內(nèi)容摘要：偵查監(jiān)督是憲法和法律賦予檢察機關的一項重要職能，貫穿了刑事立案到偵查終結的全過程。本文僅就檢察機關偵查監(jiān)督部門履行審查逮捕、刑事立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督三項職責的過程中，每項職責的運行程序和相互之間互相作用的關系體制作一些探討，反思其中存在的問題，并在工作規(guī)范和立法兩個方面提出完善的建議。
　　關鍵詞：偵查監(jiān)督 取證 規(guī)范 審查
　　
　　一、現(xiàn)行偵查監(jiān)督機制存在的問題
　　
　　（一）偵查監(jiān)督工作流程不規(guī)范
　　1.審查逮捕環(huán)節(jié)的問題
　?。?）受案程序缺乏統(tǒng)一性。97刑訴法實施以來已經(jīng)有近10年的時間，雖然各地檢察、公安機關對審查逮捕案件在受理環(huán)節(jié)的規(guī)范進行了有益的探索，但目前尚無一個全國統(tǒng)一的受案標準。這里的標準是指程序規(guī)范上的標準?！缎淌略V訟法》第66條雖然規(guī)定了應當移送什么，但較為原則，而《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》也沒有細化受理的標準，導致提請案件不裝訂卷宗、不制作證據(jù)清單、法律文書質量不高等問題隨時可見。特別是受理時難以準確界定管轄問題，一旦出現(xiàn)管轄爭議，不論是作出何種決定都非常困難。
　?。?）引導程序存在隨意性。引導偵查取證是檢察機關偵查監(jiān)督部門的日常工作之一。實際操作中，在引導程序的啟動、介入偵查的時間、方式和范圍等問題上存在隨意性。有的公安偵查部門直接與檢察機關偵查監(jiān)督部門聯(lián)系，有的甚至直接與自己熟識的檢察官聯(lián)系，沒有任何內(nèi)部報批手續(xù)，不論案件大小、復雜程度，有時一個電話就啟動引導程序。在具體引導中，沒有針對具體犯罪構成要件提出偵查工作建議，有的還代替公安作出是否提請的決定，引導工作結束后也沒有任何記錄。這些問題使得引導偵查取證這一本來可以提高訴訟效率、形成打擊合力的工作方法運行效果不佳。
　　（3）討論程序具有形式性。審查逮捕案件的討論程序見于《刑事訴訟法》第六十七條和《刑事訴訟規(guī)則》第九十二條，都規(guī)定了“重大案件應當提交檢察委員會討論決定”。由于審查逮捕案件辦案時限的限制，短短三日要閱卷、訊問犯罪嫌疑人、制作意見書，還要提交檢察委員會討論決定，幾乎不可能。就算特殊情況下延長了一至四日，時間也相當緊張，再加上缺乏“重大案件”的具體范圍，所以在實際辦案中除了必須經(jīng)過檢察委員會討論決定的案件外，很少有其他的審查逮捕案件提交討論的情況，這使得法律規(guī)定流于形式。
　　2.刑事立案監(jiān)督環(huán)節(jié)的問題
　?。?）刑事立案監(jiān)督案件的取證問題。針對這類案件偵查監(jiān)督部門是否擁有偵查權，偵查監(jiān)督部門能否取證，取證過程是屬于調(diào)查還是一種特殊偵查，獲取證據(jù)應當執(zhí)行什么程序以及證據(jù)能否在法庭上質證，能否具備證明犯罪的效力問題等等，目前均沒有司法解釋和具體規(guī)定。
　?。?）刑事立案監(jiān)督案件成案以后的后續(xù)監(jiān)督問題。實際工作中，往往只重視是否成案，沒有注重成案后公安機關是否進行了偵查，有沒有立而不偵情況，是否及時對犯罪嫌疑人采取適當?shù)膹娭拼胧ㄟ^立案監(jiān)督后逮捕的犯罪嫌疑人的有罪判決問題，形成了有些立案監(jiān)督案件數(shù)年后沒有結果的狀況。
　　
