莊懷平　薄　云

［摘 要］ 國際經(jīng)驗已充分證明，私立高等教育的發(fā)展態(tài)勢與政府資助多寡高度正相關。以 私 立高等教育比較發(fā)達的韓國、馬來西亞和菲律賓為例，三國政府均以法律的形式確立了私立 高 等教育財政資助政策，以扶植、規(guī)范私立高等教育的發(fā)展，而且政府資助已逐漸成為保障私 立 高等教育質量、實現(xiàn)教育公平的有力工具。反觀我國，盡管近些年來民辦院校已成為我國高 等教育大眾化的重要推動力量，但經(jīng)費籌措問題仍舊是民辦院校面臨的重大困境之一。因 此，為充分發(fā)揮民辦高等教育的主體作用，我國政府應加大對民辦高等教育的資助力度，建 立基于質量評估結果的政府資助體系，提高資助效率。

［關鍵詞］私立高等教育；資助政策；韓國；馬來西亞；菲律 賓

［中圖分類號］G649［文獻標識碼］Ａ

［文章編號］1672-0717（２００８）03-0100-06

目前，經(jīng)費短缺問題已經(jīng)成為一個世界性的高等教育難題，其嚴重程度又與一個國家的高等 教育政策偏向、教育機構的聲譽地位，以及機構自身的經(jīng)費籌措能力高度相關。我國民 辦高等教育，作為我國高等教育事業(yè)的重要組成部分，由于教育政策法規(guī)的缺失或 實施過程中的偏差，至今其尚未建立起完善的、多渠道的經(jīng)費籌措體制。這不僅影響我國 民辦高等教育進一步發(fā)展，還會影響到我國教育體制的改革和整個教育事業(yè)的發(fā)展。鑒于 此，本文將在對韓、馬、菲三國的私立高等教育經(jīng)費政策進行比較分析的基礎上，從我國民 辦高等教育的經(jīng)費來源現(xiàn)狀入手，結合我國的民辦高等教育政策，對我國政府應實施的民辦 高等教育資助政策提出自己的見解與思考。

一、韓、馬、菲三國政府的私立高等教育資助政策

世界各國私立教育的產(chǎn)生與發(fā)展均有其自身的邏輯，它根源于社會的需求，可以極大地 緩解高等教育供需矛盾，是高等教育系統(tǒng)的重要組成部分。隨著私立高等教育的重要性、公 益性的凸顯，“誰受益誰負擔 ”原則在私立高等教育領域的適用性得到了世界多數(shù)國家的普遍認可，政府為私立高等教 育的發(fā)展提供財政資助也成為一種必需。

出于公共政策倫理價值取向的考慮，再加上國外私立大學的收費一般比公立大學要高，政府 都會在不同程度上資助私立院校。一般來講，政府對私立高等教育的資助可劃分為直接補助 和間接補助兩種類型，其中直接補助又分為對學生的財政支持、對機構的一般性補助和特殊 項目資助等三種類型（詳見表1）。限于篇幅，本文將分別從受資助對象，具體包括學 校、學生以及教師三個維度，來詳細介紹韓國、馬來西亞、菲律賓三國政府對私立高等教育 的財政資助政策。

