摘要：我國農(nóng)民工問題是經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型、城市市場化的推動、以及就業(yè)環(huán)境等因素交互作用的結(jié)果。農(nóng)民工社會保障機(jī)制的求解關(guān)鍵在于從根本上建立和實施具有中國特色的農(nóng)民工社會保障政策機(jī)制，其核心是建立戰(zhàn)略性農(nóng)村社會保障政策、過渡性農(nóng)民工社會保障政策和進(jìn)城務(wù)工人員的就業(yè)保障政策等三大政策支柱。在這個領(lǐng)域，我國各級政府和理論學(xué)術(shù)界進(jìn)行了非常有益的探索，各大支柱之間有序性逐步深化。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；政策選擇；社會保障機(jī)制
　　隨著農(nóng)民工規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及由此引起的各種矛盾和問題的出現(xiàn)，農(nóng)民工問題受到了社會各界的廣泛關(guān)注，但對于農(nóng)民工的社會保障權(quán)益還正視不足，對于農(nóng)民工的社會保障機(jī)制研究不夠。國內(nèi)學(xué)者的研究多集中于具體制度框架的設(shè)計和重要性認(rèn)識層面，未能對農(nóng)民工的就業(yè)特點和遷移動機(jī)從體制上進(jìn)行剖析。本文通過對我國農(nóng)民工社會保障問題的歸納及對其成因的分析，試圖更好地解釋我國在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的改革走向和城市化工業(yè)化轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的農(nóng)民工社會保障政策問題，并初步刻畫我國“農(nóng)民工綜合社會保障機(jī)制”的政策結(jié)構(gòu)與內(nèi)涵。
　　
　　一、農(nóng)民工就業(yè)的特點及遷移動機(jī)
　　
　　“農(nóng)民工”指戶籍身份還是農(nóng)民、有承包土地，但主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、以工資為主要收入來源的人員。本文農(nóng)民工特指跨地區(qū)外出進(jìn)城務(wù)工人員。目前農(nóng)民工就業(yè)有三個突出特點：
　?。ㄒ唬┚蜆I(yè)競爭的弱勢群體
　　他們以初中文化的青壯年為主。據(jù)統(tǒng)計，2004年，全國農(nóng)民工中16～40歲的占84％；初中文化程度的占66％，接受過各種技能培訓(xùn)的僅占24％?？梢钥闯?，農(nóng)民工平均年齡比較輕，總體素質(zhì)偏低，他們中多數(shù)只能從事簡單體力勞動，集中分布在勞動密集型產(chǎn)業(yè)和勞動環(huán)境差、危險性高的勞動崗位。由于就業(yè)實力較弱，是工業(yè)化競爭中的弱勢群體。
　?。ǘ斑M(jìn)退自如”的流動特征
　　由于國家現(xiàn)行的農(nóng)村政策和個體參與城市競爭的適應(yīng)性他們大部分不可能安居于城市，其活動的規(guī)律以在城鄉(xiāng)間雙向流動為主。有兩種流動形式：一是以年為周期在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間“鐘擺式”流動。二是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)為周期，利用農(nóng)閑時間外出的“兼業(yè)式”打工。2004年，季節(jié)性外出打工的人數(shù)約占農(nóng)民工總量的1/5。
　　（三）缺乏就業(yè)城市的定位性，表現(xiàn)出流動的盲從性
　　目前，農(nóng)民外出務(wù)工主要還是依托以親緣、地緣關(guān)系為基礎(chǔ)建立起來的社會信息網(wǎng)絡(luò)。據(jù)調(diào)查，近九層的農(nóng)民工通過自發(fā)方式外出，有組織外出的僅占12％?？坑H友介紹或幫帶為主要途徑的自發(fā)性外出打工，帶有濃厚的傳統(tǒng)“幫貧濟(jì)困”色彩。
　　處于青壯年的農(nóng)民工盡管有融入城市的良好愿望，但真正遷移的動機(jī)是為了擺脫貧困，增加收入，逐步改變生存現(xiàn)狀。據(jù)統(tǒng)計，2004年，中部地區(qū)外出農(nóng)民工4728萬人，占全國農(nóng)民工總量的40％；西部地區(qū)外出農(nóng)民工3161萬人，占26.7％。中西部地區(qū)的打工群體占全國農(nóng)民工總量的2/3。貧困地區(qū)成了城市打工群體的主要來源地。
　　
　　二、農(nóng)民工社會保障機(jī)制的現(xiàn)狀及其成因
　　
　　農(nóng)民工作為產(chǎn)業(yè)工人的組成部分，其社會保障待遇缺失現(xiàn)象嚴(yán)重。突出表現(xiàn)在：一是醫(yī)療、養(yǎng)老保險空缺。勞動和社會保障部調(diào)查表明，農(nóng)民工醫(yī)療保險的參保率為10％左右，養(yǎng)老保險的參保率為15％左右。目前基本養(yǎng)老保險不能跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，一些地方已參保的農(nóng)民工也紛紛退保。二是工傷保險參保率低，傷殘醫(yī)治賠償困難。據(jù)農(nóng)業(yè)部2005年快速調(diào)查，農(nóng)民工工傷保險的參保率僅為12.9%，農(nóng)民工面臨巨大勞動安全風(fēng)險，許多農(nóng)民工發(fā)生工傷事故得不到及時的治療和經(jīng)濟(jì)賠償。三是失業(yè)保險和生育保險基本處于“零啟動”狀態(tài)。四是農(nóng)民工處在城鎮(zhèn)最低生活保障和社會救助體系之外。
