陳杭平

〔摘要〕“申訴難”問題一直困擾著民事審判實(shí)踐，還可能嚴(yán)重威脅社會和諧穩(wěn)定。梳理“申訴”在現(xiàn)行民事審判監(jiān)督制度框架內(nèi)的地位，明確“申訴難”在制度上的誘因在于“申請?jiān)賹彙鼻牢茨馨l(fā)揮應(yīng)有作用。運(yùn)用實(shí)務(wù)材料和信息分析“申請?jiān)賹彙鼻赖陌Y結(jié)所在，同時考慮再審程序的法律屬性，立足于“法和社會”的雙重視角提出切實(shí)可行的“再審之訴”制度方案。

〔關(guān)鍵詞〕申訴難；申訴；申請?jiān)賹?；再審之訴

〔中圖分類號〕 D9 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1008-2689（2008）02-0056-08

自上個世紀(jì)七十年代末恢復(fù)司法審判以來，“申訴難”問題一直或隱或顯地困擾著民事審判實(shí)踐。近些年來，這一問題呈現(xiàn)日趨嚴(yán)重的態(tài)勢。作為接受和處理大部分申訴的法院系統(tǒng)對此自然有最切身的體會。根據(jù)筆者檢索，2004年最高法院工作報(bào)告中首次正面涉及“申訴難”問題，2005年工作報(bào)告坦言2004年“人民群眾涉訴來信、來訪大幅上升”，并將“加強(qiáng)涉訴信訪，切實(shí)解決‘申訴難問題”作為2005年取得的主要成績做了專項(xiàng)匯報(bào)。2006年工作報(bào)告承認(rèn)這個問題仍沒有得到“根本解決”，它還將是今后法院工作的重點(diǎn)。①

“案結(jié)”卻“事不了”，當(dāng)事人在訴訟程度終結(jié)后的申訴纏訪不僅嚴(yán)重干擾了法院日常審判工作，削弱司法審判的權(quán)威性和終局性，處理不當(dāng)還容易引發(fā)社會問題，威脅社會和諧穩(wěn)定?！吧暝V難”問題已引起了社會各方面的普遍關(guān)注，并早已成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)問題。筆者贊同學(xué)界和實(shí)務(wù)界通過建構(gòu)“再審之訴”來解決申訴信訪問題的思路，但主張通過充分利用實(shí)務(wù)材料來把握審判監(jiān)督制度的實(shí)際運(yùn)作狀況，并在此基礎(chǔ)上考慮再審程序的法律屬性，也即立足于“法和社會”的雙重視角提出切實(shí)可行的改革建議。本稿第一部分?jǐn)M先明確“申訴”概念及“申訴難”的表現(xiàn)，并梳理申訴與申請?jiān)賹?、申訴難與申請?jiān)賹忞y在制度上的關(guān)聯(lián)。第二部分指出現(xiàn)階段解決申訴難問題的關(guān)鍵在于建立“再審之訴”，盡可能利用實(shí)務(wù)材料著重分析現(xiàn)行“申請?jiān)賹彙敝贫任茨苡行д鐒e再審申請是否有效的癥結(jié)所在，明確制度改革方向。本稿最后一部分圍繞第二部分揭示的問題，提出“再審之訴”制度建構(gòu)的具體建議，期望藉此能比較有效地解決“申訴難”問題。

一、“申訴難”問題概述

“申訴”首先作為憲法第41條規(guī)定的公民民主權(quán)利而被認(rèn)識②。訴訟法領(lǐng)域內(nèi)的“申訴”在狹義上是指當(dāng)事人及相關(guān)人員不服生效判決、裁定，在正式程序以外向法院或檢察院謀求改判的行動，廣義上則包括公民向公檢法及其他設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)的部門就與司法有關(guān)的事項(xiàng)提出申訴或要求解決問題的所有行為。由于人們通常以來信來訪的方式提起申訴，公眾媒體因而也將此類現(xiàn)象稱為“涉法信訪”。本稿討論的是狹義上的申訴，更確切地說是指意圖改變生效裁判向法院進(jìn)行的申訴信訪?！吧暝V難”即對當(dāng)事人的申訴行為面臨重重困難現(xiàn)狀的一種描述。當(dāng)事人多方反復(fù)奔走，投書上訪；各級法院、法院內(nèi)部相互推諉拖延，怠于處理；當(dāng)事人遞交的申訴狀經(jīng)常石沉大海，渺無音訊，得不到明確回復(fù)；當(dāng)事人訴訟權(quán)利缺乏保障，啟動再審程序難上加難，獲得救濟(jì)希望渺茫等等，都是申訴“難”的表現(xiàn)。因?yàn)榘l(fā)起再審“難”，很容易導(dǎo)致當(dāng)事人四處出擊，出現(xiàn)“濫申訴”，因而可以將“濫申訴”也視為“申訴難”的一個突出表現(xiàn)。

