公共產(chǎn)品相對私人產(chǎn)品而言，主要是滿足社會公共需要，同時具有非競爭性和非排他性的特點，無法完全或不能完全由市場調(diào)節(jié)，無法由私人提供。就農(nóng)村居民的國民性質(zhì)而言，應(yīng)該享受同城市居民無差別的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在這個意義上說，農(nóng)村公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品的界定同城市一樣。然而，由于農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，加之農(nóng)民是低收入低積累的弱勢群體。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品的范圍界定相對城市來講要寬一些。從目前財政支出的范圍看，公共財政基本涉及了農(nóng)村所有公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域，但投入不足，總體覆蓋力度不夠，城鄉(xiāng)差距較大；區(qū)域差異明顯，東部地區(qū)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)狀況有所改善，中西部地區(qū)相對落后，公共財政覆蓋范圍狹窄，問題比較集中，矛盾比較尖銳。
　　
　　一、中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀
　　
　?。ㄒ唬┺r(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面
　　中西部地區(qū)鄉(xiāng)村道路條件較差。近年來，國家加大了對鄉(xiāng)村道路的投入，1999—2002年，國家累計投入鄉(xiāng)村道路資金315億元，除此以外，每年財政扶貧資金中的40億元以工代賑資金也主要用于貧困地區(qū)鄉(xiāng)村道路建設(shè)，在一定程度上緩解了中西部地區(qū)農(nóng)村行路難的問題，但沒有從根本上改變農(nóng)村道路交通落后的狀況。目前全國有261個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5.4萬個村不通公路；在全國104.3萬公里的砂石路面、土路面及無路面里程中，農(nóng)村公路就有92.3萬公里，占88.5%；還有未納入統(tǒng)計的村與村之間的簡易公路約120萬公里。很多地方農(nóng)村公路晴通雨阻，抗災(zāi)能力低，路況差。
　?。ǘ┺r(nóng)村醫(yī)療和公共衛(wèi)生方面
　　無論是在東部沿海發(fā)達地區(qū)還是中西部地區(qū)，城鄉(xiāng)醫(yī)療和衛(wèi)生存在著巨大差距。全國而言，在健康水平方面，農(nóng)村嬰兒死亡率是城鎮(zhèn)的4倍左右，孕婦死亡率是城鎮(zhèn)的2.4倍，農(nóng)村人均期望壽命比城市低6歲，農(nóng)村中一些已經(jīng)得到控制的地方病、傳染病如血吸蟲病等發(fā)病率出現(xiàn)反彈甚至死灰復燃。農(nóng)村醫(yī)療和公共衛(wèi)生嚴重落后具體表現(xiàn)在：一是農(nóng)村醫(yī)療條件差，服務(wù)能力低。農(nóng)民就醫(yī)主要是村級診療室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、縣級醫(yī)院。相比較而言，縣級醫(yī)院無論在投入或設(shè)備條件方面均遠遠好于村級診療室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎(chǔ)設(shè)施條件差，設(shè)備陳舊，中西部地區(qū)大部分為20世紀60、70年代配備的設(shè)備；衛(wèi)技人員中，本科學歷以上的占1.4%，大專學歷占9%。二是農(nóng)村醫(yī)療收費相對較高，大病統(tǒng)籌合作醫(yī)療步履維艱。1991—2000年農(nóng)民每人次平均門診費用和住院費用分別由10.9元和473.3元上升到79元和2891元，分別增長了6.2倍和5.1倍，而同期農(nóng)民人均收入年均增長7.7%。農(nóng)民輕易不敢上醫(yī)院，小病拖，大病扛，一旦患上重病，極有可能陷于貧困。三是農(nóng)村基本保健和公共衛(wèi)生狀況堪憂。中西部地區(qū)很多地方由于機構(gòu)點少、經(jīng)費不足，孕婦圍產(chǎn)保健、兒童接種疫苗等一些最基本的婦幼保健也得不到保證。
　?。ㄈ┺r(nóng)村教育方面
　　長期以來，我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育主要是由縣、鄉(xiāng)政府及村負責，中央和省政府所承擔的責任較少，基礎(chǔ)教育的管理權(quán)限下放過低，無論是地區(qū)之間，還是同一區(qū)域內(nèi)，義務(wù)教育公共資源配置失衡問題都十分突出。全國范圍內(nèi)義務(wù)教育學校辦學條件在農(nóng)村與城市之間存在較大差距。農(nóng)村普遍存在中小學公用經(jīng)費緊張，標準偏低，雖然大多數(shù)農(nóng)村教師的工資能基本解決，但學校校舍、設(shè)備、操場等硬件設(shè)施普遍落后，農(nóng)村中小學危房仍然存在。
