王禮鑫

政府為解決分配問題通常采取三種思路：其一，政策目標調(diào)整與政策范式變革；其二，調(diào)整或創(chuàng)新政策工具；其三，增加社會福利性支出。政府目前主要采取的是第三種政策思路。

西方政治發(fā)展理論有一種關(guān)于現(xiàn)代國家構(gòu)建過程及其危機的觀點，認為民族國家構(gòu)建需要經(jīng)過結(jié)果大致相同的五個階段，而每個進一步發(fā)展的機會對國家的生命來說都代表著一次“危機”，民族國家建構(gòu)的未來取決于解決這些危機的成功與否。五種危機依次是：認同危機、合法性危機、滲透危機、參與危機、分配性危機。關(guān)于分配性危機，美國政治學家邁克爾·羅斯金等曾經(jīng)指出，這一危機“在某種意義上永遠也得不到一勞永逸的解決”。這一危機不僅在部分發(fā)展中國家頻頻發(fā)生，加劇貧富兩極分化從而導致政治動蕩，而且發(fā)達國家也未能幸免，甚而引發(fā)政治抗議、社會運動。

當前中國的分配問題令人憂心。早在“十一五”規(guī)劃起草時，數(shù)十位來自各個領域的專家曾預測2010年前中國十大風險因素，其中，“就業(yè)”、“三農(nóng)”、“貧富差距”這些與分配有關(guān)的問題，分別排在第一、第二、第四位。

不可否認的是，近年來，中央與地方各級政府都增加了教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、低保等方面的支出，“花錢買穩(wěn)定”、“花錢促進公平”已然形成風尚，公共政策“開始實現(xiàn)從經(jīng)濟政策到社會政策的范式轉(zhuǎn)移”(王紹光語)。但是，增加政府社會保障支出、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)政策乃至政策范式變革等也有局限，應當努力尋求社會公平的實現(xiàn)機制。沿著現(xiàn)代政治學所指出的理論路徑，我們可能從公民權(quán)利與現(xiàn)代國家的相互建構(gòu)中發(fā)現(xiàn)社會公平的根本之道。

花錢買公平

在公共政策學看來，政策制定通常是一個包含了三個變量的過程：總體性目標、實現(xiàn)目標的政策工具以及這些工具的精確設置。政府為解決分配問題通常采取三種思路：其一，政策目標調(diào)整與政策范式變革；其二，調(diào)整或創(chuàng)新政策工具；其三，增加社會福利性支出，如補貼、轉(zhuǎn)移支付以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老金、失業(yè)津貼等社會支出。如此來說，政府目前主要采取的是第三種政策思路。這意味著，我們在創(chuàng)新政策工具、政策范式變革等領域還大有可為。不過，即使政策范式變革，恐怕也無法從根本上保障社會公平。

全國人大十一屆一次會議上通過的《政府工作報告》發(fā)布了有關(guān)社會公平的幾組重要數(shù)據(jù)，如全國財政5年累計用于教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生的支出分別為2．43萬億、1．95萬億、6294億元人民幣，分別比前5年增長1．26、1．41、1．27倍；另外，中央財政5年間安排就業(yè)補助資金累計達666億元。這些公共支出的增加帶來了中國城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的改善，數(shù)億人從中直接受益，令人鼓舞。不過，從政府支出結(jié)構(gòu)看，我國目前轉(zhuǎn)移支付支出與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老金、失業(yè)津貼等社會支出在公共支出中的比重偏低，還不適應“發(fā)展成果人人共享”的要求?？梢灶A計，未來若干年，伴隨著經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、政府自身改革，經(jīng)濟建設費、行政管理費等在政府總支出的比重還有降低的空間，社會福利性支出將呈現(xiàn)加速增長態(tài)勢。