申訴難與申請?jiān)賹忞y、執(zhí)行難并稱為當(dāng)前法院工作的“三大難題”。其中，申訴與申請?jiān)賹彽姆申P(guān)系有待進(jìn)一步辨析。作為公民基本權(quán)利在訴訟法上的體現(xiàn)，1982年《民事訴訟法（試行）》第158條規(guī)定，當(dāng)事人、法定代理人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認(rèn)為確有錯誤的，可以向原審法院或者上級法院申訴。在民訴法（試行）實(shí)施階段，向原審或上級法院申訴是當(dāng)事人啟動再審程序改變生效裁判正式的，也是唯一的途徑。1991年民事訴訟法用“申請?jiān)賹彙比〈嗣裨V法（試行）使用的“申訴”這一用語，并對再審申請的要求、期限做出了明確限定（第179條、182條）。相應(yīng)的，對于“申訴”的“復(fù)查”也被針對“再審申請”的“審查”所代替①。通過這種立法用語的置換以及對“申請?jiān)賹彙钡囊幌盗邢薅?，“再審申請”及對它的審查?gòu)成了當(dāng)事人在審判程序內(nèi)，行使訴訟權(quán)利啟動再審的唯一渠道?！吧暝V”及其復(fù)查則從審判制度中剝離出來成了處理涉法信訪的程序外糾紛解決方式。就制度框架而言，當(dāng)事人以書信、走訪方式向各機(jī)關(guān)反映情況要求再審，凡不符合再審申請法定要件的均可按“申訴”來處理。

從現(xiàn)行民訴法的立法初衷來看，無疑是想用“申請?jiān)賹彙边@樣一種“訴訟權(quán)利”全部或大部分替換“申訴”這種“民主權(quán)利”在再審啟動階段的作用。然而，由于民訴法及相關(guān)司法解釋沒有圍繞再審申請的申請形式、審查組織、審查期限、程序場景、處理方式等確立起一套獨(dú)立的審查機(jī)制，實(shí)踐中仍主要沿用原有復(fù)查“申訴”的操作規(guī)程。②在2000年底最高法院做出了“立審分立”的機(jī)構(gòu)調(diào)整之前，各級法院由告訴申訴庭統(tǒng)一負(fù)責(zé)再審申請、申訴信訪的審查（復(fù)查）及再審立案與審理工作，在更早期則由做出判決的審判庭自行負(fù)責(zé)。2000年底之后，各級法院逐漸將立案庭與審監(jiān)庭分設(shè)，同時最高法院并未對這兩個庭室在再審案件處理權(quán)限上作統(tǒng)一規(guī)定，從部門職能角度將“審查”和“復(fù)查”分開。實(shí)踐中各地法院的做法五花八門，但基本上由同一班“人馬”按照同一套程序處理，二者界限模糊，仍處于一種“你中有我，我中有你”的交織狀態(tài)。區(qū)分“申訴”和“申請?jiān)賹彙?，不僅在操作上很困難，似乎也沒多大必要。因此，法院內(nèi)部通常將兩者相提并論，一般談到“申訴難”也涵蓋了“申請?jiān)賹忞y”。

二、“申訴難”與“再審之訴”

從司法實(shí)踐來看，各級法院根據(jù)長期與申訴信訪人員反復(fù)斗爭博弈取得的經(jīng)驗(yàn)，也因自身審判資源的匱乏不具有對申訴信訪逐一核實(shí)的能力，因而對涉及司法問題的來信來訪通常采取推諉或拖延處理的策略。推諉拖延加大了申訴人時間、人力和金錢等方面的成本，部分人會不堪忍受沉重的負(fù)擔(dān)而選擇放棄，而堅(jiān)持到最后的就往往意味著是真正需要救助的司法裁判受害者。但是這種半制度化的信息篩選機(jī)制[1](371)并不能應(yīng)付大多數(shù)申訴信訪③。拖延推諉不僅容易引起當(dāng)事人“投訴無門”的牢騷和抱怨，給法院造成巨大的社會輿論壓力，而且很多當(dāng)事人堅(jiān)持認(rèn)為自己受到了錯誤判決的傷害，拖延還會激起他們集體上訪、越級上訪、進(jìn)京上訪甚至采取一些過激行為。因?yàn)榘凑招旁L工作常規(guī)，信訪處理分為五個緊急級別，即來訪比信訪緊急；纏訪比一般上訪緊急；越級上訪比逐級上訪緊急；進(jìn)京上訪比省內(nèi)上訪緊急；集體上訪比個人上訪緊急。信訪者由此逐漸形成了“大鬧大處理，小鬧小處理，不鬧不處理，越鬧越處理”的實(shí)踐對策和認(rèn)識，采用各種手段把事情鬧大以獲得更大的重視。在現(xiàn)行信訪“分級負(fù)責(zé)，歸口辦理”④的處理機(jī)制下，所有“涉法”、“涉訴”問題最終歸屬法院管理解決。因此要想解決“申訴難”問題，推諉拖延只是暫緩之策而非長久之計(jì)。

就制度層面而言，民事審判監(jiān)督制度與“申訴難”問題有直接的對應(yīng)關(guān)系。在現(xiàn)行審判監(jiān)督制度框架下，除當(dāng)事人申請?jiān)賹徶?，法院和檢察院均可按照一定條件和程序依職權(quán)發(fā)動再審。以來信來訪方式不斷提出的申訴通過這兩條渠道，仍可能進(jìn)入民事再審程序。但是，在現(xiàn)階段“申訴”已失去了訴訟法賦予的程序保障，法院在復(fù)查階段的裁量權(quán)幾乎沒有受到任何法律規(guī)制，①因而沒法對法院在復(fù)查工作中的拖延推諉從程序和當(dāng)事人權(quán)利角度進(jìn)行有效控制。相比之下，位于訴訟程序內(nèi)的“申請?jiān)賹彙奔捌鋵彶榫哂蟹ǘǖ某绦虮Ｕ希ūM管還有待完善），當(dāng)事人的訴訟權(quán)利能夠成為抑制法院推拖查處或?yàn)E用裁量權(quán)的程序武器。從“申訴難”問題發(fā)生的社會過程來看，如果當(dāng)事人對司法審判的不滿大部分通過行使訴訟權(quán)利獲得處理和解決，在訴訟程序外多方投訴，反復(fù)信訪的機(jī)率自然就會大大降低。由此看來，解決“申訴難”問題的主要出路之一在于發(fā)揮再審審查及審理程序的疏導(dǎo)、分流、消解功能。