　?。ㄋ模┺r(nóng)村社會保障問題
　　盡管民政部正在研究對農(nóng)村特困戶的救助辦法，但目前農(nóng)村最低生活保障制度和農(nóng)民工工傷醫(yī)療保險制度只是在一些地區(qū)起步。如北京、上海、浙江等已經(jīng)初步建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度，將農(nóng)村特困人口納入最低生活保障范圍，廣西2003年出臺了農(nóng)民工工傷醫(yī)療保險制度。但上述地區(qū)農(nóng)村人口只占全國農(nóng)村人口的16.56%，農(nóng)村社會保障覆蓋面非常低。
　?。ㄎ澹┺r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技進步方面
　　目前，國家財政對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技進步方面的支持已經(jīng)體現(xiàn)在各個科目的預算安排上，但投入總量不足，支出結(jié)構(gòu)不合理，有效性不強。既有缺位，也有越位。越位主要是財政供養(yǎng)的農(nóng)業(yè)事業(yè)單位人員過多，用于農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域的支出過多，一些本該由市場調(diào)節(jié)或由私人部門提供的產(chǎn)品或服務(wù)也由政府財政負擔。而農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等投入在政府財政支出中所占比重很低。
　　
　　二、產(chǎn)生中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的主要原因
　　
　?。ㄒ唬┏青l(xiāng)生產(chǎn)力分布的顯著差別是中國城鄉(xiāng)差距的客觀原因
　　現(xiàn)在的中國農(nóng)村雖然已經(jīng)包含了多種產(chǎn)業(yè)，但農(nóng)業(yè)仍在其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位，而城市是建立在工業(yè)化的生產(chǎn)力基礎(chǔ)上的。與工業(yè)相比較，農(nóng)業(yè)具有較難適應(yīng)市場原理的許多特性，使得生產(chǎn)要素并不青睞農(nóng)業(yè)，從而導致農(nóng)村處于弱勢地位。
　　從生產(chǎn)特點來看，農(nóng)業(yè)是利用空氣、水和陽光等自然力來培育有機生命體的，有著受季節(jié)限制的固定生產(chǎn)周期，而且往往需要遼闊的土地。農(nóng)業(yè)機械也只能短時間地在部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)使用，利用率并不高。農(nóng)業(yè)投資周期很長，雖然可在一定程度上改變生產(chǎn)頻率，但不可能像工業(yè)部門那樣對生產(chǎn)節(jié)奏進行隨意調(diào)節(jié)和控制。擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，要么在土壤肥力或地理位置較差的土地上外推耕作的邊界，要么利用現(xiàn)有耕地實施“集約化”經(jīng)營，二者必取其一，但前者往往受可用土地資源的約束，后者則常常被“報酬遞減規(guī)律”所困擾。
　　在流通和消費方面，農(nóng)產(chǎn)品有易腐性和易損傷性，其收獲上市和流通銷售的過程呈現(xiàn)小規(guī)模、分散化和多環(huán)節(jié)的特征，導致經(jīng)營成本較高，風險較大。此外，農(nóng)產(chǎn)品的需求收入彈性很低，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和收入的增加，人們對非食品類（如住房、文化娛樂、交通通訊、醫(yī)療保健等）需求相對增加，對食品類需求卻在相對減少，農(nóng)業(yè)面臨的市場前景就增量來看是相對比較黯淡的。
　　在技術(shù)創(chuàng)新方面，農(nóng)戶經(jīng)營多為近似于完全競爭的家庭分散經(jīng)營，與工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)整體上進行革新的余地較小，確保發(fā)展的動態(tài)利潤實現(xiàn)的可能性和穩(wěn)定性也較低，而且作為關(guān)系到人類生存的絕對必需品的產(chǎn)業(yè)，以及作為公共性和公開性極強的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)取得產(chǎn)業(yè)機密或者專利的現(xiàn)象很少，相反通過公共部門進行技術(shù)普及的要求則非常強烈。
