內(nèi)容提要　警示訓(xùn)誡防線是陜西省委、省紀(jì)委在反腐倡廉實(shí)踐中的一項(xiàng)工作創(chuàng)新，是各級(jí)黨政組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)黨員干部參與重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、干部任用、出國(guó)考察以及重要私人活動(dòng)，腐敗苗頭性問(wèn)題，干事創(chuàng)業(yè)中的失誤和偏差，輕微違紀(jì)違規(guī)行為，按照組織程序進(jìn)行提醒、教導(dǎo)和告誡(糾錯(cuò))的制度體系，是陜西省貫徹落實(shí)《關(guān)于建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》的具體手段，是一條腐敗預(yù)防線。警示訓(xùn)誡防線對(duì)反腐倡廉中的注重預(yù)防制度、黨員干部教育方式、黨內(nèi)監(jiān)督方式，以及反腐敗組織協(xié)調(diào)機(jī)制等方面進(jìn)行了積極的制度創(chuàng)新實(shí)踐，同時(shí)，它內(nèi)在地契合了中國(guó)特色的執(zhí)政黨政治倫理，對(duì)提高黨的執(zhí)政能力和治黨能力有一定的幫助。
　　
　　警示訓(xùn)誡防線對(duì)腐敗預(yù)防制度的創(chuàng)新
　　
　　警示訓(xùn)誡防線作為思想道德防線和黨紀(jì)國(guó)法防線之間的一條新的防線，符合黨的十六大報(bào)告提出的：“加強(qiáng)教育，發(fā)展民主，健全法制，強(qiáng)化監(jiān)督，創(chuàng)新體制，把反腐敗寓于各項(xiàng)重要政策措施之中，從源頭上預(yù)防和解決腐敗問(wèn)題。堅(jiān)持和完善反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，認(rèn)真落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，形成防止和懲治腐敗的合力”^②的要求，是具體貫徹落實(shí)中共中央《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，從源頭上根除腐敗的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。
　　注重預(yù)防制度就是在堅(jiān)持標(biāo)本兼治的同時(shí)，通過(guò)建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的辦法，加大腐敗預(yù)防力度，對(duì)腐敗進(jìn)行綜合治理的制度體系。預(yù)防和懲治是反腐倡廉工作相輔相成、相互促進(jìn)的兩個(gè)方面，加大預(yù)防力度決不是要放松懲治腐敗的工作。有效預(yù)防本身就要求嚴(yán)厲懲治，嚴(yán)厲懲治本身又有利于有效預(yù)防，二者是統(tǒng)一的關(guān)系。
　　注重預(yù)防主要有三個(gè)方面的內(nèi)容。首先，是從源頭上預(yù)防，即對(duì)一些可能發(fā)生腐敗的、制度體制不夠完善的地方加以改進(jìn)和設(shè)防。譬如中紀(jì)委提出要深化的四項(xiàng)改革：干部人事制度、司法體制、行政審批制度和財(cái)政管理制度的改革；再譬如政務(wù)公開(kāi)、廠務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)三公開(kāi)等，目的是要鏟除產(chǎn)生腐敗的土壤和條件。其次，是過(guò)程性預(yù)防，就是對(duì)有可能發(fā)生問(wèn)題或已經(jīng)發(fā)生過(guò)問(wèn)題的環(huán)節(jié)加以重視，建章立制，堵塞發(fā)生問(wèn)題的漏洞。還包括對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的不廉潔行為，改革創(chuàng)新中的偏差和失誤，以及其他的早發(fā)的腐敗現(xiàn)象，在沒(méi)有上升到需要用黨紀(jì)國(guó)法懲處的界限時(shí)，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及早介入，加以糾正。再次，是懲教性預(yù)防，即利用一些反面典型案例進(jìn)行警示教育，使人們對(duì)其產(chǎn)生排斥心理，不去仿效。這種預(yù)防會(huì)在人們心理上產(chǎn)生很大作用，也是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和各級(jí)政法部門(mén)經(jīng)常采用的一種預(yù)防手段。
　　警示訓(xùn)誡防線是建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲防體系的具體化，是腐敗預(yù)防的制度形式。警示訓(xùn)誡防線對(duì)注重預(yù)防制度的創(chuàng)新主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
　　
　　(一)反腐倡廉關(guān)口前移