在這方面，一個已經(jīng)獲得普遍接受的思路是對于當(dāng)事人有限制的再審申請，必須以具有充實(shí)內(nèi)容和足夠透明度的審查程序來給予充分的回應(yīng)，以便通過在審判制度內(nèi)提供切實(shí)的程序保障來逐步減少訴訟外在主體、時間、要件、范圍、對象等方面都沒有規(guī)范性制約的申訴信訪。[2]目前訴訟法學(xué)界和實(shí)務(wù)界對此達(dá)成的一個基本共識，就是確立“再審之訴”。[3][4］][5][6]最高法院2005年10月發(fā)布的《人民法院第二個五年改革綱要（2004-2008）》第9條明確提出“探索建立再審之訴制度”的改革目標(biāo)。再審之訴，大致是指賦予當(dāng)事人針對生效判決尋求救濟(jì)的部分行動以“訴權(quán)”或“訴訟權(quán)利”的性質(zhì)，并以此為內(nèi)核重塑再審審查過程，使之在結(jié)構(gòu)上向正式審理程序靠攏。從筆者涉獵的文獻(xiàn)材料范圍來看，多數(shù)學(xué)者主張通過明確再審事由、申請人范圍、申請形式要件、法院管轄等規(guī)定以及完善再審申請的審查程序（即確立再審的“二階構(gòu)化”），給予當(dāng)事人充分的程序保障，并邏輯地要求當(dāng)事人承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。學(xué)界和實(shí)務(wù)界期望通過盡可能疏通當(dāng)事人依據(jù)訴權(quán)發(fā)動再審的渠道，逐漸減少多方反復(fù)申訴現(xiàn)象，同時過濾掉相當(dāng)一些不符合法定條件的告訴申訴，極大地緩解法院裁判終局性受到的沖擊或壓力。

毫無疑問，當(dāng)事人尋求救濟(jì)的行動“訴權(quán)”化，被納入訴訟程序并給以妥善的處置和保護(hù)，那么其出于自身原因沒有恰當(dāng)行使權(quán)利或者行為本身未被納入程序保障范圍，即“非法”（未被民訴法認(rèn)可）挑戰(zhàn)生效裁判的行動就失去獲得救濟(jì)的根據(jù)。在此前提下嚴(yán)格限制申訴信訪進(jìn)入再審的可能也可謂順理成章的事。

為了確?！霸賹徶V”的制度建構(gòu)能夠有效地緩解“申訴難”問題，在提出具體政策建議之前，我們有必要先來把握現(xiàn)行“申請?jiān)賹彙鼻来嬖诘闹饕毕荩鞔_弊病癥結(jié)所在：

1. 再審事由缺乏可操作性。在我們這樣一個成文法國家，再審入口的寬窄取決于對“再審事由”的規(guī)定和解釋，其重要性不言而喻。1991年民訴法第179條規(guī)定了五種當(dāng)事人申請?jiān)賹彿ㄔ簯?yīng)當(dāng)再審的情形，遺憾的是過于模糊和粗略。這五種事由除審判人員有貪污受賄、徇私舞弊和枉法裁判行為相對容易判斷之外，都缺乏類型化或外觀化的規(guī)定。比如什么是“新的證據(jù)”?最高法院2001年底制定的《民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第44條規(guī)定是指原庭審結(jié)束后新發(fā)現(xiàn)的證據(jù)。但如何理解“新發(fā)現(xiàn)”又產(chǎn)生新的問題?！爸饕C據(jù)不足”，“適用法律確有錯誤”如何認(rèn)定?違反法定程序“可能影響案件正確判決、裁定”具體情形有哪些?對這些問題民訴法只字未提。雖然根據(jù)審判實(shí)踐的需要，從最高法院到各地高、中級法院都以試行意見、內(nèi)部文件或會議紀(jì)要的形式對相關(guān)問題作了一些補(bǔ)充規(guī)定②，但是這些規(guī)定的具體內(nèi)容不盡統(tǒng)一，同時因?yàn)槎紝儆诜ㄔ簝?nèi)部文件，是否遵照執(zhí)行原則上由法院一家說了算，無法成為當(dāng)事人抑制法院裁量權(quán)的程序武器。當(dāng)事人不能在法律規(guī)范的指導(dǎo)下有針對性地收集證據(jù)、整理材料和陳述理由，又造成再審申請書往往內(nèi)容空洞，缺乏證據(jù)及相關(guān)材料的支持。這樣不僅給法院審查判斷當(dāng)事人的申請是否確有根據(jù)帶來困難，也無法避免法院以“不符合法定事由”等理由敷衍了事。