在增加社會福利支出的同時，還需調(diào)整、創(chuàng)新政策工具。政策工具依據(jù)國家干預程度可以分為自愿性、強制性、混合型三種。理想的公共政策是選擇一組最合適的政策工具。目前中國社會政策多采取強制性政策工具、混合型政策工具中的部分工具，如直接提供、通過國有企業(yè)提供等以及補貼、稅收、收費等，應探索使用其他政策工具尤其是自愿性政策工具，如鼓勵家庭和社區(qū)、志愿組織、市場等。比如，政府為緩解老年人的經(jīng)濟困難而采取的養(yǎng)老政策與相關(guān)支出，提供養(yǎng)老金只不過是一種政策工具，政府還應輔之以鼓勵家庭養(yǎng)老、志愿服務、商業(yè)養(yǎng)老保險等的公共政策，并統(tǒng)籌安排各種政策工具。

政策范式變革除了政策工具、工具設置的變化，更涉及政策總目標的變更。社會政策范式的典型，有蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制下社會保障模式、福利國家社會保障模式以及美國模式等。福利國家模式曾被認為是理想模式，這一政策范式的后果是讓人垂涎的“全民高福利”。但眾所周知，高稅收—高支出—高福利將造成經(jīng)濟效率與社會公平之間的不協(xié)調(diào)，因此福利國家模式不能照搬。執(zhí)政黨十七大明確提出“五有”目標，這意味著中國公共政策已經(jīng)把實現(xiàn)全民基本福利作為目標，正在實現(xiàn)從經(jīng)濟政策向社會政策的范式轉(zhuǎn)移。但是，基于歷史經(jīng)驗，我們?nèi)匀徊荒苤竿骋徽叻妒侥芤粍谟酪莸亟鉀Q分配危機。

歷史

從建構(gòu)主義看，國家這一現(xiàn)象，無論是古代的希臘城邦、羅馬帝國、中國皇帝專制官僚國家，還是現(xiàn)代意義上的美利堅合眾國、中華人民共和國等，都是一種社會建構(gòu)物，即社會事實。社會事實不同于自然事實，這類事實的存在是由于人們同意它們的存在，它們的存在也需要人所建立的制度加以支撐和維系。國家存在的前提是人們關(guān)于國家的集體意向或共有觀念。人們關(guān)于國民與國家間關(guān)系的觀念，內(nèi)化為建立國家的構(gòu)成性規(guī)則，從而賦予國家、公民以各自身份，建構(gòu)了政治結(jié)構(gòu)，決定著國家及其行動主體的利益、行為。

在傳統(tǒng)社會，無論是中世紀歐洲還是帝國時代的中國，民眾與國家之間關(guān)系的共有觀念均以“君權(quán)神授”為核心，居支配地位的政治思想分別是基督教神學政治論、儒家天命觀，由此，建構(gòu)起以教權(quán)、君權(quán)為最高主宰、民眾為臣仆的等級社會。傳統(tǒng)政治體系向現(xiàn)代政治體系的轉(zhuǎn)變，即政治的現(xiàn)代化，首先是觀念變革。率先步人現(xiàn)代社會的西歐一些國家或地區(qū)，主權(quán)、人權(quán)、社會契約論等思想觀念相繼出現(xiàn)、普及，人們關(guān)于國家與公民之間關(guān)系的觀念發(fā)生了革命性變化，有的地區(qū)通過暴力革命的方式建構(gòu)或鞏固了新型的民眾與國家的關(guān)系——公民與民族國家。接著，發(fā)生了構(gòu)成性規(guī)則、身份、結(jié)構(gòu)、利益、行為等系統(tǒng)性變遷。正是從這個意義上說，政治現(xiàn)代化的實質(zhì)是近代政治思想出現(xiàn)、政治觀念變革之后以公民身份出場的民眾與以現(xiàn)代國家形式出場的國家之間的相互建構(gòu)。