　　二、從制度完善和訴訟規(guī)則健全的角度理順偵查監(jiān)督工作機制
　　
　　（一）規(guī)范偵查監(jiān)督工作流程
　　1.對審查逮捕環(huán)節(jié)工作流程的規(guī)范建議
　　(1)規(guī)范審查逮捕案件的受理。針對若干年來受理審查逮捕案件環(huán)節(jié)所存在的問題，應當迅速制定全國統(tǒng)一規(guī)范，建議采用與公安機關會簽《提請、受理審查逮捕案件標準》的方式。作為公安機關報捕案件出口的法制部門，在作出提請決定前本來就有一個審核過程，所以制定標準時應將所規(guī)范的內(nèi)容前移到各偵查單位移送法制部門審核環(huán)節(jié)，形成了檢察院受理案件前的一道“預審”關。標準可以從地域管轄、級別管轄、文書規(guī)范、卷宗要求四個方面作明確而詳細的規(guī)定，同時要根據(jù)上述四個范圍規(guī)定不予受理的情形。建議確定受理案件后的一日為初核期，受理時發(fā)現(xiàn)不應當受理的案件，由公安機關撤回補充完善，案件不計入受理數(shù)。
　　(2)規(guī)范引導偵查取證工作。為做好捕前階段的兩個向前延伸工作，首先應當規(guī)范檢察機關偵查監(jiān)督部門內(nèi)部的工作程序。制定相應的內(nèi)部審批、備案文書，規(guī)定凡需偵查監(jiān)督部門引導偵查取證的案件，均要求公安機關以書面方式提請，由主辦檢察官填寫審批表，經(jīng)部門負責人同意后方可開展工作；主辦檢察官參加了重大案件的討論，所提出意見也應當以《偵查工作建議書》的形式書面予以反映；工作結束后填寫備案文書。這樣可以改變以往介入不少，卻既不規(guī)范又無據(jù)可查的狀況。
　　(3)規(guī)范偵查監(jiān)督的案件討論?！缎淌略V訟法》第六十七條規(guī)定：“人民檢察院審查批準逮捕犯罪嫌疑人由檢察長決定。重大案件應當提交檢察委員會討論決定。”這一法條很明顯包含兩層含義：一是只有重大案件才討論，二是檢察委員會是合法的、唯一的討論案件機構。結合具體司法實踐，我們認為在偵查監(jiān)督環(huán)節(jié)需要提交檢察委員會討論決定的案件范圍應該有以下六個方面：一是擬作絕對不批準逮捕的案件；二是公安機關對本院不批準逮捕的決定要求復議的案件；三是本院自偵部門直接辦理的需要決定是否逮捕的案件；四是公安機關不立案理由不成立，需要通知其立案偵查的案件以及認為公安機關立案理由不成立，需要通知其撤銷的案件；五是發(fā)現(xiàn)公安機關在偵查活動中有嚴重違法情形，偵查人員可能觸犯刑法，需要移交本院自偵部門查處的案件；六是其他案情復雜、社會影響大且檢察長認為需要提交檢察委員會討論決定的案件。
　　偵查監(jiān)督部門內(nèi)部不再對所處理的案件進行討論。同時，上述范圍以外的案件也不得提交檢察委員會討論。
　　2.對刑事立案環(huán)節(jié)工作流程的規(guī)范建議
　　(1)明確賦予偵查監(jiān)督部門特別調(diào)查權。刑事立案監(jiān)督應該是一個動靜相結合的工作，靜在審查相關資料，動在對相關問題的調(diào)查走訪。而這種調(diào)查走訪又應當是區(qū)別于一般行政調(diào)查和刑事偵查的，故可以稱之為“特別調(diào)查”?！缎淌略V訟法》通過對要求公安機關說明不立案理由和通知立案兩個渠道將檢察機關的刑事立案監(jiān)督權細分為質詢和糾正兩個方面，而對在作出糾正前的必要的調(diào)查卻沒有規(guī)定。盡管《刑事訴訟規(guī)則》有這方面的表述，但效力明顯小于《刑事訴訟法》。