張海森　宋士博

中國政府限制外商投資農(nóng)業(yè)相關(guān)領域產(chǎn)業(yè)沒有違背TRIMS和GATT規(guī)定的義務，也不屬于目前WTO多哈回合談判的范圍。

經(jīng)國務院批準，國家發(fā)展與改革委員會和商務部聯(lián)合頒布了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄(2007年修訂)》，自2007年12月1日起施行。其中，限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中規(guī)定，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的農(nóng)作物新品種選育和種子開發(fā)生產(chǎn)必須由中方控股，珍貴樹種原木加工僅限于合資、合作，限制外商投資棉花（籽棉）加工；農(nóng)副食品加工業(yè)中，大豆、油菜籽食用油脂加工必須中方控股，生物液體燃料（燃料乙醇、生物柴油）生產(chǎn)也必須由中方控股，限制外商投資玉米深加工；批發(fā)和零售業(yè)中，糧食、棉花、植物油、食糖、農(nóng)藥、農(nóng)膜、化肥的批發(fā)、零售、配送設立超過30家分店、銷售來自多個供應商的不同種類和品牌商品的連鎖店必須由中方控股。

針對以上修訂，一些國外企業(yè)和機構(gòu)提出了質(zhì)疑，認為新規(guī)定似乎違反了中國入世相關(guān)承諾，比如中國政府承諾2006年12月11日后，允許外商設立獨資公司在中國從事這些農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)和代理銷售。并進一步要求中國政府放寬外商投資農(nóng)業(yè)的條件，認為近年來中國政府的一些措施已經(jīng)影響到農(nóng)業(yè)利用外資的規(guī)模和速度。而事實是否如此呢？

中國政府限制外商投資農(nóng)產(chǎn)品的修訂不違反WTO相關(guān)協(xié)定

在2007年修訂的外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄中，中國政府關(guān)于限制外商投資農(nóng)作物新品種選育和種子開發(fā)生產(chǎn)以及珍貴樹種原木、棉花（籽棉）、大豆、油菜籽食用油脂、生物液體燃料（燃料乙醇、生物柴油）生產(chǎn)、玉米深加工等屬于投資措施，不屬于烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判最終達成的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》約束的范圍，而屬于《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》（TRIMS）承諾范圍。但是TRIMS中規(guī)定，只有要求企業(yè)購買或使用國產(chǎn)品或自任何國內(nèi)來源的產(chǎn)品（當?shù)爻煞菀螅毁徺I或使用的進口產(chǎn)品限制在與其出口的當?shù)禺a(chǎn)品的數(shù)量或價值相關(guān)的水平（貿(mào)易平衡要求）；通過貿(mào)易平衡手段限制進口；將企業(yè)可使用的外匯限制在與可歸因于該企業(yè)外匯流入相關(guān)的水平（外匯平衡要求）；限制企業(yè)產(chǎn)品出口或供出口產(chǎn)品的消費（出口限制）才會違反關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）1994第3條第4款規(guī)定的國民待遇義務和第11條第1款規(guī)定的普遍取消數(shù)量限制義務。中國政府在2007年最新修訂的外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄中，對新品種選育和種子開發(fā)生產(chǎn)、珍貴樹種原木、棉花（籽棉）、大豆、油菜籽食用油脂、生物液體燃料（燃料乙醇、生物柴油）生產(chǎn)、玉米深加工等沒有做出以上五種要求，因而沒有違背TRIMS協(xié)定和GATT規(guī)定的義務。

盡管在1996年在新加坡舉行的WTO第一屆部長級會議開始討論“投資政策、競爭政策、政府采購透明度和貿(mào)易便利化”問題，同意審議貿(mào)易與競爭以及貿(mào)易與投資之間的關(guān)系，并且在2001年底根據(jù)《多哈部長宣言》授權(quán)全面啟動的新一輪談判中，將上述四個問題合稱為新加坡議題，同農(nóng)業(yè)、服務業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)品市場準入、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)等列入與執(zhí)行有關(guān)的“工作計劃”，但同時規(guī)定必須經(jīng)過第五屆部長級會議以明確的協(xié)商一致方式同意，才可進行關(guān)于新加坡議題的談判。由于印度等發(fā)展中國家的強烈反對，新加坡議題不僅未能在坎昆會議上達成一致，而且最終沒有列入2004年達成的框架協(xié)議，從而未能成為此次多哈回合談判的正式議題。因此，中國政府限制外商投資上述產(chǎn)業(yè)沒有違背TRIMS和GATT規(guī)定的義務，也不屬于目前WTO多哈回合談判的范圍。

