李　鵬　程慶水　孟　磊

〔摘要〕我國村委會數量眾多，村委會行政職能定位問題日顯突出，導致實踐中遇到諸多法律問題，而問題的產生與村委會的法律地位在法律上無明確而詳細的規(guī)定密切相關。作者在當前“三農”政策的背景下，從法律地位的角度對我國村委會的組織性質進行考察。文章認為，我國存在自治組織與基層政權的沖突和行政主體與非行政主體的沖突，應當引起重視。

〔關鍵詞〕村委會；組織性質；法律地位

〔中圖分類號〕 D6 〔文獻標識碼〕 A〔文章編號〕1008-2689（2008）02-0042-05

近年來，隨著改革的深入以及“三農”問題的提出，在解決農業(yè)、農村以及農民過程中的諸多問題也越來越明顯地凸現(xiàn)出來，村委會在實際履行職能過程中的合法性依據問題就是其中之一，這一問題的產生又與村委會的法律地位問題在法律無明確而詳細的規(guī)定密切相關，以致在現(xiàn)實過程中，由此導致的法律問題層出不窮。本文以對村委會的法律地位為分析視角，對村委會組織性質進行考察。

一、村自治的歷史考察

村民委會會制度是新中國成立以后，繼人民公社解體以后填補農村基層政權空白的產物。在我國實行了聯(lián)產承包責任制的基礎上分了土地以后，有的農村原有的一些社隊組織處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，社會不穩(wěn)定因素加大。它的產生分為如下幾個階段：

第一，萌芽階段。廣西羅山、宜山等地的農民自發(fā)探索設立“村管會”并積累了一定的經驗，為村委會的雛形。

第二，初步確立階段。在全國人大委員會委員長的彭真主持下，把“村民委員會”正式寫進了1982年的憲法。

第三，推廣階段。各地生產大隊或生產隊在1983，1984年陸續(xù)把撤村公所，設立村委會。

第四，最終確立階段。1986年中共中央和國務院發(fā)出《關于加強農村基層工作建設的通知》，1987年頒布的《村組（試行）》，1998年頒布《村組織》。

由此可見，村委會作為一個由原先的一級基層政權演變過的“基層自治組織”必然，在某些方面會受到以前的一些傳統(tǒng)的做法與思想的影響。

二、村委會法律地位的概念界定

所謂村委會的法律地位，就是村委會在我國法律框架中屬于某類，以及它屬于此類的權利、責任、能力和無能力是什么。這一問題可以從不同的角度分析。當村委會行使法律賦予其的行政職能的時候，其法律地位和國家機關一樣都是行政主體，其行政行為要符合行政規(guī)范，要受行政法的調整；當其行使法律所規(guī)定的自治權的時候，其法律地位是民事主體，其行為要受到民法的調整。

（一）憲法、組織法的角度

要界定村委會的法律地位，首先要界定其在憲法與組織法中的地位。這是因為它在其它法域中的法律地位都是以憲法和組織法為基礎的，同時憲法和組織法中關于村委會的概念與地位的界定也是最能反映其本質的。關于村委會的法律地位，《憲法》第一百一十一條是這樣規(guī)定的，“城市和農村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！薄洞迕裎瘑T會組織法》（以下簡稱《村組法》）第二條則規(guī)定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。不難看出，《憲法》與《村組法》都將村委會定位于“基層群眾性自治組織”。

（二）行政法的角度

要行使行政職能，首先要在主體上具備行政法上的行政主體資格。行政法上的行政主體是指享有行政職權，能以自己的名義行使國家行政職權，做出影響行政相對人的權利義務的行政行為，并能由其本身對外承擔行政法律責任的組織。即指行政權利的承擔者或行政活動的實施者。行政主體主要包括：行政機關、公務組織、法律法規(guī)授權的組織等幾種。村委會是包括在法律法規(guī)授權的組織里面的基層群眾自治性組織。