2. 審查期限未作規(guī)定。1991年民訴法未對法院立卷審查當(dāng)事人再審申請的期限做出明確規(guī)定。最高法院2000年實(shí)施的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》中雖然確定了按照審監(jiān)程序再審的案件應(yīng)在作出提審、再審裁定（決定）次日立案，但仍未提及自收到再審申請到裁定（決定）立案再審這一階段的期限長短。實(shí)踐中有的高級法院試圖對該審查期限予以明確化。如北京市高級人民法院2003年印發(fā)的《關(guān)于辦理申訴、申請?jiān)賹彴讣囊?guī)定（試行）》中規(guī)定：“申訴、申請?jiān)賹彴讣?yīng)當(dāng)自立卷登記之日起三個月內(nèi)審結(jié)（即審查結(jié)束——筆者注）。因特殊情況在規(guī)定期限內(nèi)不能審結(jié)需要延長審查期限的，應(yīng)當(dāng)向庭長報(bào)告并說明原因，填寫延審呈批表后，報(bào)主管院長批準(zhǔn)。”但據(jù)北京市某中院一位從事審監(jiān)工作的法官稱，由于負(fù)責(zé)審查再審申請的業(yè)務(wù)庭案件數(shù)量多、辦案人員少，通常情況無法在該期間內(nèi)結(jié)束審查，有的案件甚至拖延2年仍未審查結(jié)束。同時由于再審案件審查在統(tǒng)計(jì)管理上沒有審限這一項(xiàng)，因此該項(xiàng)規(guī)定基本沒有得到執(zhí)行。[7]法院幾乎每個工作日都收到數(shù)量驚人的申請、申訴，接待來訪群眾。審查、復(fù)查及息訴罷訪工作令法院疲于奔命，有限的審判資源時常捉襟見肘，沒有審查期限這個“緊箍咒”，法院拖延處理有時也就在所難免。

3. 審查篩選程序模糊。在負(fù)責(zé)部門上，各地法院做法五花八門。有的法院立案庭負(fù)責(zé)申請?jiān)賹?、申訴的實(shí)質(zhì)審查（復(fù)查），有的僅作形式審查或復(fù)查（如有無過再審申請期限、是否屬于本院管轄、申請人是否為案件當(dāng)事人等），再轉(zhuǎn)由審監(jiān)庭進(jìn)行實(shí)質(zhì)復(fù)查并決定（裁定）是否立案再審。在審查組織上，由于再審可能否定判決的既判力，改變生效判決，一般應(yīng)由立案庭或?qū)彵O(jiān)庭辦案人員組成合議庭進(jìn)行審查，以決定是否符合法定再審要件。但實(shí)踐中很多法院由于負(fù)責(zé)審監(jiān)工作的人員配備不足，有的湊不齊一個合議庭，有的兩個合議庭每年要審查幾千個案件（以及更多的復(fù)查），因此通常由承辦法官一人負(fù)責(zé)審查。在審查內(nèi)容上，一般僅審查當(dāng)事人提交的申請材料，少數(shù)情況下才調(diào)閱原審卷宗。在審查過程上，雖然最高法院在2001年下發(fā)的規(guī)范性文件規(guī)定了“聽取雙方當(dāng)事人陳述”的操作程序①，但實(shí)際上承辦法官很少詢問提出申請的當(dāng)事人，聽取意見并作相應(yīng)的解釋工作，一般也不會見對方當(dāng)事人。實(shí)踐中有些地方法院開始嘗試“聽證”審查，但仍處于摸索經(jīng)驗(yàn)、樹立“典型”的階段，尚未作為正式制度全面推行。在審查結(jié)果上，如果發(fā)現(xiàn)生效裁判可能存在錯誤，就由承辦法官向庭長或院長建議，經(jīng)庭長或院長批準(zhǔn)提起再審，然后分別向雙方當(dāng)事人下發(fā)（通常是郵寄的方式）再審案件“受理通知書”和“應(yīng)訴通知書”；如果認(rèn)為不符合再審條件，就向當(dāng)事人下發(fā)“駁回申請?jiān)賹復(fù)ㄖ獣?。每種通知書均使用固定格式，有的只簡單羅列法條規(guī)定，并不針對當(dāng)事人的申請理由作必要的解釋。因此從當(dāng)事人提出申請到下發(fā)裁定或決定文書，整個審查過程基本處于非公開狀態(tài)。審查程序缺少關(guān)于公開、透明的審查方式及程序場景的規(guī)定，加上各種司法文書都缺乏說理環(huán)節(jié)，申請被駁回申請人會感到不滿，而一旦決定立案再審，對方當(dāng)事人又覺得有“暗箱”操作的嫌疑。

4. 審查法院不確定。雖然由哪級法院負(fù)責(zé)審查申請不是再審程序本身的問題，但在實(shí)踐中法院縱向職責(zé)劃分的不明確導(dǎo)致了一系列問題。一方面，無法有效地避免當(dāng)事人重復(fù)提起申請和申訴，事實(shí)上當(dāng)事人向多個級別法院申請?jiān)賹徍蜕暝V信訪幾乎是個普遍現(xiàn)象。這不僅浪費(fèi)了當(dāng)事人的時間精力，也導(dǎo)致法院在登記、審查時做大量重復(fù)勞動，耗費(fèi)不必要的司法資源。另一方面，由于沒有明確的職責(zé)分工，上下級法院很容易相互推諉，使得當(dāng)事人來回奔走卻不得要領(lǐng)。