在華跨國企業(yè)利益受損招致目錄受到質(zhì)疑

近年來，農(nóng)業(yè)作為戰(zhàn)略性資源的重要性在全球范圍內(nèi)不斷提升，而我國作為世界上重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、貿(mào)易和消費地區(qū)，隨著加入世貿(mào)組織以及過渡期的結(jié)束，我國農(nóng)業(yè)進一步對外開放，正逐步成為外商直接投資的熱點。據(jù)不完全統(tǒng)計，1997-2004年7年間，農(nóng)業(yè)利用外商直接投資總額已達到142億美元以上，每年平均增加3.15億美元，平均增長率達17%。尤其是2001年后，農(nóng)業(yè)利用外資的合同協(xié)議金額有了大幅度增長，年均增長率達到22%。從總體上看，外商投資的規(guī)模不斷擴大，投資領域不斷擴展，區(qū)域和結(jié)構(gòu)布局日益多元化，涉及農(nóng)林畜漁等各領域。農(nóng)業(yè)外資作為我國利用外資的一個重要組成部分，對彌補國內(nèi)農(nóng)業(yè)投入不足，促進農(nóng)業(yè)科技進步，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增加農(nóng)民就業(yè)，提高農(nóng)民收入以及消除農(nóng)村貧困等發(fā)揮了重要作用。

但值得注意的是，以歐美為代表的大型跨國公司正逐步利用我國農(nóng)業(yè)企業(yè)實力薄弱、產(chǎn)業(yè)集中度低的弱點，通過參股、并購等方式排擠民族資本，加強對肉類、油脂、乳制品加工等重點行業(yè)的壟斷，加快對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、零售和物流的滲透，以便快速占領龐大的國內(nèi)市場，將中國納入其全球價值鏈中予以控制。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)及食品加工業(yè)已經(jīng)成為2004年度外資并購最活躍的行業(yè)之一，在所有行業(yè)并購交易總金額中所占比重也由2003年的2.99%上升為17.06%。外商投資特別是跨國公司大規(guī)模的投資、戰(zhàn)略性并購對我國的糧食安全和產(chǎn)業(yè)安全的影響已經(jīng)越來越大，特別是在一些重點行業(yè)已經(jīng)凸現(xiàn)令人擔憂的負面效應。比如嘉吉等四大國際糧商為代表的跨國公司通過投資建廠、控股兼并、市場打壓等方式壟斷了我國大豆加工業(yè)，已造成我國大豆產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了“拉美化”傾向。截至2006年4月底，全國開工的97家大豆壓榨企業(yè)中，外商獨資或參股的企業(yè)有64家，年加工能力為5100萬噸，占國內(nèi)大豆總壓榨能力的73%，不僅使中國失去了食用油脂加工業(yè)的主導權(quán)，而且大豆的對外依存度2006年達到66％，自給率只有35％。與此類似的還有棉花、油菜籽和食糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品。因此，我國修訂的外商投資指導目錄，加大了對外商投資農(nóng)業(yè)相關(guān)領域的限制，無疑會影響到這些在華跨國企業(yè)的商業(yè)利益，遭到反對。

三大對策支招中國農(nóng)業(yè)

依照入世規(guī)定調(diào)整外商投資指導限制目錄

此次中國政府對外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄的修訂，特別是加大外商對糧食、大豆、植物油、食糖等涉及食物安全的大宗農(nóng)產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)、加工和零售的限制，沒有違背WTO相關(guān)協(xié)定和中國入世承諾，但是限制上述農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)則違反了中國入世相關(guān)承諾，因此，建議國家發(fā)展與改革委員會和商務部協(xié)商，對于2007年外商投資指導產(chǎn)業(yè)目錄之六批發(fā)和零售業(yè)，將“糧食、棉花、植物油、食糖、藥品、煙草、汽車、原油、農(nóng)藥、農(nóng)膜、化肥的批發(fā)、零售、配送”中的“批發(fā)”刪除。 此外，可以按照WTO 爭端解決機制進行磋商，考慮到磋商的時間和經(jīng)濟成本，對中方并非不利。

