【摘要】效益審計(jì)是國家審計(jì)機(jī)關(guān)全面履行審計(jì)監(jiān)督職能的必然要求，正確認(rèn)識、理解效益審計(jì)的涵義、特點(diǎn)和開展效益審計(jì)的必要性對全面開展這項(xiàng)工作具有非常重要的意義。
　　
　　審計(jì)署2005年5月在關(guān)于批轉(zhuǎn)《中國審計(jì)學(xué)會2005至2009年審計(jì)理論研究規(guī)劃》中，強(qiáng)調(diào)突出開展效益審計(jì)研究，圍繞效益審計(jì)的基本理論、程序與技術(shù)方法，特別是公共資金和公共工程效益審計(jì)與評價等方面展開深入、系統(tǒng)的研究，為建立中國特色的效益審計(jì)模式提供理論支持。
　　2006年4月在深圳召開的效益審計(jì)現(xiàn)場會上，審計(jì)署副審計(jì)長余效明要求各特派員辦事處借鑒深圳效益審計(jì)經(jīng)驗(yàn)做法，加強(qiáng)效益審計(jì)的理論研究和實(shí)踐探索，在推動效益審計(jì)工作中起到主力軍作用。 這是審計(jì)署繼2005年底將效益審計(jì)列入“十一五”期間審計(jì)工作重點(diǎn)后，首次正式部署效益相關(guān)工作，也標(biāo)志著國家審計(jì)已從揭示違法違規(guī)問題的財(cái)政、財(cái)務(wù)審計(jì)，發(fā)展到防止損失浪費(fèi)的效益審計(jì)，中國的國家審計(jì)工作正在步入更高層次。
　　
　　一、對效益審計(jì)涵義的認(rèn)識
　　
　　效益審計(jì)也稱績效審計(jì)，其內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Eefficiency）和效果性(Effectiveness)三個方面，簡稱“三E”審計(jì)。經(jīng)濟(jì)性是指節(jié)約或最大限度地防止損失、浪費(fèi)；效率性指投入與產(chǎn)出的對比；效果性包括完成預(yù)算目標(biāo)或達(dá)到計(jì)劃目標(biāo)。效益審計(jì)是從20世紀(jì)40年代開始的，它的形成與政府職能的擴(kuò)大有著必然聯(lián)系。20世紀(jì)30年代資本主義爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，主張國家全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的凱恩斯主義引導(dǎo)了資本主義世界，政府通過財(cái)政政策和貨幣政策進(jìn)行宏觀調(diào)控，在社會經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮越來越大的作用。隨著公共開支的日益增加和公營企業(yè)的大批涌現(xiàn)，占用了巨額的財(cái)政資金，加重了納稅人的負(fù)擔(dān)，引起了公眾對公共資源節(jié)約和效益的關(guān)注，要求對受托管理這些資源的政府官員所負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審查。具有獨(dú)立地位和專業(yè)資格的審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)了這項(xiàng)任務(wù)，從而把財(cái)務(wù)審計(jì)推進(jìn)到效益審計(jì)的高度。
　　效益審計(jì)是審計(jì)發(fā)展到一定階段的特殊內(nèi)容，我國最早提出的相關(guān)概念是“經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)”，指的是經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)途經(jīng)開發(fā)利用和實(shí)現(xiàn)程度的審計(jì)，此種提法更側(cè)重于微觀主體的經(jīng)濟(jì)活動。其中的經(jīng)濟(jì)效益簡單地說是指投入和產(chǎn)出的比例關(guān)系，投入越少產(chǎn)出越多、效益越高?？紤]到國有企業(yè)的效益好壞不能簡單地以是否盈利作為評價依據(jù)，由此產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)效益概念外延的擴(kuò)大，提出了審計(jì)評價中應(yīng)該堅(jiān)持微觀經(jīng)濟(jì)效益與宏觀經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)效益與社會效益相結(jié)合、直接效益與間接效益相結(jié)合、長期效益與短期效益相結(jié)合的原則。與此相適應(yīng)，經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)逐漸被效益審計(jì)概念所取代。
　　從宏觀上講，資源稀缺是一種普遍現(xiàn)象，一個國家的政治、法律、經(jīng)濟(jì)制度以及政府行為（包括公共資源的取得、分配和使用）都在發(fā)揮著社會資源配置的調(diào)節(jié)作用。依據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生變量，制度本身也有效率和效益問題。政府的效益審計(jì)，需要更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)概念的效益，即在社會資源一定的情況下實(shí)現(xiàn)這正是審計(jì)的價值所在。
　　
　　二、對效益審計(jì)特點(diǎn)的認(rèn)識
　　
　　經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)是一項(xiàng)獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督活動。財(cái)務(wù)收支審計(jì)是審計(jì)的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)是審計(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是在傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種獨(dú)立的審計(jì)類型。它的內(nèi)容和重點(diǎn)超出了財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動本身， 是更高層次的審計(jì)目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)應(yīng)是一個獨(dú)立的審計(jì)類型， 其原因主要有三：一是效益審計(jì)相對于財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)而言，其審計(jì)的范圍擴(kuò)大了，要對財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動的決策過程、執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行審計(jì)；二是效益審計(jì)的方法有了新的發(fā)展，除了需要運(yùn)用財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的常用方法外，還要運(yùn)用其他的審計(jì)方法，涉及到一些非財(cái)政財(cái)務(wù)收支的具體內(nèi)容；三是審計(jì)的目的不僅僅是真實(shí)性和合法性，還要更多地涉及效益性，更具建設(shè)性、全局性和宏觀性， 揭示的問題層次更高、作用更大。