（三）民法的角度

民法中的民事主體是指：參加民事法律關系，享受民事權利并承擔民事義務的人。在我國民事主體主要包括四種：自然人、法人、其他組織和國家等。首先我們可以將自然人和國家排除。那么，村委會到底是法人還是其他組織呢？

法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。法人是組織在法律上的人格化，它具有民事權利能力和民事行為能力。

在我國法人資格的取得有以下兩種途徑：一是由法律直接賦予（即或特許設立主義）：設立取決于相關國家機構設置法的規(guī)定，而一旦設立就具有法人資格?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定“有獨立經費的機關從成立之日起，具有法人資格?！睓C關和事業(yè)單位法人的設立都是采取這種方式的。而《憲法》和《村組法》都將村委會稱為“群眾性自治組織”，這是一個很模糊的概念，并沒有直接說，村委會到底具不具有法人的地位。二是到相應的登記管理機關依法進行登記后取得（登記主義）：法律預先設定法人成立的條件，一旦符合條件，無需批準，直接到相關機關辦理登記即可設立。如企業(yè)到工商管理部門辦理登記。而目前我國的法人成立的條件是：1.依法成立。2.有必要的財產和經費。3.有自己的名稱、組織機構和場所。村委會顯然滿足第一條和第三條，對于第二條的財產問題，在《村組法》法中并無專門的規(guī)定，只在第五條中有涉及：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”?？梢姡逦瘯旧聿]有獨立的財產。所以，當然不具有法人的地位。

這樣，村委會的民事主體地位只能定位于“其他的組織”了。

三、我國村委會法律地位的現(xiàn)狀分析

（一）自治組織的地位

我們知道《憲法》與《村組法》都將村委會定位于“基層群眾性自治組織”?；鶎尤罕娦宰灾谓M織，從字面上來看似乎既帶有基層的性質，有帶有群眾性自治組織的性質。那么，村委會對外，在我國政權體系中處于什么地位？對內 ，在其自治權力中處于什么地位呢？

1. 村委會對外不是一級基層政權

《憲法》中第九十五條規(guī)定“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會和人民政府。地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的組織由法律規(guī)定”。由此可見：區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)屬于我國政權的基層組織。村委會不是基層組織。它介于國家政權基層政權與群眾組織之間，是我國現(xiàn)有政治體制下的一個特殊的產物。

不把村委會作為一級基層政權（基層組織）其好處是顯而易見的。一方面，對村民來說，村委會作為群眾性自治組織，它可以化單個農戶的力量為整體，它是村民的代言人，可以向“人民政府反映人民群眾的意見、要求和提出建議”，總而言之，是可以更好的保護村民自己的合法利益。同時，也有利于提高干部群眾的民主意識和參政議政的能力。另一方面，對國家來說，村委會作為介于國家政權與群眾之間的組織，可以緩解緊張的干群矛盾，起到一個緩沖和潤滑的功能。還有很重要的一點是：由于村委會不屬于國家的政權編制，并且村委會成員的工資實行半脫產制且報酬是從村集體中支出，所以村委會可以成為國家在農村可靠的代理人，而無須國家龐大的財政支出。幾十年的實踐也正說明了這個問題：村民自治不僅解決了當前農村急需解決的熱點、難點問題，諸如計劃生育、宅基地分配、承包田的調整、集體企業(yè)的承包、干部不廉不公等問題，調動了農民群眾的積極性，促進了農村經濟的發(fā)展。

2. 村委會對內只是自治權力的執(zhí)行機構

《村組法》第十八條規(guī)定: “村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告， 并評議村民委員會成員的工作?！?/p>

顯然，在此村民會議被看作一個基層群眾自治的權力機構，而村委會僅僅是其執(zhí)行機構。村民會議與村委會的關系似乎有些類似我們國家的人民代表大會與人民代表大會常務委員會之間的關系。這樣，就使村委會的法律地位更加明朗化了。

