謝良兵

在強大的地方經濟利益面前，國家環(huán)?？偩纸辜敝?，權力有限。

即便“升格”，幾百人的編制，面對如此廣泛、復雜的環(huán)境透支能否勝任？

3月11日，以“大部制”為核心的新一輪國務院機構改革方案出臺，國家環(huán)?？偩秩缭干駷榄h(huán)境保護部。

而就在10天前，山西省臨汾堯都區(qū)魏村鎮(zhèn)吳家莊村民，在一家化工廠門口，集體下跪抗議，要求工廠停產。媒體報道稱，吳家莊中心小學附近的這家非法化工廠，肆意排放含苯廢氣和廢水，導致該校學生和當?shù)卮迕癯霈F(xiàn)不同程度的頭痛、惡心等癥狀。

當民眾開始以“下跪”這種極端方式對抗污染時，背后所折射出來的，是中國環(huán)境保護部門的無奈現(xiàn)狀。而這也在一定程度上佐證了，國家環(huán)?？偩执舜巍皵U權”的必要性和緊迫性。

從“環(huán)保風暴”到“擴權沖動”

對于長期研究環(huán)境政策、曾數(shù)次建議成立環(huán)境保護部的國家環(huán)保總局環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南來說，環(huán)保“擴權”帶來的興奮之情溢于言表?！敖M建環(huán)境保護部是中國環(huán)境保護的歷史里程碑?！蓖踅鹉蠈Α吨袊侣勚芸酚浾哒f。

1988年，國家環(huán)境保護局成立，從建設部分離出來，成為國務院的一個直屬機構。10年之后的1998年，國家環(huán)境保護局升格為正部級的國家環(huán)境保護總局。又一個10年之后的2008年，國家環(huán)?？偩稚瘢蔀榄h(huán)境保護部。

2002年的時候，王金南等人已經開始研究，呼吁成立環(huán)境部?！澳莻€時候，盡管環(huán)?？偩忠呀浭钦考墕挝唬嚓P的資源管理部門改革并沒有到位，大環(huán)保部的設想難度很大。”王金南說。

2006年9月，王金南在向全國人大環(huán)境資源委員會作匯報時，提出了“建立環(huán)境保護部”的建議。此時的中國，環(huán)保形勢嚴峻，“十五”期間主要污染物排放總量控制目標沒有實現(xiàn)，重大環(huán)境污染事故頻發(fā)。

2005年吉林化工廠污染松花江、2007年藍藻接二連三爆發(fā)……這些環(huán)境事故一旦發(fā)生，出來“扛擔子”的總是環(huán)?？偩帧５珜遄尤看蛟诃h(huán)?？偩稚砩?，似乎也不盡合理。因為環(huán)?？偩峙c其他部門之間權責不清，更多是有責無權。

近兩年以來，“環(huán)保風暴”開始為更多民眾所知。由于環(huán)?？偩值谋O(jiān)管力度薄弱，每次“風暴”過后，也總流露出博弈劣勢，“力不從心”。國家行政學院經濟學教研部教授張占斌說，環(huán)保總局的一些文件，地方上可能也就是看看而已。

對此，國家環(huán)保總局副局長潘岳有一個清晰的路徑判斷。他曾在接受《中國新聞周刊》記者專訪時稱，經過多年大規(guī)模高密度的“環(huán)保風暴”，中國的環(huán)保事業(yè)已經告別了民眾啟蒙階段，而進入到一個利益博弈和體制創(chuàng)新的階段。

“環(huán)保風暴”背后體現(xiàn)了環(huán)保部門的“擴權”需要。因此，在此次新組建的部門之中，環(huán)保部幾乎是最沒有爭議的部門之一。之前的醞釀和討論階段，也都是一次性通過。

部門利益與法規(guī)“吵架”

在中國，政府環(huán)境管理職責分工主要涉及國家環(huán)?？偩?、發(fā)改委、水利部、國土資源部、國家林業(yè)局、建設部和農業(yè)部等。在王金南看來，環(huán)境管理職能交叉重疊的現(xiàn)象非常嚴重，尤其是環(huán)?？偩峙c水利部以及國家林業(yè)局之間。環(huán)?？偩钟|及的領域充其量也就是環(huán)境保護的“半邊天”，解決這些問題應該是衡量這次改革成功的一個關鍵指標。

環(huán)境專家認為，環(huán)境保護部門的管理依然是一種“形式主體管理”，職能的嚴重交叉導致部門之間互相扯皮、協(xié)調困難，部門之間“內耗”嚴重，形成了多種不同的政府聲音，造成了社會甚至是國際上的不良影響。

“國家環(huán)?？偩稚踔敛痪邆湟郧暗膰鴦赵涵h(huán)境保護委員會的協(xié)調功能，沒有統(tǒng)一監(jiān)管機構的權威?！币晃粚＜艺f。目前國家環(huán)?？偩纸y(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)行比較順利的是：工業(yè)固體廢物和危險廢物、噪聲污染控制、輻射和核安全、大氣污染控制、農村環(huán)境保護等領域。

而在其他領域的統(tǒng)一監(jiān)管能力依然十分脆弱，尤其在水污染防治、海洋環(huán)境保護、生物多樣性保護、自然保護區(qū)管理等方面，“這些領域基本都是能從國家要來經費的地方。而環(huán)保總局原來的一些所謂統(tǒng)一監(jiān)管職能也正在被蠶食?！边@位專家稱。

