王健君

集體林權(quán)改革不只是林業(yè)的事，也不只是農(nóng)村的事，它是事關(guān)繼續(xù)解放我國生產(chǎn)力的大事。

最近,中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》。這份作為指導(dǎo)我國集體林權(quán)改革的綱領(lǐng)性文件，把這項(xiàng)與13億國人息息相關(guān)的改革定性為:“中國農(nóng)村改革的又一重大突破”。

“之所以說,集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村改革的又一次重大突破,是因?yàn)?在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,集體林地一直沒有涉及產(chǎn)權(quán)制度改革這一重大問題?，F(xiàn)在,根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的變化,實(shí)行以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的集體林權(quán)制度改革,這是一個(gè)重大突破,改革的范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制原有范圍?！?

從國家林業(yè)局局長賈治邦的這段話中，可以找到此次集體林權(quán)改革對(duì)中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的戰(zhàn)略意義所在。土地是非常重要和特殊的生產(chǎn)資料，我國歷朝歷代都十分重視土地的變革和調(diào)整，“這個(gè)事情處理好了，人民就安居樂業(yè)，社會(huì)就穩(wěn)定，政權(quán)就鞏固?！彼f。

1978年開啟的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被譽(yù)為自土地改革以來“第二次生產(chǎn)力解放”，就是對(duì)土地的調(diào)整和變革?，F(xiàn)在，以產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口的集體林權(quán)制度改革，對(duì)土地制度調(diào)整力度之深刻，將會(huì)啟發(fā)我國社會(huì)發(fā)展新一輪的生產(chǎn)力解放“大潮”。

“林權(quán)制度改革以及衍生出的一系列其他方面改革，對(duì)推動(dòng)整個(gè)農(nóng)村綜合改革的深入起到了非常重要的作用?！敝醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文解釋說，“林權(quán)制度改革本身涉及產(chǎn)權(quán)制度、組織制度等一系列改革，包括怎么去改革政府管理制度，怎么去改革要素市場，等等?！倍@些改革已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了林業(yè)所涉及的改革內(nèi)容。

也因此，賈治邦提出，“必須把集體林權(quán)制度改革作為當(dāng)前農(nóng)村改革的重點(diǎn)全面推進(jìn)，以全面解放和發(fā)展整個(gè)農(nóng)村生產(chǎn)力?！?

中央黨校教育長李興山告訴記者，“我們國家的改革是從‘大包干為核心的農(nóng)村制度創(chuàng)新肇始，改革開放30年后又通過林權(quán)改革這個(gè)制度創(chuàng)新再次從農(nóng)村改革出發(fā)，將可能形成中國生產(chǎn)力解放的更大場面?！?

用產(chǎn)權(quán)沖破束縛

上世紀(jì)80年代，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，廣大群眾把這次改革稱為解放以后的“第二次土改”。但從農(nóng)村的實(shí)際情況來看，那次改革主要是耕地的聯(lián)產(chǎn)承包，受益的主要是種地的農(nóng)民。而對(duì)于廣大的山區(qū)和林地來說，雖然也曾實(shí)行過“三定”，但收效不大。

這次集體林權(quán)制度改革,從廣度上講,改革由平原推進(jìn)到山區(qū)、由農(nóng)民涵蓋到林農(nóng)、由農(nóng)業(yè)深入到林業(yè);從深度上來說,這是一次從承包責(zé)任制到產(chǎn)權(quán)制度的改革,從生產(chǎn)經(jīng)營到市場交易的改革,從放權(quán)讓利到政府職能轉(zhuǎn)變的改革。正是由于這一原因,廣大山區(qū)農(nóng)民把這次集體林權(quán)制度改革稱為是“第三次土地改革”。

“農(nóng)村生產(chǎn)力的解放，關(guān)鍵還是要調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系?！崩钆d山介紹說，在我國，山區(qū)是整個(gè)農(nóng)村的重要組成部分。其中山區(qū)面積占整個(gè)國土面積的69%，在全國2100多個(gè)行政縣、區(qū)中有1500多個(gè)山區(qū)縣。但是,長期以來,我國山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后,目前全國500多個(gè)國家級(jí)貧困縣,有490多個(gè)在山區(qū)。