　　反腐倡廉關(guān)口，是指紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和有關(guān)司法機(jī)關(guān)介入懲治腐敗行為時(shí)，具體工作開(kāi)展的時(shí)間點(diǎn)?！瓣P(guān)口”主要包括兩個(gè)方面的含義，一是腐敗問(wèn)題表現(xiàn)的狀態(tài)，一是紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和司法部門(mén)介入處理的時(shí)間?！瓣P(guān)口”同時(shí)包含了這兩層含義，并不是一個(gè)純粹的時(shí)間概念。從腐敗問(wèn)題的表現(xiàn)狀態(tài)來(lái)看，有腐敗行為的醞釀階段、腐敗行為的實(shí)施階段和產(chǎn)生嚴(yán)重腐敗問(wèn)題的階段。在腐敗行為的醞釀階段可能表現(xiàn)為迷失理想信念，喪失執(zhí)政道德，或者因私欲膨脹而放松對(duì)自身行為的約束等方面。腐敗的實(shí)施階段表現(xiàn)為腐敗的萌芽階段、輕微違規(guī)違紀(jì)、一般違紀(jì)、嚴(yán)重違紀(jì)違法的漸變過(guò)程。產(chǎn)生嚴(yán)重腐敗問(wèn)題的階段也就是嚴(yán)重違紀(jì)違法的階段。反腐倡廉應(yīng)該貫穿于腐敗發(fā)生的全過(guò)程，懲防并舉，綜合治理。但以往的反腐倡廉工作注重的是對(duì)問(wèn)題發(fā)生以后的懲處，紀(jì)檢監(jiān)察及司法部門(mén)的介入也基本上是在問(wèn)，題發(fā)生以后的懲處性介入。所謂關(guān)口前移，就是把反腐倡廉工作的主要切入點(diǎn)，從腐敗問(wèn)題發(fā)生以后的懲處性治理轉(zhuǎn)移到腐敗行為的醞釀階段和腐敗行為的實(shí)施階段的預(yù)防性治理。
　　關(guān)口前移的重要意義主要表現(xiàn)在：(1)有助于把注重預(yù)防工作落到實(shí)處。當(dāng)代國(guó)際國(guó)內(nèi)的反腐敗實(shí)踐均突顯出注重預(yù)防的基本趨勢(shì)。黨的十六大以來(lái)，以胡錦濤為總書(shū)記的黨中央在積極探索新形勢(shì)下反腐敗斗爭(zhēng)的特點(diǎn)和規(guī)律的基礎(chǔ)上，提出了標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的反腐倡廉戰(zhàn)略方針，但紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)如何從自身工作流程、工作內(nèi)容等方面落實(shí)“注重預(yù)防”的方針，這應(yīng)該是黨風(fēng)廉政建設(shè)中需要積極探索的問(wèn)題。從紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的工作實(shí)際出發(fā)，實(shí)施關(guān)口前移，有助于明確紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的工作流程，把紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)處理問(wèn)題的關(guān)注點(diǎn)提前到腐敗問(wèn)題發(fā)生之前，使注重預(yù)防工作在紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的工作實(shí)踐中真正得以貫徹。(2)有助于改變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)以往的工作主要是在腐敗問(wèn)題發(fā)生以后的懲處性治理，從工作的主動(dòng)性來(lái)看，是由對(duì)問(wèn)題的查處引導(dǎo)著進(jìn)行的，慣向于被動(dòng)的處理，被動(dòng)的監(jiān)督，既無(wú)助于減少腐敗發(fā)生的數(shù)量，也不利于充分調(diào)動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)工作的積極性和主動(dòng)性。關(guān)口前移，把對(duì)問(wèn)題的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到腐敗行為的發(fā)生過(guò)程，可以使得紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)及早、主動(dòng)介入單位及黨員干部的工作和日常活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)處理。通過(guò)關(guān)口前移的制度設(shè)計(jì)把紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的“及早介入”確定化，既賦予了紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)新的工作責(zé)任和義務(wù)，也增強(qiáng)了紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)工作的積極性和主動(dòng)性，原先的被動(dòng)監(jiān)督變成為事前的主動(dòng)監(jiān)督。