總而言之，位于審判程序內(nèi)的再審申請及其處理由于法律規(guī)定的不完善加上操作中的混亂，未能發(fā)揮有效地甄別當(dāng)事人申請?jiān)賹徥欠翊_實(shí)有理的作用。整個審查過程沒有保障當(dāng)事人參與和發(fā)表意見的機(jī)會，缺乏防止法院拖延、管理審查進(jìn)度的相應(yīng)機(jī)制，審查結(jié)果也缺少對理由的必要說明。當(dāng)事人提起的再審申請往往得不到法院令人滿意的答復(fù)，不得不在訴訟程序外進(jìn)行申訴信訪，甚至“濫訴纏訪”。從實(shí)踐來看，信訪申訴一旦取得黨政機(jī)關(guān)、上級法院、人大政協(xié)等的關(guān)注，成為“轉(zhuǎn)辦”、“交辦”甚至“督辦”案件，便能夠獲得法院更及時認(rèn)真的處理，進(jìn)入再審程序也相對容易。②法院通常會優(yōu)先復(fù)查轉(zhuǎn)交督辦案件，及時做出答復(fù)，有時還要耗費(fèi)大量人力時間向有關(guān)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行解釋匯報(bào)。這種位于法院內(nèi)的日常性信訪處理工作擠占了大量人力物力，導(dǎo)致本已嚴(yán)重不足的審判資源更顯窘迫，并由此形成惡性循環(huán)。當(dāng)事人對“申訴難”的抱怨，媒體關(guān)于“涉法信訪”的報(bào)道，都凸現(xiàn)了法院在此問題上的困境。破解這個難題，除了長期的加強(qiáng)法院軟硬件設(shè)施建設(shè)（尤其是提高審判隊(duì)伍建設(shè)），完善訴訟程序，提高審判質(zhì)量，目前也許只能在疏通再審渠道上尋求突破。

三、再審之訴的制度建構(gòu)

在現(xiàn)階段想要有效解決申訴難問題，必須（也只能）從疏通或完善再審啟動程序或“再審之訴”入手。但如果認(rèn)為發(fā)動再審渠道越寬，門檻越低就越好顯然是錯誤的。如果當(dāng)事人的申請?jiān)賹彙⑸暝V信訪只需符合寬泛的條件即被納入再審，再審案件急劇增加，再審與上訴案件量之比擴(kuò)大，那么再審程序就有可能突破特殊救濟(jì)程序的法律屬性而成為事實(shí)上的“第三審”了。①這顯然違反了訴訟法的基本原理。訴訟法的一般觀點(diǎn)認(rèn)為，民事再審程序是一種旨在補(bǔ)救生效判決有嚴(yán)重瑕疵的非常規(guī)程序[8](398)[9](249)[10](293)，是針對生效裁判事后、特殊的救濟(jì)程序而非一個常設(shè)的審級，與在判決生效前通過當(dāng)事人上訴（絕大多數(shù)屬裁量上訴“appeal by leave of court”，很少是權(quán)利上訴“appeal of right”）發(fā)動的第三審有本質(zhì)區(qū)別。如果再審程序“常規(guī)化”，輕易就能開啟，生效判決因?yàn)橥皇恰白罱K的”，也就不被視為“正確的”，導(dǎo)致審級制度失去實(shí)質(zhì)意義。不僅如此，再審的發(fā)動頻率與當(dāng)事人對裁判的接受性（即裁判的正當(dāng)性）在微妙的層面上產(chǎn)生互動。一方面當(dāng)事人不服生效裁判多方反復(fù)投訴會引發(fā)再審，反過來頻頻發(fā)動再審又會將當(dāng)事人的更多注意力引向再審程序。這不僅不是解決涉法信訪問題的良策，反而可能“推波助瀾”，進(jìn)一步激勵當(dāng)事人去申訴信訪。

由此看來，構(gòu)建“再審之訴”不得不走一條“不寬不窄”的折中路線。這不是簡單的“中庸之道”，而是立足“法與社會”的雙重視角，著重從事實(shí)側(cè)面提出能夠切實(shí)解決問題的方案。關(guān)于再審之訴的制度設(shè)計(jì)，民訴法學(xué)者和實(shí)務(wù)部門的同志撰文著書已經(jīng)產(chǎn)生了比較豐富的成果。為盡量減少重復(fù)陳述，也因篇幅所限，本稿不擬提出一套面面俱到的再審之訴制度設(shè)計(jì)方案。以下主要根據(jù)前文所揭示申請?jiān)賹彸绦騿栴}的癥結(jié)所在，提出相應(yīng)的改革建議：

1. 明確再審事由?！霸賹徶V”建構(gòu)的核心在于明確再審事由。針對1991年民訴法第179條寬泛而空洞的規(guī)定，有必要通過細(xì)化、程序性分化和盡可能的客觀化等方法來加以具體化和實(shí)質(zhì)化，以便對這類事由的審查能夠有效地增加可操作性并減少法院裁量的幅度。②當(dāng)然從審判實(shí)踐來看，純粹法律適用錯誤比較少見[11](29-30)[12]，而且在確立“三審終審制”之后該問題主要通過第三審（“法律審”）解決，似乎沒必要再將法律適用“確有錯誤”列入再審事由。除正面明確再審事由的類型，充實(shí)其內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)從反向規(guī)定未經(jīng)上訴的案件不得申請?jiān)賹?，已?jīng)過一次再審的案件不得再提起申請。尤其是前一項(xiàng)規(guī)定，有助于促進(jìn)當(dāng)事人對常規(guī)程序的重視和利用，防止大量“繞開二審打再審”現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而維護(hù)再審事后補(bǔ)救程序的法律屬性。