加強對外資投資農(nóng)業(yè)的監(jiān)管

作為人口最多、世界上最大的發(fā)展中國家，我國農(nóng)業(yè)基礎薄弱、農(nóng)產(chǎn)品整體競爭力不強，面臨的國際農(nóng)業(yè)環(huán)境極其不公平，造成我國農(nóng)業(yè)對外開放過程中國際化經(jīng)營風險不斷加大、特別是利用外資與國家糧食安全、產(chǎn)業(yè)安全的矛盾十分突出。因此，在加強多層次農(nóng)業(yè)的國際合作的同時，更要重視國內(nèi)的糧食安全，加大對農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的建設，加大對外商投資農(nóng)業(yè)的監(jiān)管。

借鑒國際經(jīng)驗加強對農(nóng)業(yè)的支持和保護

面對農(nóng)業(yè)發(fā)展的新形勢，各國在加大農(nóng)業(yè)領域利用外資的同時，紛紛出臺新的措施加強對國內(nèi)農(nóng)業(yè)的支持和保護。比如美國對農(nóng)業(yè)的支持保護具有較為完備的體系。在生產(chǎn)方面，美國剛通過的2007農(nóng)業(yè)法案，繼續(xù)加大了對農(nóng)業(yè)的投入，今后5年農(nóng)業(yè)投入預算高達2860億美元。主要通過營銷援助貸款與貸款差價支付、反周期支付、直接支付的方式扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，穩(wěn)定農(nóng)場主的收入。通過市場準入計劃等措施，擴大對外出口，增強國際競爭力。同時，通過農(nóng)村發(fā)展、營養(yǎng)計劃、環(huán)境保護計劃等促進環(huán)境的保護、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定。在貿(mào)易調(diào)整方面，針對目前簽訂的大量的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對美國農(nóng)業(yè)的挑戰(zhàn)，美國《2002年貿(mào)易法案》中除了包括一般貿(mào)易調(diào)整援助外，還新增了專門針對受國外農(nóng)產(chǎn)品進口沖擊而收入明顯減少的從事初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)民、牧民、漁業(yè)養(yǎng)殖者和漁民的《農(nóng)業(yè)貿(mào)易調(diào)整援助計劃（TAA）》，通過現(xiàn)金補貼，彌補受影響的農(nóng)民、牧民、漁業(yè)養(yǎng)殖者和漁民在經(jīng)濟收入方面的損失；通過提供技術(shù)援助，使受到進口沖擊的初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者有能力調(diào)整其產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和規(guī)模，提高產(chǎn)品質(zhì)量和技術(shù)含量，增強其產(chǎn)品的競爭能力。在投資方面，美國即將通過的《外商投資與國家安全法案》（FINSA)則對外資進入美國予以全方位的要求和限制。對外資并購涉及的國家安全問題，不僅包括傳統(tǒng)的“國防安全”，還包括所有“如遭到破壞或被外國人控制會對美國國家安全造成威脅的系統(tǒng)和資產(chǎn)”，甚至外資并購如果威脅到美國在關(guān)鍵技術(shù)領域的世界領先地位，或影響美國的本土就業(yè)，都將被視為威脅國家安全。此外，美國的監(jiān)管機構(gòu)規(guī)定，外國資本持股美國企業(yè)高于10%的必須經(jīng)由“外國投資委員會”（CFIUS）審查，而且使用一套幾乎完全不透明和主觀的標準來確定外資并購是否影響美國國家安全，以致在現(xiàn)實中外資并購的交易都控制在10%以內(nèi)。這些為今后如何加強對我國農(nóng)業(yè)的支持保護以及如何加強對外商投資我國農(nóng)業(yè)的監(jiān)管提供了有益的借鑒。

(作者單位：張海森，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際經(jīng)濟研究院；宋士博，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學金融學院)