所以，建議在法律上進一步明確規(guī)定檢察機關刑事立案監(jiān)督工作中的特別調(diào)查權，除了規(guī)定檢察機關擁有對是否立案的相關材料進行查閱和審查外，要作出是否糾正的決定，還應明確對違法立案行為的調(diào)查。這一環(huán)節(jié)的調(diào)查在內(nèi)容和形式上類似檢察機關內(nèi)部自偵部門的初查。對于在特別調(diào)查中采集的材料是否能夠作為案件證據(jù)上庭質證的問題，我們認為應當通過偵查行為對調(diào)查材料進行轉化，使之符合證據(jù)要求后才能。但如果在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)偵查人員徇私枉法、貪污受賄等職務犯罪線索，這類材料在經(jīng)過一定的補強后就可以直接作為證據(jù)使用。
　　(2)建立后續(xù)監(jiān)督工作機制。關于刑事立案監(jiān)督案件成案以后的后續(xù)監(jiān)督問題，應該是困擾監(jiān)督實務多年的一個問題。為了避免出現(xiàn)立案監(jiān)督工作形式化、避免監(jiān)督結果書面化，針對是否存在立而不偵或者消極偵查的情況，是否及時對犯罪嫌疑人采取適當?shù)膹娭拼胧┖妥詈蟮呐袥Q問題，可以建立偵查工作定期通報制度和三項監(jiān)督信息共享制度來解決。刑事立案監(jiān)督作為檢察機關偵查監(jiān)督部門的主要職責之一，監(jiān)督個案的終結時間應該后移，不能止步于立案環(huán)節(jié)。因為如果公安機關僅僅履行了立案的職責，而并不采取《刑事訴訟法》規(guī)定的立案后應當進行的偵查工作，監(jiān)督的實效是無法體現(xiàn)的。所以，應當建立立案監(jiān)督案件偵查工作定期通報制度，即要求公安機關定期通報因監(jiān)督而立案案件的偵查工作情況。知情權是質詢權和糾正權的基礎，通過對偵查工作進行動態(tài)監(jiān)督，利于發(fā)現(xiàn)違法偵查情況，及時進行偵查活動監(jiān)督。同時，通過審判監(jiān)督及時掌握案件的判決情況，有利于全面分析刑事立案監(jiān)督的效果。
　　
　　(3)規(guī)范對不當立案的監(jiān)督。刑事立案不當應當包括應當立案不立案和不應當立案而立案兩個方面。對不應當立案案件的監(jiān)督，對防止公安機關插手經(jīng)濟糾紛，幫助公安機關提高案件質量和保護無罪的人不受刑事追究具有極其重要的意義。
　　首先，應當將現(xiàn)行《刑事訴訟規(guī)則》第371條的表述調(diào)整為：人民檢察院依法對公安機關的立案活動實行監(jiān)督，包括對應當立案偵查的案件不立案偵查的和對不應當立案偵查案件立案偵查兩種情形。
　　其次，參照對應當立案案件監(jiān)督的表述，可將對不當立案案件的監(jiān)督規(guī)定為：人民檢察院發(fā)現(xiàn)公安機關對不應當立案偵查的案件立案偵查的，由偵查監(jiān)督部門審查；偵查監(jiān)督部門經(jīng)過調(diào)查、核實有關證據(jù)材料，認為需要公安機關說明不立案理由的，經(jīng)檢察長批準，可以要求公安機關在七日內(nèi)說明立案理由。經(jīng)人民檢察院偵查監(jiān)督部門審查，認為公安機關立案理由不能成立的，經(jīng)檢察長或者檢察委員會討論決定，應當通知公安機關撤銷案件。認為公安機關立案理由成立的，應當通知控告申訴部門，由控告申訴部門在十日內(nèi)將人民檢察院認為公安機關立案理由成立的審查結論通知犯罪嫌疑人或者家屬。
　　總之，在立案監(jiān)督環(huán)節(jié)，應該將針對不當立案的監(jiān)督包含進去。
　　3.對偵查活動監(jiān)督環(huán)節(jié)工作流程的規(guī)范建議