部門“打架”實質上也是法規(guī)“吵架”。很多與環(huán)保有關的法律都是忠于某部門或行業(yè)的利益、或者從現(xiàn)有管理格局出發(fā)，這就導致了“不修訂法律法規(guī)難以適應新形勢新要求，但是修訂或制定一部法律，環(huán)境保護總局的職責就削弱一塊”的怪圈。

“各部門與環(huán)保部門之間的意見通常難以統(tǒng)一?！敝貞c市奉節(jié)縣環(huán)境監(jiān)測站站長李美進對《中國新聞周刊》記者舉例說，比如三峽庫區(qū)網(wǎng)箱養(yǎng)魚的問題，環(huán)保部門認為其嚴重污染了長江水體，但水產部門卻認為網(wǎng)箱養(yǎng)魚是生態(tài)漁業(yè)，值得大力推廣。

當然，也有專家建議，改進網(wǎng)箱養(yǎng)魚的方法，適當?shù)卦谝恍┧蜻M行。但“水產部門并沒有要和環(huán)保部門一起坐下來商量的意思”，于是，在三峽庫區(qū)，就出現(xiàn)了“環(huán)保部門叫停網(wǎng)箱養(yǎng)魚沒多久，水產部門隨即又大力推廣”的奇特景象。

環(huán)?！吧瘛敝?，一個美好的愿景是，環(huán)境保護部的組建能從根本上理順環(huán)境部門、農業(yè)部、林業(yè)部、水利部之間的關系，實現(xiàn)資源的整合，提高工作效率。而此前，國家環(huán)?？偩值穆毮埽唵蔚卣f就是“只管污染減排和排污收費”。

“大環(huán)保”依然是改革目標

大部制改革首倡者、國家行政學院教授汪玉凱在接受《中國新聞周刊》記者采訪時說，環(huán)保總局升格為環(huán)保部，“除了改變過去環(huán)保不能參與中央決策的尷尬，環(huán)?？偩指牟亢?，將能調動更多資源，促進環(huán)保領域的管理?！?/p>

“升格”之前已有試驗。2007年11月份，環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃第一次以國務院名義發(fā)布。過去，這樣的規(guī)劃只是環(huán)?？偩值囊粋€部級文件。此前從中央到地方，對環(huán)保成績不及格者，沒有硬約束，但此次卻對中央政府、地方政府應承擔的責任劃出了范圍。

多數(shù)行政和環(huán)保專家認為，雖然此次環(huán)?！吧瘛辈⑽唇鉀Q環(huán)保職能互相交叉，沒有觸動部門權責不一，也沒有解決中央與地方管理權限的劃分，但“大環(huán)?！钡母拍钜廊皇俏磥砀母锏哪繕恕?/p>

水利、林業(yè)、海洋、土地等作為資源管理部門，其傳統(tǒng)的職責就是最大限度地開發(fā)和利用資源，如興修大量的水庫閘壩用來供水發(fā)電、砍伐森林和林木加工，考慮如何獲取資源的最大經濟利益。但傳統(tǒng)粗放型的發(fā)展模式對資源的掠奪已經達到了一個極點。

50多年過去了，林業(yè)、農業(yè)、水利等資源管理部門，也已經從傳統(tǒng)的資源開發(fā)管理轉向“資源開發(fā)與保護為一體”的綜合管理，自然資源的保護更多的是體現(xiàn)“生態(tài)保護”或“生態(tài)建設”的特點，因此，這些政府部門的職能也日趨“生態(tài)化”。

這種“生態(tài)化”對于環(huán)境保護部門實施統(tǒng)一監(jiān)督管理帶來了極大的壓力和挑戰(zhàn)。有專家建議，在接下來的機構改革中，應重新劃分這些資源部門的“生態(tài)化”職能，生態(tài)保護的全部職能劃入環(huán)境保護部門，實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理。

在美國，1970年就已經完成了“大環(huán)?！钡耐懽儭．敃r把分散于農業(yè)部、健康、教育和福利部、內政部及原子能委員會、聯(lián)邦放射物管理委員會、環(huán)境質量委員會等部門的環(huán)境保護職能集中在一起，歸聯(lián)邦環(huán)保局行使。

目前，美國環(huán)保局擁有1.8萬多人和每年上百億美元的預算。而中國的國家環(huán)?？偩旨由舷聦俚氖聵I(yè)單位，也只有2600多人，其中總局機關更是只有200多人?！叭绻@次改革不能大幅度地提升環(huán)境保護部更多的人力資源、財政資源和監(jiān)管職責，那么這次改革就不可能達到預期的目標，改革就可能成為‘換湯不換藥的改革，環(huán)境保護部也將繼續(xù)成為一個‘尷尬部門?！?/p>

環(huán)保垂直管理也在試驗當中。作為中國唯一的環(huán)保廳，江蘇省環(huán)保廳與其他省市環(huán)保局最大的不同，是有“負責廳系統(tǒng)機構編制和人事管理”的職能。2007年江蘇省組建蘇南、蘇中、蘇北環(huán)境保護督查中心，開始對市、縣區(qū)級環(huán)保部門進行垂直管理。

不過，對于環(huán)?！皵U權”的效果，從環(huán)境保護的角度而言，決策權一下子還看不清楚，從目前的體制而言，也還需要相互協(xié)調。“但在執(zhí)行力、監(jiān)督力、協(xié)調力方面會不會真正得到加強，與后繼改革有關?！蓖踅鹉蠈Α吨袊侣勚芸酚浾哒f。