房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的積極性。

提案建議有關(guān)部門(mén)在進(jìn)行節(jié)能宣傳的過(guò)程中，多從大處著眼，小處著手，讓節(jié)能建筑的理念以更直觀(guān)的方式深入人心。