將村民會議而不是村委會定位為自治權力的主體，一方面，防止權力落入少數的村委干部手中，擴大民主的范圍；另一方面，可以形成一個對村委會的監(jiān)督作用

（二）行政主體的地位

《憲法》第一百一十一條規(guī)定和《村組法》第二條所規(guī)定的村委會的職能中，我不難看出，其中的“協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！泵黠@的帶有行政職能的性質。同時，《村組法》第六條：“村民委員會應當宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動村民履行法律規(guī)定的義務，愛護公共財產，維護村民的合法的權利和利益，發(fā)展文化教育，普及科技知識，促進村和村之間的團結、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動?！薄洞褰M法》第二十六條“村民委員會應當協(xié)助有關部門，對被依法剝奪政治權利的村民進行教育、幫助和監(jiān)督”等都是村委會帶有行政性質的職能。

除了行使在《憲法》和《村組法》中所規(guī)定的一些行政管理的職能外，還經常根據其他的法律法規(guī)授權，行使某些職能和代辦某些行政事務，如：代稅務機關收稅（減免農業(yè)稅后，這一職能減弱），代民政機關發(fā)放救濟款、救濟物資等。

（三）民事主體的地位

村委會作為民事主體地位行使的大多是村民的自治管理職權，用以進行對村民自身事物的管理。村民用以進行自身管理的自治管理職權，不象其行政管理權，是來自于法律法規(guī)的授權；而是源于的權利的“渡讓”，并且其所謂的“權利”并不是指真正意義上的權利，而是一種有范圍、有限制的權利，我們可以稱之為“權限”。故此， 村委會并非自治權的主體，而只是一個代表者。在村委會行使自治管理職權的時候，無論是對外還是對內，都只是以民法中相應的制度，來確定權利義務關系。

村委會在民法的民事主體定位中屬于“其他組織”，而不是法人組織。法律對“其他組織”的權利與義務沒有作明確的規(guī)定。再加上村委會本身的自治權力屬于“村民合意的渡讓”，即只是一個代表權，這樣一來就使得許多的問題發(fā)生后沒有直接而明確的救濟方法。

四、我國村委會法律地位存在的問題

（一）自治組織與基層政權的沖突

《村組法》中第三條規(guī)定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。” 《村組法》中第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！庇捎谖覈奶厥獾臍v史背景，以及《村組法》對村委會與鄉(xiāng)政府；村委會與基層黨組織的關系的模糊的界定，使得在目前村委會與鄉(xiāng)政府、與基層黨組織的權力域處于相沖突的狀態(tài)

1.村委會與鄉(xiāng)政府的沖突

社會調查發(fā)現(xiàn)：鄉(xiāng)政府總是傾向于過度“指導”甚至“控制”村委會。把村委會從農民的“當家人”變成政府的“代理人”。而鄉(xiāng)政府對村委會的方式主要有：行政干預，干部任職，財務監(jiān)控，支持協(xié)助，感情溝通等等。但是，最主要和有效的方式還是人事控制和財務控制。雖然，村委會組織法例明確的規(guī)定：村名務員會的選舉，由村民委員會或者村民小組推選產生村民選舉委員會主持。但是在實際操作過程中，像政府的干預是很普遍的事情。同時，村委會組織法也明確的規(guī)定：村委會擁有自己獨立的集體財產。鄉(xiāng)政府無權插手村委會的“村有，村管，村用”。但是，事實上有些鄉(xiāng)政府通過控制村委會干部的工資的手段進而間接控制了村委會的財務管理。這主要是一個制度的不適應以及干部和行政手段的問題。

（1）制度的不適應

過去，行政手段一桿子插到村。如今村委會不是鄉(xiāng)的下屬機構，而是一個獨立主體。上級文件規(guī)定對村委會的關系是指導和支持的關系。問題就出現(xiàn)在這里。鄉(xiāng)是一級政府，政府有政府的管理職能。管理農村公共事務是鄉(xiāng)政府職能的組成部分。那么在當前農村實行村民自治的形勢下如何完成上級交給的任務，如果村民自治組織不完成怎么辦?鄉(xiāng)政府對村委會的關系是指導和支持關系，那么什么叫指導，什么叫支持，用語模糊。