　　因此，在市場經(jīng)濟條件下，相對的“低效率”和“高風險”，使得稀缺生產(chǎn)要素，尤其是資本，對農(nóng)業(yè)是輕視的，這是一種市場失靈，結(jié)果是農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)擴張上天然地處于劣勢。城市經(jīng)濟發(fā)展通常也就快于農(nóng)村。2003年中國GDP結(jié)構(gòu)中第一二三產(chǎn)業(yè)分別占14.78%、52.94%和32.28%，與1985年相比，第一產(chǎn)業(yè)所占比重下降了13.62個百分點，第二、第三產(chǎn)業(yè)則分別上升9.84和3.78個百分點。
　?。ǘ┴斦мr(nóng)政策不盡完善，影響農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁和競爭力
　　在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和它在國民經(jīng)濟中的重要地位客觀上要求國家財政加大對農(nóng)業(yè)的投資力度，支持那些投資大、周期長、風險高，但外在效益顯著的項目（如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣、生態(tài)環(huán)境保護等），以彌補市場機制在資源配置中的缺陷，增強農(nóng)業(yè)的競爭力。然而長期以來，政府對農(nóng)村的財政支出不僅有限，而且出現(xiàn)相對下降的趨勢。從1980-2000年，基本建設(shè)投資中農(nóng)業(yè)的比重由9.3％下降到7.0％，財政支出中支農(nóng)資金的比重由12.2％下降到7.8％。1996-2000年，財政支農(nóng)資金占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重平均為6.7％，低于發(fā)展中國家10-12％的水平，更低于發(fā)達國家30-50%的水平。近幾年盡管國家在農(nóng)村電網(wǎng)改造、基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生等方面增加了投入，但僅僅是恢復性增加，是彌補欠債，城市偏向的總體格局并未根本改變。
　?。ㄈ┺r(nóng)村資金的制度性非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，嚴重削弱了農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)
　　中國長期實行城市偏向的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。從新中國成立之初到20世紀90年代末，中國農(nóng)民為國家工業(yè)化和城市發(fā)展提供的資金積累（即農(nóng)村資金凈流出）達2萬多億元。此外，近年來國家在征用農(nóng)民集體所有的1億畝土地的運作中，利用壟斷一級土地市場，通過土地價格“剪刀差”（市場價格與征用土地補償費之差額），從農(nóng)民手里拿走土地資產(chǎn)收益2萬多億元，成為改革開放以來國家汲取農(nóng)村資金的一種新形式。資金是發(fā)展的啟動器，拿走農(nóng)村資金，等于剝奪了農(nóng)村的發(fā)展機會。這是中國城鄉(xiāng)差距的重要原因。
　?。ㄋ模俺青l(xiāng)分治，一國兩策”的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)
　　城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是指城鄉(xiāng)之間因人口流動受到嚴格約束而出現(xiàn)的一種分割狀態(tài)。中國自1958年頒布《中華人民共和國戶口管理條例》起，就將全國人口截然分成了市民和農(nóng)民，戶籍成為決定城鄉(xiāng)居民身份、地位和福利的根本標準。具有城市戶籍的居民在就業(yè)、收入、養(yǎng)老、社會福利、子女上學等方面都享有優(yōu)惠待遇，而具有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民就被限制在土地上，即使能進城打工，也受到一系列的限制和不同程度的歧視。城鄉(xiāng)間人口流動的梗阻，使城市人均的資源總量快速增加（城市經(jīng)濟擴張速度快于人口增長速度），而農(nóng)村人均資源則很難增長（農(nóng)村經(jīng)濟擴張能力差，人口基數(shù)龐大）。農(nóng)業(yè)不得不以較少的產(chǎn)值承載了過重的就業(yè)壓力，導致勞動生產(chǎn)率長期低下。作為“城鄉(xiāng)分治”政策長期潛移默化影響的結(jié)果，城鄉(xiāng)差別廣泛體現(xiàn)在社會經(jīng)濟生活的各個層面。
　　（作者單位：鶴崗市農(nóng)業(yè)委員會）