1．面向學校的資助計劃

1989年以前，韓國政府沒有對私立大學提供直接的財政資助。1990年，韓國政府首次承諾 對私立大學提供財政資助，提出對私立高校的資助額在接下來的5年之內要逐步提高 到大學運轉經(jīng)費的10%^[1]。2002年，政府投入占私立院校經(jīng)費收入的比例已從1985 年的1％提高到3％^[2］［3]。同時，韓國也對私立高等教育實行一般性補助，如政 府頒布法律，規(guī)定私立學?？梢垣@得政府的財政補貼，以彌補經(jīng)營費和人事費的不足，擴充 或更新設備等。而在馬來西亞，1995年之前，政府并未對私立教育提供直接資助，1995年后 ，教育部被授權向非教育部或州政府舉辦的伊斯蘭教育機構提供由聯(lián)邦劃撥的財政資助。同 時，為提高私立院校的辦學質量，馬來西亞政府根據(jù)《國家認證委員會（LAN）法》設立了 “國家認證委員會”(簡稱LAN)，由其負責私立院校專業(yè)、證書、文憑、學位的標準和質量 管理（包括質量監(jiān)控和認證）。為推進質量評估認證工作的開展，政府每年劃撥1 450 萬林吉 特的經(jīng)費預算，以部分補貼私立學校所花費的評估費用。此外還提供其他間接資助，如對基 金募集活動中的捐贈實行減免稅收，直接用于教學的進口器械和設備也可申請免稅等。菲律 賓面向學校的國家資助計劃主要有對卓越中心（COE) 與發(fā)展中心（COD）的資助計劃和高等 教育機構管理發(fā)展計劃（Higher Education Institution Management Development Projec t）。其中前者是由高等教育委員會（CHED）運用高等教育發(fā)展基金，對在教學、科研和社 會服務等方面表現(xiàn)出最高水準的私立院校的COE和COD給予項目財政資助。此外，為鼓勵私立 院校積極開展質量認證與評估，提高大學教育質量，國家還向達到不同認證等級、標準的私 立院校提供額度不等的資助。如達到等級II的私立院校就可以獲得對獎學金、圖書館資料、 實驗室設備以及其它發(fā)展活動的基金資助的優(yōu)先權，申請教師發(fā)展的政府資助，等等。

2．面向學生的資助計劃

為實現(xiàn)社會公平，政府通常都會在不同程度上采取各種方式資助私立院校，如采取 抑制學費上漲幅度，同時輔 以貸款計劃或獎（助）學金、提高資助額度等（見表2），來緩解私立院校學生家庭的經(jīng) 濟負擔，以之作為對私立院校高收費的另一種形式的補償。以韓國為例，20世紀90 年代以來，私立大學學生獎學金受資助額度幾乎一直占絕對優(yōu)勢。尤其是1995年以來，政府 對私立大學學生的獎學金資助額度占全部資助的比例幾乎是國、公立院校所占比例之和的1. 5倍（見表3）。即便在亞洲金融危機期間，盡管政府的教育財政支出比例有所下降，由危機 之前的高達24%下降到1999年的20%，但政府通過改變資助方式，如向學生提供低于市場利息 的貸款，或利用政府的財政資助，由國民（Kookmin）銀行和地方銀行對家庭經(jīng)濟條件困難 的學生實施全額學費貸款等方式給予私立院校的學生以特別關照^[4]；馬來西亞政 府則于19 98年設立了國家高等教育基金會，向就讀于獲得LAN認證的私立院校的學生提供1億林吉特的 貸款，1999年的64 125名申請者就有80%獲得批準并拿到貸款。^[5]此外，政府還與 金融機構 合作向學生提供獎學金或貸款。菲律賓政府早在《1982年教育法》中就明確規(guī)定：“政府通 過贈與或提供獎學金，或政府金融機構提供貸款等形式向符合規(guī)定要求和標準、有益于國家 發(fā)展目標實現(xiàn)的私立學校項目提供資助。”法律形式的確立，確保了資助的穩(wěn)定性、長期性 。目前實施的學生資助計劃包括：（1）根據(jù)“共和國4090號法案”（以“國家獎學金法”著稱）設立的國家獎學金項目 (SSP)；（2）根據(jù)“共和國6728號法案”設立的專門面向私 立教育學生的財政補助計劃；（3）“現(xiàn)在學，以后還”等貸款計劃。與此同時，近些年 來 ，尤其是1994年高等教育委員會（CHED）成立后，CHED開始以發(fā)布備忘錄的形式，限制私立 院校的學費上漲標準，不遵守規(guī)定的私立大學將面臨許可證被吊消、地位降級或其它處罰等 ^[6]，這在一定程度上保障了私立院校學生的利益。