從全國的總體情況來看，目前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)在農(nóng)村，而農(nóng)村發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)在山區(qū)。如果能下決心推行林權(quán)制度改革，同時(shí)通過各種配套措施，把更多生產(chǎn)要素引向山區(qū)、引向林業(yè)，就能為山區(qū)致富、林農(nóng)增收提供可靠的保證。

關(guān)于這一點(diǎn),已在先行推動(dòng)集體林權(quán)改革的一些省得到了充分證明。其中,江西省從2004年到2006年實(shí)行集體林權(quán)制度改革的僅兩年時(shí)間，就新增社會(huì)對(duì)林業(yè)的投資48億元,新增林業(yè)從業(yè)人數(shù)50.63萬。農(nóng)民人均林業(yè)總收入兩年共增加了278.72元，增長幅度為69%。

李興山調(diào)研中發(fā)現(xiàn),林權(quán)制度改革以后,由于林農(nóng)有了山林的經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、受益權(quán),這就不但使他們把山林看成是自己的生存和致富之本,而且把植樹造林看成是在山上“辦銀行”,是為子孫后代留財(cái)產(chǎn),“不但能自覺地制止亂砍濫伐,而且對(duì)可持續(xù)發(fā)展也有了內(nèi)在動(dòng)力?！?

據(jù)江西省的統(tǒng)計(jì)，僅從2004年實(shí)行集體林權(quán)改革以來的兩年時(shí)間，全省的造林面積就由121.2萬畝增加到273.3萬畝，增長了125.5%?！坝纱丝梢?，林權(quán)改革不但是一個(gè)改革問題、體制問題，還是發(fā)展問題、建設(shè)問題。在這種情況下，如果能把體制改革作為發(fā)展和建設(shè)的突破口，就會(huì)產(chǎn)生巨大的生產(chǎn)力解放?！崩钆d山說。

產(chǎn)權(quán)仍是農(nóng)村改革突破口

近十多年來，我國城市的公有制實(shí)現(xiàn)形式的探索和建立現(xiàn)代企業(yè)制度等都有很大進(jìn)展，而農(nóng)村的制度創(chuàng)新則無太大的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

李興山介紹說,城市先后建立了勞動(dòng)力、資本等要素市場,而農(nóng)村的要素市場不但無從建立,反而使大量資金外流,造成了“融資難”、“貸款難”等問題。

在他看來,農(nóng)村改革要取得新成就,很大程度上取決于制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。從國外的一些經(jīng)驗(yàn)來看,韓國之所以只向每村發(fā)放335袋水泥,就啟動(dòng)了全國的“新村運(yùn)動(dòng)”;以色列之所以在沙漠、荒山占國土2/3,50%的國土降雨量不到150毫米的情況下,卻大量出口糧食、蔬菜、水果等,都不是因?yàn)閲矣卸啻蟮耐度牖蛘呔邆涠嗪玫陌l(fā)展條件,關(guān)鍵是因?yàn)橛幸粋€(gè)好的體制機(jī)制。

他認(rèn)為，各國好的機(jī)制和我國上世紀(jì)80年代農(nóng)村改革經(jīng)驗(yàn)類似，一個(gè)共同的特點(diǎn)就是，既要在“多予少取”上盡力而為，更要在如何“放活”上多做文章，也就是產(chǎn)權(quán)上如何改革的問題。對(duì)此，李興山指出，2004年以來推進(jìn)的林權(quán)改革試點(diǎn)已經(jīng)取得了許多重大突破。

“產(chǎn)權(quán)制度改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心，抓住了產(chǎn)權(quán)制度改革就是抓住了經(jīng)濟(jì)體制改革的核心?！崩钆d山認(rèn)為，林權(quán)改革突出產(chǎn)權(quán)制度改革，從而破除了制約林業(yè)林區(qū)發(fā)展的體制性和機(jī)制性障礙，充分發(fā)揮了市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)化資源配置的各種功能，使過去許多難以解決的問題迎刃而解。