　　(1)《刑事訟訴規(guī)則》第381條確定了偵查監(jiān)督的任務是發(fā)現(xiàn)和糾正，第386條確定了糾正的方式是口頭和書面兩種。運用口頭還是書面的方式，最主要的區(qū)別在于偵查活動違法情形的嚴重程度。分析第381條所羅列的十一種違法情形，大部分可能觸犯刑律，有關偵查人員就有可能成為檢察機關反貪、瀆偵部門立案查處的對象，如果一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就及時發(fā)出糾正違法通知書，是否會給自偵工作帶來障礙？所以，我們認為偵查監(jiān)督的任務除了發(fā)現(xiàn)和糾正偵查活動中的違法情形外，還應當增加表述為發(fā)現(xiàn)并及時移送自偵部門查處，通過立案查處也是一種實質上的糾正。鑒于此，區(qū)別是否通知公安機關糾正的標準可以確定為違法情形是否涉嫌構成犯罪，如果構成犯罪就不宜及時糾正，不構成犯罪的通過口頭或者書面糾正的方式均可，建議高檢院確定較為詳細的口頭或者書面糾正的范圍。
　　(2)關于檢察機關內(nèi)部通報制度和程序，以及糾正違法統(tǒng)一出口的問題。根據(jù)《刑事訴訟規(guī)則》第十章第二節(jié)的規(guī)定，擁有糾違權的內(nèi)設部門有三個，即偵查監(jiān)督、公訴和監(jiān)所檢察。前面談到了糾正違法重復性影響嚴肅性的問題，所以應當建立檢察機關糾正違法的內(nèi)部通報制度。即作為人民檢察院針對公安機關的偵查活動行使監(jiān)督權最前沿的偵查監(jiān)督部門，一旦發(fā)現(xiàn)公安機關在偵查活動中的違法情形并提出了糾正意見的，應當通報本院的公訴和監(jiān)所檢察部門，通報可以對《糾正違法通知書》采用一式四聯(lián)的方式解決，分別為公安、偵查監(jiān)督、公訴和監(jiān)所各一聯(lián)。這樣操作，就可避免針對同一違法事實重復糾正的情況。此外，既然高檢院的機構改革已經(jīng)明確將審查批捕部門更名為偵查監(jiān)督部門，那么這一部門就應當切實履責到位?，F(xiàn)行《刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定了三個部門都可以糾正偵查活動中的違法，不利于偵查監(jiān)督職能的履行和效果的統(tǒng)一。為此，建議將《刑事訴訟規(guī)則》關于這一問題的規(guī)定調(diào)整為：公訴部門發(fā)現(xiàn)公安機關的偵查活動中存在違法情況，監(jiān)所檢察部門發(fā)現(xiàn)偵查中違反法律規(guī)定的羈押和辦案期限規(guī)定的，應當及時移送本院偵查監(jiān)督部門審查糾正。這樣，就統(tǒng)一了檢察機關糾正違法的出口，同時也能真正使高檢院所強調(diào)的偵查監(jiān)督部門針對批捕和不捕后的兩項跟蹤監(jiān)督職責的落實。
　　(二)重新確立逮捕案件質量認證指導思想
　　首先，建議通過立法調(diào)整或者司法解釋的途徑，解決《刑事訴訟法》第56條、57條與60條的模糊關系問題。法律規(guī)定對不履行取保候審、監(jiān)視居住法定義務的人，情節(jié)嚴重（2001年頒布實施的《關于依法適用逮捕措施有關問題的規(guī)定》已經(jīng)明確范圍）的可以逮捕，其目的是為了保證訴訟程序的順利進行。有的犯罪嫌疑人、被告人雖然只能判處管制或者拘役，但是由于采取的是不關押的強制措施，致使審查起訴和開庭審理時不在案、不到庭，有的甚至實施了《關于依法適用逮捕措施有關問題的規(guī)定》第一條第四款、第五款所規(guī)定情形的行為，往往使這些案件久拖不決，有的還造成惡劣的社會影響，這與司法工作需要幾個效果統(tǒng)一的指導思想是不相符合的。所以，建議確立對此類案件可以只把握“有證據(jù)證明有犯罪事實”和“有逮捕必要”兩個逮捕條件，當然要以嚴格控制為前提。