3．面向教師的資助計劃

菲律賓政府對私立院校教師的資助主要是通過“私立高等教育學生與教師資助（GovernmentAssistance to Students and Teachers in Private Education，GASTPE）”的教育服務 合同來實現(xiàn)。近些年來，為改善菲律賓高等教育的質量，政府還決定實施“教師發(fā)展計劃” 來提升教師的整體素質。為此，該資助計劃從英語、自然科學、社會科學、數(shù)學、工程學和 信息科技等優(yōu)先發(fā)展領域選拔教師，資助他們學習，資助規(guī)模宏大、資金豐厚（詳見表4） 。此外，CHED根據(jù)“共和國6728號法案”的修訂稿“共和國854 5號法案”設立的學院教師發(fā)展基金（College Faculty Development Fund ，CFDF)，也向 私立學院和大學教師的研究生項目提供獎學金，以提高私立高等教育的教學質量。

二、國際經(jīng)驗對我國民辦高等教育走出經(jīng)費籌措困境的啟示

《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《促進法》） 明文規(guī)定：“民辦教育事業(yè) 屬于公益性事業(yè)”，“公益性”決定了政府(包括中央政府和地方政府)應該為民辦高等教育 提供一定的財政支持。本法同時還規(guī)定“各級人民政府應當將民辦教育事業(yè)納入國民經(jīng)濟和 社會發(fā)展規(guī)劃”，表明了政府資助私立高等教育的必要性和迫切性。但與之矛盾的是，該法又從民辦教育機構的舉辦者和經(jīng)費來源兩個方面規(guī)定了民辦教育的特 殊性，似乎排除了民辦教育接受國家財政性經(jīng)費資助的可能性。

在實際操作過程中，由于各個省 份和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，政府觀念意識或保守或開放，也使得各地的私立高等教育經(jīng) 費政策不盡相同。經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)和城市，如上海、廣東、北京等根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟和 社會發(fā)展需要，不斷加大對民辦教育的資助力度，如上海市政府將在今后幾年中每年撥款4000萬元作為政府專項資金支持民辦教育發(fā)展；廣東省則從2005年開始，5年內 撥款1.5億元用作民辦 教育發(fā)展專項資金；北京也在2004年首次用財政?？瞠剟蠲褶k學校，今后將繼續(xù)采取不同方 式對優(yōu)秀民辦學校進行獎勵^[7]。此外，四川、浙江等省也制定了相關政策。 而中西部或者邊遠地區(qū)在對民辦 教育的政策扶持方面通常積極性不是很高。整體來看，地方政府對民辦教育的財政資 助存在以下幾個特點：（1）政府的民辦教育資助政策具有很強的地域色彩，仍屬于地方 性 行為，經(jīng)濟相對比較發(fā)達地區(qū)通常資助力度更大；（2）民辦高等教育發(fā)展歷史較長、發(fā)展 也 相對較成熟的地區(qū)更易獲得政府的資助；（3）地方政府對民辦教育資助政策的出臺過程比 較漫長，民辦高等教育的發(fā)展更是經(jīng)過了從被限制到規(guī)范、扶植的“脫胎之痛”。

在我國，中央政府至今也未成立專門的民辦教育評估機構或者設立專項資助基金，對 民辦 教育給予與《促進法》規(guī)定相適應的特別關照。因此，近幾年來民辦學校數(shù)量上的擴張和規(guī) 模的擴大，并不能掩蓋其經(jīng)費籌措方面的困境。西安外事學院院長黃藤曾作出這樣的論斷： 全國80%的高校對學生學費的依賴程度高達80%，這就是所謂的“兩個80%現(xiàn)象”。這一論斷 與相關的調查結果也是不謀而合的。中央教科所近期對國內38所民辦高校做的一項調查顯示 ，學費收入占學?？偸杖?00%的民辦高校有14所、占90%的有9所、占80%的有8所、占70%的 有4所、占60%的有1所、占50%的有1所、占40%以下的有1所。學費收入占學?？偸杖?0%以上 的共有31所，占被調查學?？倲?shù)的82%^[8]，恰好印證了上述論斷。目前，在民辦院 校的學費 水平已接近“天花板”，學費這一經(jīng)費來源渠道不暢時，政府應該承擔起自己應負的責任， 以體現(xiàn)教育的公益性。在這一點上，國際私立高等教育經(jīng)費資助政策可為我們提供有益的參 考。