法律用語總是一般性和概括性的，即使采用列舉法也不可能窮盡所有情形。與此同時案件的事實(shí)千變?nèi)f化，不一而同。如何針對個案具體情況適用一般性的法律規(guī)范（law application），構(gòu)成了一個法律職業(yè)者論爭和裁斷的地域。律師（如果有的話）如何在申請書中運(yùn)用法律語言和邏輯闡述本案生效判決的錯誤及該錯誤符合再審事由的一般規(guī)定，法官如何解釋再審事由的涵義，判斷本案是否達(dá)到再審事由設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，以及綜合考慮該案的社會意義，糾錯的必要性與可能性，并在司法文書中公開其裁量過程及依據(jù)。通過這樣一種技術(shù)化的操作，在某種意義上將一個潛在的社會問題通過法律技術(shù)手段解決。雖然這是一種遠(yuǎn)景的設(shè)想，但充實(shí)再審事由在所涉及的環(huán)節(jié)上的確蘊(yùn)含著某種“通過技術(shù)實(shí)現(xiàn)法治”的契機(jī)。

2. 規(guī)定審查期限。 盡管審限制度可能是我國獨(dú)一無二的一項(xiàng)程序性規(guī)定， 但當(dāng)其“嵌入”我國司法審判體制而成了一項(xiàng)基本制度時，已演變成督促或監(jiān)控訴訟程序進(jìn)程的關(guān)鍵樞紐。凡沒有審限規(guī)定或者規(guī)定不明確的程序環(huán)節(jié)，法院通常能推就推，能拖就拖。①為保證當(dāng)事人提起的再審申請能得到法院及時答復(fù)，應(yīng)當(dāng)對法院自收到當(dāng)事人申請（“立卷登記”）起至做出是否予以立案再審這一期間的長短做出明確規(guī)定。從實(shí)踐操作來看，審查過程一般分為針對是否超過申請期限、是否歸本院管轄等形式要件的審查和圍繞申請是否符合法定事由的實(shí)質(zhì)審查兩個階段。形式審查比較明確簡單，因此可以規(guī)定一個15天左右的短期限。實(shí)質(zhì)審查相對復(fù)雜得多，除極少數(shù)“黑白分明”一目了然的案件外，大多數(shù)案件事實(shí)是否清楚，證明是否充分，法官是否循私枉法等一時半會很難認(rèn)定，當(dāng)事人的爭議往往也比較大，因此不宜過短。但為了防止拖延引發(fā)當(dāng)事人申訴信訪，期限也不宜過長。參考北京市高院的規(guī)定，原則上三個月或許比較合理。當(dāng)然，為了處理某些特殊復(fù)雜情況（如需要協(xié)調(diào)多方利益），或者需要留出一定時間對當(dāng)事人做解釋說服工作，或者采用“聽證”方式審查耗時較多，對實(shí)質(zhì)審查期限可以規(guī)定一些例外情況。在例外情況下，允許審查法院根據(jù)需要適當(dāng)延長一到三個月，但總期限不宜超過半年。參考民訴法第135條關(guān)于延長審限的規(guī)定，有特殊情況需要延長審查期限的，由本院院長批準(zhǔn)。審查期限只能延長一次。形式審查和實(shí)質(zhì)審查期限均應(yīng)納入再審案件統(tǒng)計(jì)管理的項(xiàng)目。