　　其次，建議確立相對正確和絕對錯誤相統(tǒng)一的審查逮捕質量評判指導思想。相對正確就是指在作出逮捕決定時，符合三個條件，如果捕后因為證據(jù)變化導致不訴或者判處徒刑以下刑罰甚至無罪的，不能認為是錯捕或者質量不高；由于法律、法規(guī)的不完善，形成理解認識不一致而導致捕后不訴或判無罪的，也不能認為是錯捕或者質量不高。單純從案件處理結果上來講，好象是不該逮捕，但是相對決定時又是符合條件的，應當實事求是地判斷，所以稱之為相對正確。絕對錯誤包括兩個方面：一是不符合《刑事訴訟法》第56條、57條、第60條的規(guī)定作出了逮捕決定，二是《國家賠償法》第十五條第二款規(guī)定對沒有犯罪事實的人逮捕的。既然《刑事訴訟法》又有規(guī)定了逮捕的實體條件和程序條件，《國家賠償法》針對性地確定了單一的概念，一旦逮捕的決定不0EkOCtT+TkBsczvEli7+ODBYwPzvFe3Qf2WSQ/W5vtU=符合要求或者符合《國家賠償法》規(guī)定，就是質量不高或者錯捕，這是絕對的標準，所以稱之為絕對錯誤。
　　(三)規(guī)范偵查監(jiān)督責任體系
　　1.主辦檢察官的產(chǎn)生及其權力配置
　　偵查監(jiān)督主辦檢察官辦案責任制在全國試行了數(shù)年，實踐中花樣很多，不規(guī)范、不統(tǒng)一。我們認為，主辦檢察官辦案責任制是一種集行政人事與法律權力于一體的制度，其中應當涉及主辦檢察官的產(chǎn)生、領導與管理、權力與責任、監(jiān)督與制約以及待遇與獎懲等五個方面。對于主辦檢察官的產(chǎn)生，可以采用本院檢察長通過考試與考核相結合，選定主辦官后檢察長直接任命并報上級院偵查監(jiān)督部門備案的方式比較合理。因為兩級偵查監(jiān)督部門之間的關系是業(yè)務上的領導與被領導的關系，行政人事應當是由本院檢察長行使職權，所以任命的主體應當是本院檢察長。每個檢察院的副檢察長受檢察長委托對自己所分管部門履行領導職責，代行檢察長的權力，所以偵查監(jiān)督主辦檢察官的行政和業(yè)務直接領導應當是主管檢察長。偵查監(jiān)督部門負責人作為當然的主辦檢察官，與其他主辦官的關系應當明確定位為受檢察長委派履行管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)職責，而非是業(yè)務上的領導關系。
　　權力責任與監(jiān)督落實是實行主辦檢察官辦案責任制的重點。偵查監(jiān)督權可以細分為審查逮捕權、刑事立案監(jiān)督權和偵查活動監(jiān)督權，具體工作所面對的主要是公安機關。對于公安機關而言，逮捕或者不逮捕的決定必須執(zhí)行，說明不立案理由和通知立案必須執(zhí)行，公安機關接到糾正違法通知也必須糾正。所以，人民檢察院通過履行偵查監(jiān)督職責所作出的決定，具有決定權的特性。《刑事訴訟法》、《刑事訴訟規(guī)則》和《人民檢察院組織法》將這些權力賦予檢察長，重大、疑難案件由檢察委員會討論決定。在偵查監(jiān)督部門實行主辦檢察官辦案責任制，就必須賦予其一定的權力，這就涉及到能否將本屬于檢察長的權力“分配”至主辦官手里的問題。審查逮捕可以分為批準（決定）逮捕和不批準逮捕，而不批準逮捕又可分為絕對不捕和相對不捕，絕對不捕是指具有終結訴訟程序效力的以“不構成犯罪”而不批準逮捕的情況，相對不捕包含構成犯罪情節(jié)輕微不批準逮捕、構成犯罪無逮捕必要不批準逮捕和事實不清、證據(jù)不足不批準逮捕三種情況。鑒于此，應當賦予主辦檢察官批準（決定）逮捕建議權和相對不捕建議權。因為絕對不捕意味著訴訟程序的終結，說明被提請批準逮捕的犯罪嫌疑人沒有犯罪事實，或者其行為不構成犯罪，或者不負刑事責任，這類案件的結論必須嚴格控制，應當交由檢察委員會討論決定。