　　究其原因主要是四個：第一、城鎮(zhèn)社會保障制度帶有計劃經(jīng)濟(jì)年代的痕跡，沒有把農(nóng)民工納入城市勞動就業(yè)服務(wù)、社會保障和其他公共服務(wù)之內(nèi)。第二、農(nóng)村社會保障制度建設(shè)滯后，農(nóng)村社會保障制度與外出務(wù)工人員的社會保險的脫節(jié)，返鄉(xiāng)農(nóng)民工的社會保險無法接續(xù)，削弱了農(nóng)民工在參加社會保險的積極性。第三、現(xiàn)行勞動政策法律不健全、法制不完善，特別是存在有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的嚴(yán)重問題。用人單位違法現(xiàn)象普遍存在，有的地方勞動部門執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)察不力，直接慫恿了用人單位的違法行為。第四、由于農(nóng)民工群體的“弱質(zhì)”特征，在與用工單位的談判中始終處于從屬地位，沒有與用人單位討價還價的資本。
　　
　　三、農(nóng)民工社會保障機(jī)制的政策選擇
　　
　　農(nóng)民工社會保障的制度缺失是現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障制度安排、城市政府和用人單位的認(rèn)識差距以及自身群體素質(zhì)等因素交互作用的結(jié)果。解決我國的農(nóng)民工社會保障問題關(guān)鍵在于，建立和實施具有中國特色的農(nóng)民工社會保障政策機(jī)制。其核心是建立戰(zhàn)略性的農(nóng)村社會保障政策、過渡性的農(nóng)民工社會保障政策和進(jìn)城務(wù)工人員的就業(yè)保障政策等三大政策支柱。優(yōu)化農(nóng)村社會保障政策，改善農(nóng)民生存環(huán)境；強(qiáng)化城鄉(xiāng)社會保障政策的兼容性和農(nóng)民工投保激勵，促進(jìn)農(nóng)民工的合理流動；保障農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)利，確定社會保障架構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)民工的勞動平等。在這個領(lǐng)域，我國各級政府已經(jīng)和正在進(jìn)行了非常有益的探索，各大支柱之間的集成化也在進(jìn)一步加強(qiáng)。
　?。ㄒ唬?zhàn)略性農(nóng)村社會保障政策
　　農(nóng)民工的社會保障與我國農(nóng)村社會保障制度是緊密相連的。戰(zhàn)略性農(nóng)村社會保障制度的核心是建立以穩(wěn)定現(xiàn)行農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)的社會保障體系。它包括三大要素：經(jīng)濟(jì)收入保障、土地保障和公共服務(wù)保障。
　　經(jīng)濟(jì)收入保障就是提高農(nóng)民收入。農(nóng)民之所以背井離鄉(xiāng)外出打工，其原因是農(nóng)村勞動力的富余和增加家庭收入。經(jīng)濟(jì)保障首先要解決農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益。經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)。國家稅費(fèi)改革取消了綿延2600多年的農(nóng)業(yè)稅，緩解農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，是一條從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的路子。同時，政府要加大發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的力度，加快中小城市和城鎮(zhèn)的建設(shè)，提供非農(nóng)就業(yè)崗位，鼓勵農(nóng)民就地從事二、三產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)民收入，改善生活環(huán)境。
　　土地保障就是穩(wěn)定農(nóng)民的土地關(guān)系和利益分配。由于農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間流動就業(yè)，存在進(jìn)入城市和退回農(nóng)村兩種可能，因而土地對于農(nóng)民工具有特別的意義，是他們的生產(chǎn)資料與社會保障“最后防線”。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，保障農(nóng)民工的土地承包權(quán)益，使他們進(jìn)退有路，有利于降低城市穩(wěn)定風(fēng)險和農(nóng)民進(jìn)城成本及失業(yè)風(fēng)險，是我國現(xiàn)階段廣大農(nóng)村社會保障政策的重要選擇路徑。
　　公共服務(wù)保障指建立農(nóng)村社會保障制度體系。農(nóng)村社會保障制度是保護(hù)農(nóng)民利益的“安全網(wǎng)”。逐步加大公共財政對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投入。中國的特殊國情是城鄉(xiāng)差距大、農(nóng)村人口多，因此，建立農(nóng)村社會保障的基礎(chǔ)框架應(yīng)由如下制度組成：以貧困人口為對象的“低?！敝贫?；以農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)、特困戶生活救助、災(zāi)民補(bǔ)助等社會救助制度；以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為特征的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度；以保護(hù)計劃生育群眾利益為主的計劃生育養(yǎng)老保障制度。