3. 完善審查程序。關(guān)于審查程序的完善可以分為幾小點(diǎn)來闡述。（1）關(guān)于立案庭與審監(jiān)庭在審查階段的職能劃分，因各地法院對兩個業(yè)務(wù)庭配備人員的名額、業(yè)務(wù)素質(zhì)存在差異，所要處理的申請申訴量等情況也不盡相同，不宜做“一刀切”的劃分。實(shí)質(zhì)審查需要做的工作與進(jìn)入再審后圍繞案件爭議事實(shí)進(jìn)行的審理在內(nèi)容上大部分重疊。為避免由不同部門負(fù)責(zé)重復(fù)勞動造成的審判資源浪費(fèi)，也為減少不同庭室對判決是否有誤的認(rèn)識不同（如立案庭以原生效判決“確有錯誤”立案再審，審監(jiān)庭經(jīng)審理維持原判）造成沖突從而引發(fā)當(dāng)事人新的不滿，筆者認(rèn)為以審監(jiān)庭原則上負(fù)責(zé)實(shí)質(zhì)審查工作為妥。當(dāng)然，失去分工負(fù)責(zé)在一定程度上的相互牽制或監(jiān)督作用，審監(jiān)庭難免滋生控制立案再審數(shù)，從而減少本庭工作量的“部門主義”。但法院在整體上對再審持有消極態(tài)度，因而不能高估這些法院內(nèi)部庭室職能分工的意義。通過加強(qiáng)審監(jiān)庭人員配備，提高審監(jiān)庭法官的業(yè)務(wù)能力和辦案積極性（例如提高辦案津貼），可以減少一些部門利益的顧慮。（2）關(guān)于審查組織，審監(jiān)庭應(yīng)組成合議庭進(jìn)行審查。至于事實(shí)上可能仍由承辦法官一人負(fù)責(zé)，屬于另一個相當(dāng)復(fù)雜的實(shí)踐問題，如何處理超出了本稿內(nèi)容的范圍。（3）關(guān)于審查內(nèi)容，在實(shí)質(zhì)審查階段應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人的申請調(diào)取并審閱原卷宗材料，在必要時主審法官也可以依職權(quán)調(diào)取。（4）關(guān)于審查程序場景，可以根據(jù)當(dāng)事人申請的不同理由作區(qū)別對待。例如以程序違法為由的申請，通常表現(xiàn)得比較客觀，通過查閱案卷和詢問當(dāng)事人基本就能搞清楚；以事實(shí)錯誤為由的申請相對模糊，容易引起爭議，應(yīng)當(dāng)采取“聽證”方式，以確保雙方當(dāng)事人都能到場發(fā)表意見進(jìn)行辯論，在一定程度上形成對抗；涉及法官貪污受賄、徇私枉法的，可以在類似開庭的場合傳喚有關(guān)法官到場，接受當(dāng)事人的質(zhì)詢，做出相應(yīng)解釋。（5）關(guān)于審查結(jié)果，應(yīng)改革相關(guān)司法文書的格式，增加說理環(huán)節(jié)，使得當(dāng)事人清楚處理結(jié)果的原因和依據(jù)，提高息訴服判的可能性。

4. 明確審查法院?？梢砸?guī)定只有終審法院及上一級法院才有權(quán)受理并審查當(dāng)事人的再審申請。具體而言，可以規(guī)定當(dāng)事人對二審生效裁判不服的，先向終審法院提出再審申請，如果當(dāng)事人直接向上一級法院遞交申請書，后者應(yīng)轉(zhuǎn)交該案終審法院先行審查。當(dāng)事人不服終審法院的審查結(jié)果，有權(quán)向上一級法院提出申請，后者必須給予第二次審查機(jī)會。這種明確的審查職責(zé)劃分和先后次序規(guī)定，既能有效減少上下級法院相互推諉，當(dāng)事人來回奔走的現(xiàn)象，由較高級別法院受理申訴又相對容易打破原審法院的部門利益和微妙的影響司法公正的地方性網(wǎng)絡(luò)。由于當(dāng)事人未經(jīng)上訴不允許提起再審，這樣就將幾乎全部再審案件的審查任務(wù)交由中級以上的法院來負(fù)責(zé)。這也符合司法資源的合理配置和審級功能的分殊?；鶎臃ㄔ鹤鳛榻^大多數(shù)案件的一審法院，審判任務(wù)繁重，如果基本不再負(fù)責(zé)再審案件的受理審查工作，能集中審判資源進(jìn)行糾紛解決，注重案件事實(shí)的發(fā)現(xiàn)，提高個案的審判質(zhì)量；中級以上法院根據(jù)級別管轄的規(guī)定較少處理一審案件，通過行使再審審查職能一方面可以監(jiān)督、控制下級法院的審判質(zhì)量，另一方面在三審終審制尚未建立的情況下，通過糾正下級法院法律適用方面的錯誤，可以發(fā)揮統(tǒng)一司法的作用。雖然何時才能確立判例制度尚無法預(yù)期，但上級法院通過發(fā)動再審予以撤銷或改判提醒下級法院注意在適用法律時不要再犯類似錯誤，進(jìn)而規(guī)范在具體情形下的解釋，在比較微弱的意義上也可以視為一種具有中國國情的“判例制度”。當(dāng)然，這是一種暫時性的妥協(xié)，長遠(yuǎn)來看建立第三審、確立判例制度應(yīng)是一個堅(jiān)定不移的制度變革方向。

通過疏通和規(guī)范程序內(nèi)的救濟(jì)途徑，能夠比較有效地甄別判斷生效判決是否確實(shí)存在應(yīng)予糾正的錯誤。對于錯判的受害人，可以通過撤銷生效判決并提起再審的方式給以救濟(jì)；對于因發(fā)生誤解或出于投機(jī)主義提起再審申請的當(dāng)事人，通過審查程序?qū)嵸|(zhì)性參與以及法院在此過程中所做的解釋說服工作，一般也能意識到錯誤或打消投機(jī)念頭；對于那些繼續(xù)“無理取鬧”，纏訴信訪的當(dāng)事人，也有了少管甚至可以不管的理由。有了正式程序的保障，可以進(jìn)一步規(guī)定對未提再審申請的當(dāng)事人，不予受理其申訴信訪。結(jié)合上文提到的未經(jīng)上訴不得申請?jiān)賹彙⑾薅ㄔ賹弻彶榈拇螖?shù)，等于構(gòu)成了一個逐步分流和消解申訴信訪的程序體系。這樣盡管在審查階段耗費(fèi)的審判資源會有明顯的增加，短期內(nèi)再審申請量也很可能迅速攀升，但卻極大地減少了訴訟外信訪的發(fā)生，降低法院被信訪纏訴所累而耗費(fèi)的人力物力。①