　　
　　2.理順檢察機關內(nèi)設機構的職責
　　針對前述檢察機關內(nèi)設機構之間職能的混淆、交叉和協(xié)作程序的缺乏形成了監(jiān)督合力不夠和監(jiān)督實效不好的狀況，筆者建議對《刑事訟訴規(guī)則》中刑事立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督兩個部分進行調(diào)整。
　　將《刑事訴訟規(guī)則》第373條調(diào)整為：“被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院控告申訴部門應當受理，并及時移送偵查監(jiān)督部門進行審查。......”反之，針對不當立案的監(jiān)督也應作此規(guī)定。
　　將《刑事訟訴規(guī)則》第379條調(diào)整為：“人民檢察院偵查監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)本院偵查部門對應當立案偵查的案件不報請立案偵查的，應當建議偵查部門報請立案偵查、建議不被采納的，應當報請檢察長決定。公訴部門發(fā)現(xiàn)本院偵查部門對應當立案偵查的案件不報請立案偵查的，應當及時移送偵查監(jiān)督審查?！?br/>　　關于對偵查活動監(jiān)督規(guī)定完善的建議前面已經(jīng)談到，不再贅述。
　?。ㄈ┰鲈O處分建議權
　　《刑事訴訟法》第76條規(guī)定的“人民檢察院在審查批準逮捕工作中，如果發(fā)現(xiàn)公安機關的偵查活動有違法情況，應當通知公安機關予以糾正，公安機關應當將糾正情況通知人民檢察院?！?，以及第87條規(guī)定的“……人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案?！边@兩條規(guī)定將偵查監(jiān)督部門的偵查活動監(jiān)督和刑事立案監(jiān)督職能表述的很清楚，對偵查監(jiān)督部門的要求是“應當”，相對公安機關而言，也是“應當糾正”和“應當立案”。何謂應當？就是必須為之，即義務，且為法定義務，不履行就應當受制裁。將偵查權和檢察權置于黨的絕對領導下是具有中國特色社會主義司法制度的一個根本特征，黨內(nèi)有黨紀。所以，要將監(jiān)督效果落到實處，確保司法公正，應當加強檢察機關內(nèi)部督察，在此不再贅述。同時法紀結合，如果公安機關的偵查違法情形被檢察機關通知糾正后不糾正，或者通知立案而不立案的情況出現(xiàn)，尚不夠追究刑事責任，怎么辦？筆者認為應當賦予檢察機關對公安機關的紀律處分建議權。一旦出現(xiàn)這種情況，檢察機關可以向同級紀律檢查、行政監(jiān)察機關提出針對具體責任人的紀律處分建議。此外，在實踐中往往還有這種情況，公安機關在偵查活動中存在違法情形，被檢察機關發(fā)現(xiàn)并發(fā)出糾正違法通知書，但是犯罪嫌疑人或者被害人的合法權益已經(jīng)受到了侵犯。如沒有有礙偵查、無法通知的情況，又沒有在法定時間內(nèi)向被拘留人家屬或單位送達通知書，被檢察機關糾正時已經(jīng)是若干個二十四小時了，僅僅這樣就行了嗎？作為偵查人員應當履行依法偵查的義務，違反法定義務就應該付出代價。在這種情況下，檢察機關同樣可以針對具體責任人的提出紀律處分建議。
　　責任編輯:張 東