國際私立高等教育的發(fā)展經(jīng)驗已充分證明了私立教育發(fā)展態(tài)勢與政府資助多寡之間呈高度正 相關關系。對于我國的民辦高等教育來說，它在減輕國家財政負擔，拓寬高等教育資金來源 渠道，引入市場競爭機制，提高社會辦學效益和效率的同時，面向社會辦學，部分滿足了人 民群眾對高等教育的多樣化需求，無疑是我國高等教育大眾化的重要推動力量。尤其是近年 來民辦院校與公辦院校逐漸形成的對峙之勢，民辦高等教育的地位更加凸顯。因此，我國高 等教育的發(fā)展仍應繼續(xù)、切實堅持鄧小平提出的“兩條腿走路”，重視、支持民辦高等教育 的發(fā)展。在具體的資助策略上，韓、馬、菲三國政府的財政資助政策為我們提供了很好的思 路。

1．以法律的形式確立私立（民辦）高等教育財政資助政策

盡管韓、馬、菲三個國家都實行 “誰受益，誰負擔”的教育成本分擔原則，學生學費成為私立院校的主要經(jīng)費來源，但在法 律的規(guī)定與約束下，政府仍繼續(xù)對私立高等教育提供財政資助，并把其作為不可推卸的 責任，以便在扶植、規(guī)范私立高等教育發(fā)展的同時，對其進行適度控制。而在我國，盡管《 促進法》及其實施條例、國務院批轉的教育部《2003～2007年教育振興行動計劃》都強調 要“大力支持和促進民辦教育持續(xù)、健康、協(xié)調、快速發(fā)展"，但這些規(guī)定并非都是硬性規(guī) 定， 政府對民辦高等教育的資助還只是在“必要的”情況下的一種救急行為，而不是持續(xù)、穩(wěn)定 的一種資助行為，如此一來，具體資助中的落實情況便不可避免地有所偏差。

2．抑制學費上漲幅度，建立完善的學生資助計劃，實現(xiàn)教育公平

為體現(xiàn)教育公平，保障來 自社會各階層，尤其是中下階層及弱勢群體的受教育者的權益是教育政策最基本的倫理價值 取向，因此，政府對私立院校學生的財政資助力度最能反映出私立高等教育政策的價值取向 。韓、馬、菲三國政府或是嚴格限制私立院校的學費上漲標準，如菲律賓，或是提高資助額 度，作為私立院校高收費政策的一種補償。目前，三個國家均已面向學生建立了相對完善的 財政資助體系。而在我國，雖然《民辦教育促進法實施條例》規(guī)定建立民辦教育發(fā)展基金或 專項資金，但在有關特困生補助、車船票優(yōu)惠、定向獎學金等方面，民辦院校的學生并未享 有與公辦學校學生同等的政策，至今還尚未真正形成公平的民辦學校學生資助機制。對此， 我國有學者提出：“目前最重要的和行之有效的措施應該是對民辦學校提供以學生人數(shù)為依 據(jù)的普遍的公共財政資助，這既是世界各國的普遍做法，也是學生受教育權利平等的必要保 障，至于資助的額度可以根據(jù)當?shù)卣斄蜕鐣幕睦淼默F(xiàn)實約束加以確定”^{[9 ]}，即，只有建立完善的學生資助計劃，才能更有效地解決教育公平問題。

3． 建立基于質量評估結果的政府資助體系

為提高私立高等教育的質量，馬來西亞政府劃 撥專項財政預算，推動私立院校的質量評估認證工作的開展；菲律賓政府也對私立院校的卓 越中心（COE)、發(fā)展中心（COD）實行資助計劃，為達到不同認證等級的私立院校提供額度 不等的資助或其他諸多優(yōu)惠，以提高教育質量。這些舉措都在一定程度上改善了私 立院校的辦學質量。