(3)有助于強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)黨員、干部的監(jiān)督力度。我國(guó)現(xiàn)階段腐敗問(wèn)題的高發(fā)、頻發(fā)，在很大程度上就是因?yàn)閷?duì)權(quán)利行使的監(jiān)督不力造成的，注重事后懲處的反腐工作機(jī)制，在客觀上也淡化了紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)權(quán)利行使過(guò)程實(shí)施監(jiān)督的主動(dòng)性和權(quán)威性，一些黨員干部可能會(huì)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的事中監(jiān)督產(chǎn)生一定的抵觸情緒，以為自己沒(méi)有違紀(jì)違法就可以不被監(jiān)督。導(dǎo)致“事中監(jiān)督制度上的可操作性差，防范和約束效能不強(qiáng)”^①通過(guò)關(guān)口前移，把紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)黨員干部的監(jiān)督直接延伸到事中監(jiān)督，使監(jiān)督的范圍擴(kuò)大，監(jiān)督力度會(huì)因此得到較大程度的增強(qiáng)。
　　
　　(二)突出了過(guò)程性預(yù)防
　　在源頭性預(yù)防、過(guò)程性預(yù)防和懲教性預(yù)防中，警示訓(xùn)誡防線的突出特征體現(xiàn)在過(guò)程性預(yù)防方面。警示訓(xùn)誡防線的過(guò)程性預(yù)防特征并不排斥源頭性預(yù)防和懲教性預(yù)防。警示訓(xùn)誡防線通過(guò)過(guò)程性預(yù)防可以有效督促相關(guān)部門(mén)和單位積極進(jìn)行制度建設(shè)，完善工作規(guī)則，堵塞漏洞，避免在源頭上形成腐敗滋生的溫床；同時(shí)，警示訓(xùn)誡防線通過(guò)警示提醒、誡勉督導(dǎo)、責(zé)令糾錯(cuò)^②等警示訓(xùn)誡制度對(duì)一般違紀(jì)、輕微腐敗行為的查處，也會(huì)產(chǎn)生積極的懲教功能，對(duì)黨員干部產(chǎn)生一定的警示作用，預(yù)防腐敗行為的發(fā)生。所以，警示訓(xùn)誡防線雖然偏重于過(guò)程性預(yù)防，但其對(duì)源頭性預(yù)防和懲教性預(yù)防具有顯著的增強(qiáng)功能。
　　警示訓(xùn)誡防線的過(guò)程性預(yù)防特征主要表現(xiàn)在所建立起來(lái)的三種預(yù)防腐敗機(jī)制上。^③(1)防范預(yù)警機(jī)制。警示訓(xùn)誡防線通過(guò)警示提醒制度，對(duì)群眾有舉報(bào)，社會(huì)有反映，組織認(rèn)為有必要告誡防范的問(wèn)題，以及單位的重大決策，重點(diǎn)工程項(xiàng)目，大額度資金使用，重要人事任免，領(lǐng)導(dǎo)干部及家庭遇有婚喪嫁娶、喬遷新居、出國(guó)考察等有可能出現(xiàn)不廉潔行為的事宜，本著有則改之，無(wú)則加勉的原則，進(jìn)行提醒和告誡，警示黨員干部避免在這些問(wèn)題上發(fā)生不廉潔行為，形成防范預(yù)警機(jī)制。(2)動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制。警示訓(xùn)誡防線通過(guò)誡勉督導(dǎo)制度，對(duì)黨員干部在政治思想，履行職責(zé)，工作作風(fēng)，道德品質(zhì)，廉政勤政等方面出現(xiàn)的苗頭性問(wèn)題，部門(mén)和行業(yè)存在的一般性不正之風(fēng)問(wèn)題，在改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)過(guò)程中出現(xiàn)的工作偏差，及時(shí)進(jìn)行糾偏，督察引導(dǎo)，中止其錯(cuò)誤行為，形成動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制。(3)保護(hù)挽救機(jī)制。警示訓(xùn)誡防線通過(guò)責(zé)令糾錯(cuò)制度對(duì)于按照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》可不予處分，或免于處分的一般違紀(jì)行為，對(duì)于履行黨風(fēng)廉政責(zé)任制職責(zé)不力，造成一定影響的，以及行政不作為、執(zhí)法管理不力、服務(wù)承諾不兌現(xiàn)、辦事效率低下等問(wèn)題，進(jìn)行批評(píng)訓(xùn)示，強(qiáng)制糾錯(cuò)改正，盡量避免少數(shù)黨員干部蛻化變質(zhì)為腐敗分子，形成對(duì)黨員干部的保護(hù)挽救機(jī)制。