（2）干部和行政手段的問題

同時，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還用過去那一套單純的行政命令的辦法管理農村，不適當地干預了村民自治項目，對農民自治的積極性造成了極大的傷害，另一方面，有些村干部的認識存在偏差，要么把村委會當成鄉(xiāng)的下屬機構，自愿接受鄉(xiāng)的不適當干預，要么誤認為搞自治就是搞獨立，自己想干什么就干什么。以至在世紀的工作中出現(xiàn)問題。

2. 村委會與基層黨組織的沖突

在改革開放的不斷深化中， 實行村民和居民自治，擴大農村和城市的基層民主， 是中國共產黨領導億萬人民建設有中國特色社會主義民主政治， 讓人民當家作主的偉大創(chuàng)造， 是黨在農村貫徹依法治國方略的具體實踐。然而， 這一實踐從一開始就遇到了黨自身發(fā)動的事情和黨的領導自身之間的矛盾。正如上文所述，《村組法》中第三條中對村委會與農村基層黨組織的關系界定得很模糊。而《中國共產黨農村基層組織工作條例》第9 條第3 款也只是做了類似的原則性的規(guī)定： “村黨支部領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督， 支持和保障村民依法開展自治活動。領導村民委員會、村集體經濟組織和共青團、婦代會、民兵等群眾組織， 支持和保證這些組織依照國家法律法規(guī)各自章程充分行使職權”。

而現(xiàn)實中，村委會與基層黨組織的關系主要有以下三種模式：

（1）“兩委一體化”模式

所謂“兩委一體化”，即實行“村黨支部與村委會兩塊牌子，一套人馬”，由村黨支部書記兼任村委會主任，有的類似于過去的“政社合一”體制。這種模式也包括有部分交叉的情況， 比如由黨支部副書記或委員任村委會主任， 黨支部的多數成員也是村委會委員等。這種模式中又包含有兩種情況， 一是認真實行了農村基層民主化改革， 在村民委員會選舉中， 黨支部的組成成員得到群眾的擁護，又被選進村委會，任主任或委員，是兩委的自然合一。另一種情況是沒有認真實行村民委員會組織法， 沒有進行民主改革，而是走過場， 換湯不換藥， 仍然以各種方式確定原黨支部的干部為村委會干部， 由原黨支部行使村委會的各種職權。這種“兩委一體化”的模式自然沒有兩委的矛盾和沖突問題， 卻面臨著是否能真正推動農村的民主化進程與改革， 讓老百姓當家作主的問題，同時也不利于加強和改善黨對村民自治的領導。但是，在我國廣大農村中， 出于歷史和現(xiàn)實原因， 兩委人員的重疊會在一定范圍內不可避免地存在。

（2）兩委分工與制約模式

兩委分開，關系密切，各司其職，合作良好，這是目前一部分農村村委會和黨支部關系的現(xiàn)狀。這些地方除少數屬黨組織癱瘓，不發(fā)揮作用外， 多數是黨支部和村委會目標一致， 齊心協(xié)力， 團結合作，分工明確，既發(fā)揮了黨在農村中的核心領導作用， 又保證了村民依照憲法和法律開展自治活動， 直接行使民主權力。它符合農村實行政治體制改革， 加快民主化進程的需要。

（3）兩委分離模式

黨支部和新成立的村委會矛盾、不合作，甚至對立的現(xiàn)象在部分地區(qū)仍然普遍。兩委糾紛不少，核心是權力之爭。換句話說， 村里的“大事”，誰說了算。既有黨支部越權的情況，也有村委會越權的情況， 前者比后者要多， 要突出。從全國近兩年上訪的案例看， 絕大多數案例都是因黨支部書記越俎代庖， 使村委會形同虛設而引發(fā)的矛盾。