從公民權(quán)利的內(nèi)容角度看，公民權(quán)利的逐步實現(xiàn)與現(xiàn)代國家的出現(xiàn)及其成長，是一個彼此交織、交替演進、波瀾壯闊的歷史過程；公民與國家的相互建構(gòu)經(jīng)歷了三個階段，體現(xiàn)為持續(xù)互構(gòu)過程，而社會公平在公民與國家持續(xù)互構(gòu)中得以實現(xiàn)。公民權(quán)利一般分為三種，即：民事權(quán)利——公民自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、法權(quán)，政治權(quán)利——選舉、民主權(quán)利，社會權(quán)利——公民有資格享有基本標準的教育、醫(yī)療、社會照顧、住房和收入保證等。“公民身份三權(quán)利”理論由英國社會學家馬歇爾提出，這一理論被公認為戰(zhàn)后福利國家社會政策的權(quán)威解釋。從公民與國家互構(gòu)角度看，三種權(quán)利的實現(xiàn)是一個歷史過程——在英國，爭取民事權(quán)利的斗爭首先在18世紀取得成功，對于政治權(quán)利的爭取在19世紀取得重大進展，而社會權(quán)利的建立是在20世紀中后期

的現(xiàn)代福利國家完成的。在一些國家或地區(qū)，與公民三種權(quán)利實現(xiàn)相伴隨的，是市場經(jīng)濟發(fā)展繁榮、現(xiàn)代國家制度演化進步、社會福利制度建立健全，由此，貧富差距、社會不公等問題得到緩解或遏制，社會文明與和諧達到很高水平。20世紀70年代以來的福利國家調(diào)整中，社會公平在市場經(jīng)濟、政治民主、福利國家三足鼎立的格局中獲得基本保障。

分配性危機是一個信號

因此，所謂社會公平，是包含民事權(quán)利實現(xiàn)即經(jīng)濟自由、政治權(quán)利實現(xiàn)即政治民主、社會權(quán)利實現(xiàn)即社會福利公平等在內(nèi)的整體性公平，三者缺一不可；而實現(xiàn)社會公平的過程，就是在公民與國家持續(xù)互構(gòu)中實現(xiàn)公民經(jīng)濟、政治、社會等權(quán)利的過程。反之，如果出現(xiàn)普遍的社會不公，那么意味著公民部分權(quán)利或所有種類的權(quán)利未真正實現(xiàn)，公民與國家可能陷入不對稱互構(gòu)困局。不對稱建構(gòu)不僅表現(xiàn)為分配危機，而且與生俱來帶有認同、合法性、滲透等多重危機，可能導致結(jié)構(gòu)瓦解等嚴重政治后果。

近來，一些國際知名公共經(jīng)濟學家以其他方式表達了相似的理論邏輯。美國經(jīng)濟學家維托·坦齊(曾任國際公共財政協(xié)會會長)、德國經(jīng)濟學家舒克內(nèi)希特(曾任歐洲中央銀行財政政策部首席經(jīng)濟學家)在《20世紀的公共支出》一書中，以體育競賽規(guī)則比喻財政體制，指出：規(guī)則的目的是減少參與者所面臨的不確定性、搭建起公平競技的舞臺，但不決定比賽結(jié)果。變革財政政策的目的“應該是改善決策過程而不是決定由這些政策所帶來的結(jié)果”。質(zhì)言之，對于一般競技游戲來說，游戲規(guī)則是競賽參與者共同制訂的，游戲規(guī)則的變革也必須由參與者共同決定，而公平潛伏于游戲規(guī)則之建構(gòu)過程。因此，對于一個發(fā)展中的社會而言，解決分配性危機的關(guān)鍵在于實現(xiàn)公民各項權(quán)利，在公民與國家相互建構(gòu)中搭建市場經(jīng)濟、政治民主、福利國家三足鼎立的平臺。

針對正處于現(xiàn)代國家建設過程中的國家，關(guān)于五種危機，羅斯金曾經(jīng)警告說：“很少有國家能夠有幸每次只面對其中的一個危機，并有足夠的時間等待下一次危機的到來?！狈峙湫晕C的出現(xiàn)，可能是在發(fā)出一個信號，讓我們有機會反思公民與國家的互構(gòu)問題。也許，清除公民與國家間的種種非對稱互構(gòu)因素，恰是一副一勞永逸地化解全部危機的良方。

(作者為上海師范大學法政學院副教授)