而在我國，盡管民辦高等教育已成為我國高等教育事業(yè)的半壁江山，但與公辦高校相比，受 政府態(tài)度、社會的不信任、民辦高校自身辦學信譽度不高等諸多因素的影響，民辦高等教育 發(fā)展仍處于劣勢。鑒于政府態(tài)度和辦學質量是民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展的主要影響因素，即 ，政府資助可以促進民辦高等教育質量的改善與提高，提高 社會對其的信任度，進而使其發(fā)展納入國家戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。因此，為了充分發(fā)揮民辦高等教 育的主 體作用，我國政府應加大對民辦高等教育的資助力度。同時，出于資助效率與資助效果的考 慮，在具體資助策略上，政府應建立基于質量評估結果的政府資助體系。

三、 結 語

綜觀世界各國，由于民族國家的興起，政府不斷介入高等教育，但無論采取何種辦學模式， 高等教育運行過程中始終都不會缺少政府（中央、聯(lián)邦政府或地方政府）的身影，私立高等 教育的發(fā)展也不例外。目前，國外私立高等教育在其發(fā)展過程中，投資體制和管理體制正 日 漸分離，中介組織的興起并參與教育管理就是一個例證。這種分離遵循的是“誰投資，誰管 理”的原則，具體來講，這一原則也昭示著不投資就應該退出管理領域，從而給予投資者（ 出資人）更大的辦學自主權。國際私立高等教育的發(fā)展經(jīng)驗也在不斷證明著這一分離原則， 為控制、規(guī)范私立高等教育的發(fā)展，韓、馬、菲三國政府均以法律的形式確立私立高等教育 財政資助政策，實踐也充分證明，政府資助已逐漸成為保障私立高等教育質量、實現(xiàn)教育公 平與社會公平的有力工具。

但對于我國的民辦高等教育發(fā)展來說，投資體制與管理體制的分離則出現(xiàn)了兩種不匹配或不 相稱的情形，即不投資但可以管理和投資卻不管理或管理權受限。在中介組織缺失、市場力 量不夠強大的今天，為實現(xiàn)責、權、利的結合，我國民辦高等教育改革必須把投資體制與管 理體制改革兩者緊密結合起來，一方面引入中介組織，重視市場力量；另一方面，遵循“誰 投資，誰管理”的原則，即政府在試圖對民辦高等教育管理權限緊抓不放的同時，必須加大 對其資助力度。目前我國高等教育剛剛進入大眾化階段，今后的高等教育大眾化乃至普及化 的發(fā)展任務還十分艱巨，而民辦高等教育發(fā)展正面臨經(jīng)費籌措困境，在這種時代背景下 ，遵循國際私立高等教育的發(fā)展規(guī)律，幫助民辦高等教育發(fā)展走出經(jīng)費籌措困境，為我 國高等教育順利實現(xiàn)從精英階段向大眾化階段再向普及化階段過渡的關鍵。

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(責任編輯 徐 丹)

International Comparative Research on Financial

Policies of Private Higher Education

——Taking South Korea, Malaysia and Philippines as Examples

ZHUANG Huai-ping，BO Yun

(Institute of Education, Xiamen University, Xiamen, Fujian 361005, China)Abstract: International

experience has demonstrated that the developing situatio n of private higher education is highly positive correlated to government's fund ing. Private higher education in South Korea, Malaysia and Philippines are welldeveloped. The goverments of the three countries have established financial poli cies in the form of laws to support and standardize the development of private h igher education. Now government's funding has gradually become a powerful tool t o protect the quality of private higher education and achieve education fair. Inchina, although private institutions have become an important driving force inthe process of mass higher education recently , funding is still one of the majo r difficulties faced by them. So, in order to make private higher education playthe main role in the process continuously ,Chinese government should increase t he intensity of funding to private higher education, and establish government-fu nded system based on the assessment results of quality.

Key words:private higher education; financial policy; South Kore a ; Malaysia;the Philippines