通過實(shí)施和貫徹相應(yīng)措施，相信“申訴難”問題會得到一定程度的緩解。但是，由于申訴信訪有著更深遠(yuǎn)復(fù)雜的社會背景[13]，短期內(nèi)完全或大部分消失并不太可能。為盡可能把針對生效判決尋求救濟(jì)的行動納入正式訴訟程序內(nèi)解決，避免申訴信訪的泛濫，在堅(jiān)持確立“再審之訴”前提下，還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大程序內(nèi)救濟(jì)渠道的容納能力，在操作中適度放寬再審的條件限制。將當(dāng)事人尋求救濟(jì)的行動盡量納入正式渠道，很重要的一個方面就是延長提起再審申請的期限限制。1991年民訴法第182條規(guī)定當(dāng)事人只能在裁判生效后2年的不變期間內(nèi)申請?jiān)賹彛@一期限不僅過短，計(jì)算方式也不合理。參考德國、日本、我國臺灣地區(qū)等國家或地區(qū)民訴法的規(guī)定，可以規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在判決生效后，得知再審事由之日起30日內(nèi)提起，判決生效之日起逾5年不得提起再審之訴。②至于放寬再審的條件限制，并非將明顯不符合再審事由的案件放入再審程序，而是對處于應(yīng)立案再審與不應(yīng)再審之間“模糊地帶”的申請綜合考慮公眾利益、社會影響等因素，在必要時給以“從寬”處理。這或許是現(xiàn)階段不得不采用的妥協(xié)，當(dāng)然地法官、律師的職業(yè)倫理和技能要求也相應(yīng)提高。對當(dāng)事人基于各種理由未能提供審查所需材料（如申請書、證據(jù)、判決復(fù)印件等），法院在審查階段也應(yīng)當(dāng)釋明，提示當(dāng)事人提交，而非簡單地予以駁回。

從這一視角出發(fā)，我們似乎也能得到關(guān)于法院依職權(quán)提起再審、檢察院抗訴發(fā)動再審這兩條渠道存廢的結(jié)論。法院和檢察院通常都以當(dāng)事人作為信息來源。民事審判實(shí)務(wù)中，早已不是被很多人詬病的法院違反“不告不理”原則，為了糾錯主動查案頻繁依職權(quán)啟動再審的情況。從一般經(jīng)驗(yàn)來看沒有當(dāng)事人強(qiáng)烈的訴求（及由此可能引起的黨政機(jī)關(guān)、新聞媒體的關(guān)注）法院很難有足夠的動力進(jìn)行“自我糾錯”——這通常意味著耗時費(fèi)力投入大量司法成本卻不能獲得相應(yīng)的司法“收益”（例如訴訟費(fèi)用的收?。?，自我曝光揭短在結(jié)構(gòu)性的信息不對稱社會下甚至還可能引發(fā)公眾更強(qiáng)烈的信任危機(jī)③。檢察院自始至終都沒有參與審判過程，也很難取得有關(guān)錯誤裁判的信息。在程序內(nèi)的申請?jiān)賹復(fù)緩讲粫车臅r候，這兩條渠道事實(shí)上使部分錯案的當(dāng)事人得以進(jìn)行再審獲得救濟(jì)，但幾乎同時也將當(dāng)事人和社會公眾的注意力引向程序外的申訴信訪。在“再審之訴”制度架構(gòu)基本成型之后，顯然不可再容許現(xiàn)狀的繼續(xù)。不過，由于申訴信訪問題不可能在短時間內(nèi)解決，作為制度上的回應(yīng)保留這兩條渠道仍有相當(dāng)?shù)谋匾浴Ｒ蚨侠砬铱尚械倪x擇是保留但大幅度的限縮這兩個渠道。例如，針對申訴信訪在實(shí)踐中表現(xiàn)的“上熱下冷”（多集中于高級別法院）、“外熱內(nèi)冷”（對黨政機(jī)關(guān)、人大政協(xié)等其他部門的信訪多于直接向法院申訴）等特征，除最高法院外，可以廢止本級法院院長及審委會決定啟動再審的規(guī)定，只保留上級法院提審和指令下級法院再審。這么規(guī)定的理由與規(guī)定由高級別法院負(fù)責(zé)受理和審查再審申請類似。至于檢察院提起民事抗訴，可以縮小其適用范圍（如原則上不涉及法律解釋適用問題），集中力量對法官枉法裁判、徇私舞弊等瀆職行為進(jìn)行監(jiān)督，同時可以推廣實(shí)踐中發(fā)展起來的“檢察建議”這一做法。

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（責(zé)任編輯：肖建國）

Rethinking “Retrial Litigation”：From the Perspective

of Solving the Problem of “Difficulty of Complaints”

CHEN Hang-ping

（Law School Peking University , Beijing 100871, China)

Abstract：The problem of “difficulty of complaints” has plagued civil trial practice for a long time, which may also seriously threat social harmony and stability. This paper analyzes the status of “complaints” in the current framework of the trial supervision system and concludes that the cause of the “difficulty of complainants” in the system is that the “apply for retrial” channels failed to achieve the desired effects. The author,usingpractical materials and information to analyze the problem of “apply for retrial”, as well as taking the legal nature of retrial into mind, brings forward “retrial litigation” system project based on “l(fā)aw and society” double perspective.

Key words：difficulty of complaints； complaints； apply for retrial； retrial litigation