　　三種防范機(jī)制的建立，貫穿于腐敗發(fā)生的全過(guò)程，而且，每個(gè)防范機(jī)制各有側(cè)重，有機(jī)統(tǒng)一，對(duì)腐敗有可能發(fā)生的各個(gè)環(huán)節(jié)，不同階段的腐敗現(xiàn)象，所有可能發(fā)生不廉潔行為的權(quán)利行使過(guò)程，以及有關(guān)的工作和活動(dòng)，通盤(pán)納入不同的防范機(jī)制當(dāng)中，及時(shí)預(yù)警、糾正所有偏離正確方向的不良行為，能夠確保黨員干部嚴(yán)格按照公務(wù)人員的權(quán)限、職責(zé)規(guī)定，按照黨的紀(jì)律要求正確行使權(quán)利，可以有效避免腐敗行為的發(fā)生，阻劫不廉潔行為以及輕微違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)展和蔓延，杜絕并把腐敗現(xiàn)象限制在最小的范圍內(nèi)。
　　
　　(三)在教育和懲處之間賦予了強(qiáng)制性?xún)?nèi)容
　　警示訓(xùn)誡防線是介于思想道德防線和黨紀(jì)國(guó)法防線之間的一道防線，警示訓(xùn)誡防線是一道腐敗預(yù)防線。思想道德防線主要靠一般性的宣傳教育、社會(huì)習(xí)慣、倫理道德，通過(guò)自覺(jué)、自省、自律的“軟約束”對(duì)黨員干部的行為進(jìn)行自我規(guī)范。黨紀(jì)國(guó)法防線則是依靠黨和國(guó)家的規(guī)范性文件，通過(guò)黨的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和國(guó)家司法機(jī)關(guān)的“硬約束”規(guī)范黨員、干部的行為。一般而言，思想道德防線作為“軟約束”不具有強(qiáng)制性作用，而黨紀(jì)國(guó)法防線作為“硬約束”，帶有明顯的強(qiáng)制性。在思想道德防線和黨紀(jì)國(guó)法防線之間，客觀上是“軟約束”和“硬約束”都無(wú)力觸及的區(qū)域，是反腐敗監(jiān)督工作中的“空檔”和“盲點(diǎn)”。^①比如某些輕微的不廉潔行為，已經(jīng)超出了思想道德的約束，但又未達(dá)到可以適用黨紀(jì)國(guó)法懲處的界限。對(duì)諸如此類(lèi)行為，一般的道德規(guī)范已無(wú)能為力，但又不適于用黨紀(jì)國(guó)法來(lái)強(qiáng)制性處理。解決該區(qū)域的預(yù)防手段就成為腐敗預(yù)防的關(guān)鍵問(wèn)題之一。
　　因此，在思想道德防線和黨紀(jì)國(guó)法防線之間構(gòu)筑一道新的防線，即警示訓(xùn)誡防線，就使得該區(qū)域問(wèn)題的解決被賦予了某種“強(qiáng)制性”特征，而不再是一個(gè)“盲點(diǎn)”、“空檔”。警示訓(xùn)誡防線的強(qiáng)制性不同于違反黨紀(jì)國(guó)法的強(qiáng)制性，違反黨紀(jì)國(guó)法的強(qiáng)制性是一種紀(jì)律強(qiáng)制性、法律強(qiáng)制性。警示訓(xùn)誡防線的強(qiáng)制性是一種組織強(qiáng)制性、行政強(qiáng)制性。組織強(qiáng)制性的本質(zhì)是一種權(quán)力強(qiáng)制性，是基于上下級(jí)組織、職務(wù)之間的隸屬關(guān)系，而存在的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的強(qiáng)制，一般采用警示提醒、誡勉督導(dǎo)、責(zé)令糾錯(cuò)等形式，更嚴(yán)重的輔以停職、調(diào)離、免職等組織措施。紀(jì)律強(qiáng)制性類(lèi)似于法律的強(qiáng)制性，是根據(jù)“黨內(nèi)法規(guī)”的規(guī)定對(duì)違反黨紀(jì)的行為的一種強(qiáng)制，采用的是包括免職在內(nèi)的各種紀(jì)律處分。法律強(qiáng)制性是指違法行為必須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的一種強(qiáng)制，如對(duì)貪污、受賄的刑罰制裁等。組織強(qiáng)制性符合權(quán)力運(yùn)作的基本結(jié)構(gòu)和功能，通過(guò)警示訓(xùn)誡防線把組織強(qiáng)制性更加明確的表達(dá)出來(lái)，并予以制度化設(shè)計(jì)，有利于增強(qiáng)腐敗預(yù)防手段的權(quán)威性和執(zhí)行力，強(qiáng)化對(duì)腐敗的預(yù)防功能，也會(huì)使得權(quán)力體系的運(yùn)作更趨于科學(xué)。
　　在教育和懲處之間的強(qiáng)制并非一種純粹的、完全的強(qiáng)制，還帶有比較明顯的教育功能。因?yàn)?，警示?xùn)誡防線的作用區(qū)域，是從思想道德教育到黨紀(jì)國(guó)法懲處的過(guò)渡區(qū)域，對(duì)該區(qū)域的大量行為仍然是以教育為主的，如警示提醒更傾向于軟約束的形態(tài)，其中的強(qiáng)制性是不明顯的。但是越接近于黨紀(jì)國(guó)法懲處的邊界，強(qiáng)制性的功能就越突出，如責(zé)令糾錯(cuò)就帶有明顯的強(qiáng)制性。所以，警示訓(xùn)誡防線是把教育和懲處進(jìn)行了有機(jī)的結(jié)合，是通過(guò)“教育+強(qiáng)制”的辦法，^②對(duì)腐敗預(yù)防機(jī)制的一種深度革