（二）行政主體與非行政主體的沖突

由前面的分析我們知道：村委會的職權只要可以分為兩個方面：行政職能與自治職能。當村委會行使其形政治職能時，其法律地位是行政主體，其行為受行政法及其訴訟法的調節(jié)；而當村委會行使其自治職能的時候，其法律地位是民事主體，其行為受民法及其訴訟法調節(jié)。上述的“兩分法”看上去既科學又簡單，似乎是一個很好的解決問題的方法。然而事實是遠非如此，目前村委會還在許多法律問題中糾纏不清。

究其原因主要有兩個：一是在法理方面，我們忽視了一個問題就是：即使單從理論上來說，村委會的行政管理權與自治權也并非如楚河、漢界般涇渭分明，而是互有交叉與重疊。很多的職能目前在法律上還是空白，在學理上也沒有定論。更重要的是，即便是能將兩種職能很好的區(qū)分開來，也不見的真正的科學，雖然這種分法很符合法理。但是，問題在于，作為自治組織而非行政主體時的村委會，如果不把其納入行政主體，則村委會在行使自治權時，不受司法審查，就會在這塊成為權力真空。二是在實踐中，要將兩種職能完全的、正確的、迅速的區(qū)分開來并非易事，現(xiàn)實的操作性比較差。

五 、解決上述問題的途徑與出路

（一）解決自治組織與其它基層組織沖突的途徑

首先從立法上，將村委會、鄉(xiāng)政府與基層黨組織的各自的職能界限劃分清楚。因為，這三個組織都是要長期在基層存在的，所以，在法律上，從立法的高度將三者間的職能空間劃分清楚，無論是對現(xiàn)在的解決三個基層組織的沖突，還對將來三個基層組織的各自發(fā)展都是很有必要的。因而，從立法上將各個職能劃分清楚，成為解決問題的根本。

其次是提高干部的素質。在我國，農村基層的干部素質普遍比較的低下，而且大部分都沾有一些“官僚習氣”，在很多情況下，問題的根源并不是法律或者制度的問題上，而完全是由基層干部們的單一的、粗糙的行政方式所造成的。因而，提高我國基層干部的素質，成為解決問題的中心環(huán)節(jié)。

（二）解決行政主體與非行政主體的沖突的途徑

行政主體與非行政主體的沖突主要可以通過兩個方面來解決：第一，完善關于村委會的行政職能的立法。村委會行使行政職能的，沒有相關的立法，以致村委會在實際行使行政職能的過程中處于一種“無法可依”的狀態(tài)。第二，建立和完善村委會規(guī)范行政的監(jiān)督機制。由于村委會不同于國家機關的行政主體身份，使得目前對它進行行政監(jiān)督還處于一種法律上的空白狀態(tài)，受損的行政相對人，只能個別獲得“救濟”。如前問所述，村委會在行使行政職能的時候，是完全可以作為行政主體的，在行政訴訟法學上，它也是完全能成被告的。而目前存在的村委會大量不規(guī)范行政的現(xiàn)象的原因，除了在這個行政關系中的行政相對人的法律意識或者說權利意識淡薄以外，還有就是缺乏監(jiān)督機制。所以，在農村法制意識艱難起步的同時，建立和完善對村委會的規(guī)范行政的監(jiān)督機制至關重要。

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（責任編輯：北緯）

A Study on the Character of Chinas Country Village Committees

——From the Perspective of Law Status

LIPengCHENG Qing-shuiMENG Lei

（ShiJiaZhuang University of Economics ShiJiaZhuang050031，China）

Abstract: China's large number of committees and the committees on the legal status of the law without clear and detailed requirements in practice led to many legal issues. The author，under the current "three agricultural" policy background, study the committees from the legal status of the concept The article holds that conflicts exist letween the autonomous organizations and grass-roots power of the main conflict and administrative and non-administrative subject , which deserve attention.

Key words:Village committee ;Character;Legal status