　　戰(zhàn)略性的農(nóng)村社會保障政策三要素中，經(jīng)濟(jì)收入保障是基礎(chǔ)，土地保障是后盾，公共服務(wù)保障是目標(biāo)。
　?。ǘ┻^渡性農(nóng)民工社會保障政策
　　過渡性農(nóng)民工社會保障政策的核心是適應(yīng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和國家長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，將進(jìn)城務(wù)工人員納入城鎮(zhèn)社會保障體系；適應(yīng)農(nóng)民工流動大的特點，使其社會保險權(quán)益方便轉(zhuǎn)移接續(xù)，并保證其在流動就業(yè)過程中社會保障權(quán)益不受侵害；從實際出發(fā)，堅持低標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入的原則，實行低費(fèi)率，個人少繳或不繳。
　　進(jìn)城務(wù)工人員應(yīng)與城鎮(zhèn)職工一視同仁，享受《勞動法》規(guī)定的“五險”。在養(yǎng)老金的模式上，應(yīng)充分考慮農(nóng)民工流動頻繁的特點，以個人身份證號碼為基礎(chǔ)，建立個人賬戶，全部繳費(fèi)進(jìn)入個人賬戶，不搞社會統(tǒng)籌。養(yǎng)老金模式為“繳費(fèi)確定性”，未來的待遇取決于個人賬戶的積累額。個人賬戶的費(fèi)用，可以在城市之間和城鄉(xiāng)之間自由轉(zhuǎn)移、接續(xù)和繼承。屬于“自我雇傭”的農(nóng)民工，在投保方式上可以按當(dāng)?shù)仂`活就業(yè)人員渠道辦理。
　　
　　在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，考慮用人單位和勞動者雙方的承受力，堅持低標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入、低繳費(fèi)率和個人少繳或不繳的“兩低一少”原則。低標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入指農(nóng)民工的參保繳費(fèi)工資基數(shù)可以略低于城鎮(zhèn)職工的平均繳費(fèi)工資標(biāo)準(zhǔn)；低繳費(fèi)率指可根據(jù)實際情況，繳費(fèi)比率一定幅度下調(diào)，個別險種（如生育、工傷保險）個人不繳費(fèi)，由用人單位繳納。
　　建立大病醫(yī)療保險，提供當(dāng)期住院醫(yī)療保障。適當(dāng)調(diào)整醫(yī)療保險的起付線、個人自付比例、等待期、住院押金等方面政策，降低門檻，使農(nóng)民工更容易享受到有關(guān)待遇。建立農(nóng)民工社會救助制度。由地方財政出資，建立農(nóng)民工社會救助基金。當(dāng)農(nóng)民工遭遇意外傷害、重大疾病或失業(yè)等風(fēng)險而使生活陷入困境時，由當(dāng)?shù)孛裾块T給予臨時性、一次性的應(yīng)急救助。
　?。ㄈ┻M(jìn)城務(wù)工人員的就業(yè)保障政策
　　進(jìn)城務(wù)工人員就業(yè)保障政策是一種保護(hù)性就業(yè)政策。它關(guān)注就業(yè)權(quán)利保護(hù)，它包含三項基本要素：就業(yè)前的平等就業(yè)機(jī)會權(quán)利、就業(yè)中的就業(yè)條件公平權(quán)利、不能就業(yè)時的社會保障權(quán)利保護(hù)。
　　在就業(yè)前的平等就業(yè)機(jī)會權(quán)利保護(hù)方面，城市勞動力市場還存在著農(nóng)民工和城市工人的隔離。因此，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度，是保護(hù)平等就業(yè)權(quán)利的前提。具體就農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利保護(hù)而言，國家需要保障進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的合法權(quán)益，進(jìn)一步清理和取消針對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定，簡化農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的各種手續(xù)；有序推進(jìn)大中城市戶籍制度改革，放寬農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居的條件。
　　在就業(yè)中的就業(yè)條件公平權(quán)利保護(hù)方面，政府發(fā)布的很多就業(yè)權(quán)益保障措施，如勞動時間長度限制、節(jié)假日待遇、最低工資規(guī)定、要求參加就業(yè)及失業(yè)保障等，但勞動權(quán)益保護(hù)條例的落實方面明顯不夠。因此，國家要求各地區(qū)和有關(guān)部門采取有力措施，明確牽頭部門落實管理責(zé)任，加強(qiáng)督促檢查。
　　在失業(yè)社會保障權(quán)利保護(hù)方面，國家對失業(yè)者或不能就業(yè)者提供社會保障。我國憲法規(guī)定：國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。要健全和執(zhí)行失業(yè)保險制度，建立最低生活標(biāo)準(zhǔn)保障制度以及讓農(nóng)民工進(jìn)入城市的社會救助保障體系。
　　
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　　（作者單位：武漢科技大學(xué)中南分校）