“改革也要堅(jiān)持以人為本?！崩钆d山反復(fù)強(qiáng)調(diào),實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾當(dāng)家作主，是改革得以繼續(xù)的基本動(dòng)力。江西省在這次林業(yè)體制改革中，就得出一個(gè)非常重要的改革經(jīng)驗(yàn)，改革中把廣大林農(nóng)是否在改革中受益作為衡量改革成敗的主要標(biāo)準(zhǔn)，政府管理部門不怕砸自己的飯碗，地方財(cái)政出錢自擔(dān)改革成本，極大地激發(fā)了廣大人民群眾擁護(hù)改革、支持改革、參與改革的積極性和主動(dòng)性，從而從根本上保證了改革的順利進(jìn)行。

相反，如果改革不是強(qiáng)調(diào)廣大人民群眾的利益，而是強(qiáng)化部門的既得利益；不是實(shí)行民主決策，而是政府包辦代替，那就不可能得到廣大人民群眾的擁護(hù)和支持，改革也不可能取得成功。

最關(guān)鍵的一點(diǎn)是，“政府職能轉(zhuǎn)變是改革攻堅(jiān)的關(guān)鍵，政府既應(yīng)是改革的領(lǐng)導(dǎo)者，又應(yīng)是改革的帶頭者?！睂?duì)這個(gè)判斷，李興山解釋說，在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變中，政府職能轉(zhuǎn)變是最根本的轉(zhuǎn)變，政府機(jī)構(gòu)改革是最關(guān)鍵的改革。所謂體制改革打攻堅(jiān)戰(zhàn)，最主要的“堅(jiān)”，就是政府職能轉(zhuǎn)變和政府機(jī)構(gòu)改革。

農(nóng)村生產(chǎn)力再解放

改革開放30年后，改革開放的動(dòng)力再從農(nóng)村尋找源泉，已經(jīng)決定了這次集體林權(quán)制度改革不是簡單的單一領(lǐng)域的制度創(chuàng)新探索。

比如,對(duì)下一步農(nóng)村改革而言,此次林改提出的“還山于民、還權(quán)于民”,按照李興山的理解,其制度意義已經(jīng)超越了還停留在“放權(quán)讓利”階段的承包責(zé)任制改革,“林改抓住了產(chǎn)權(quán)改革這個(gè)核心內(nèi)容,而且比承包制從性質(zhì)上更加深入,不但考慮到所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)等問題,還進(jìn)一步深入到產(chǎn)權(quán)交易?！?

因此，從這個(gè)角度突破的改革，本質(zhì)上來說，就是解決權(quán)利平等問題，在改革當(dāng)中逐步消除城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，使廣大農(nóng)民真正成為權(quán)利平等的社會(huì)主義市場主體，進(jìn)一步使之得到發(fā)展和解放，來推進(jìn)農(nóng)村改革。

他具體解釋說，對(duì)于農(nóng)村改革，不論是現(xiàn)在改革承包制還是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，一個(gè)出發(fā)點(diǎn)就是農(nóng)民很苦、農(nóng)村很窮、農(nóng)業(yè)問題很嚴(yán)重。因此，往往把國家所采取的一系列“多予少取放活”的政策措施僅看成是對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民的“關(guān)懷”、“照顧”、“優(yōu)惠”、“傾斜”或者“重中之重”，等等。

“其實(shí)，照顧優(yōu)惠沒必要，何況照顧優(yōu)惠本身在市場經(jīng)濟(jì)條件下也是不平等。目前，農(nóng)民最需要的不是照顧而是權(quán)利的平等?！崩钆d山說，我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不僅僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面、社會(huì)方面，還表現(xiàn)在體制方面、制度方面，已成為城鄉(xiāng)差距不斷拉大的重要表現(xiàn)和原因，“逐步消除城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，不可能依靠對(duì)農(nóng)民的同情得以解決，而需要權(quán)利地位的平等得以解放。”

如果能將林權(quán)改革在產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新意義上實(shí)現(xiàn)的權(quán)利平等，借鑒到下一步農(nóng)村整體改革當(dāng)中，將會(huì)進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次解放?！爱?dāng)然，改革將是長期的過程，不能一蹴而就，但是這個(gè)方向必須明確和堅(jiān)定。”李興山最后說。

（摘自《瞭望》2008年第29期）