　　
　　（一）經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，就其內(nèi)容上講，是財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的擴(kuò)展
　　其目的是通過審計(jì)，確定被審計(jì)單位資源管理和利用是否節(jié)約、有效，抓住其不經(jīng)濟(jì)或低效率等典型性的問題進(jìn)行分析，指出原因，提出意見建議，促進(jìn)規(guī)范管理。經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的內(nèi)容已經(jīng)不再是財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動本身， 是在對財(cái)政財(cái)務(wù)收支及其會計(jì)資料審計(jì)的基礎(chǔ)上，對全部經(jīng)營活動結(jié)果進(jìn)行評價，是對整個經(jīng)濟(jì)活動的全方位審視，涉及到有關(guān)的生產(chǎn)、技術(shù)、工程、經(jīng)營與計(jì)劃、決策、管理、組織結(jié)構(gòu)和控制系統(tǒng)等方面。
　　
　?。ǘ┙?jīng)濟(jì)效益審計(jì)運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)方法和國家的法規(guī)進(jìn)行綜合分析，而非對審計(jì)證據(jù)真實(shí)合法性的審計(jì)
　　經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)除了采用審閱、核對、盤點(diǎn)、調(diào)整和分析等方法外，還要按照審計(jì)項(xiàng)目所需評價效益事項(xiàng)運(yùn)用不同的經(jīng)濟(jì)分析、數(shù)學(xué)分析、經(jīng)濟(jì)論證或其他管理科學(xué)方法。
　　
　　（三）由于經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的方法和手段等都與財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)有重大變化，對審計(jì)人員的綜合素質(zhì)、業(yè)務(wù)技能要求、分析能力、政策水平、相關(guān)業(yè)務(wù)知識掌握程度的要求更高。
　　
　?。ㄋ模┙?jīng)濟(jì)效益審計(jì)要求跳出財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動的局限
　　其著眼點(diǎn)在體制、機(jī)制、制度、失誤等重大問題上，更大地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的重要作用，以便使審計(jì)工作更上一個臺階。
　　
　　三、對我國效益審計(jì)必要性的認(rèn)識
　　
　?。ㄒ唬膰覍徲?jì)產(chǎn)生的根源看
　　 審計(jì)作為社會監(jiān)督體系重要的組成部分，從古至今都扮演著維護(hù)社會穩(wěn)定、國家興衰及公司成敗的重要角色。國家審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展是在財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與管理權(quán)相分離以及多層次經(jīng)營管理分權(quán)體制形成的經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系下，基于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督需要產(chǎn)生和發(fā)展起來的。由于兩權(quán)分離、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的確立，財(cái)產(chǎn)所有者就會委托專職機(jī)構(gòu)和人員對受托管理者所負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，實(shí)行必需的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，從而使國家審計(jì)作為一項(xiàng)獨(dú)立的監(jiān)督活動產(chǎn)生。目前，我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)主要開展財(cái)政收支審計(jì)和財(cái)務(wù)收支審計(jì)，但隨著我國經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型逐步向集約型轉(zhuǎn)變和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，人們越來越關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益問題。國家審計(jì)機(jī)關(guān)在對財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督的同時，有必要根據(jù)客觀需要逐步開展效益審計(jì)。
　　
　?。ǘ呢?cái)政支出規(guī)模看
　　社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的最大功能就是通過政府配置資源來解決市場失靈問題，矯正市場的盲目性。伴隨政府對經(jīng)濟(jì)干預(yù)力度的加大，公共開支日益增加，占用了巨額的財(cái)政資金，加重了納稅人的負(fù)擔(dān)，引起了公眾對公共資源節(jié)約和效益的關(guān)注，要求對受托管理這些資源的政府官員所負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審查。具有獨(dú)立地位和專業(yè)資格的審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)了這個任務(wù)，從而把財(cái)務(wù)審計(jì)推進(jìn)到績效審計(jì)的范圍。從我國的實(shí)際情況看，財(cái)政支出包括政權(quán)建設(shè)領(lǐng)域支出、事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域支出、公共投資領(lǐng)域支出和收入分配調(diào)節(jié)領(lǐng)域支出等。我國人口眾多，人均所占有的自然資源較低，資源短缺嚴(yán)重制約著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水準(zhǔn)的提高，政府的社會保障負(fù)擔(dān)也愈來愈重，社會及公眾對政府公共支出提出了更高的期望，要求政府能夠更有效率地發(fā)揮其職能。經(jīng)過20多年的改革開放，我國的財(cái)政實(shí)力大大增強(qiáng)，但科技與教育的投入、西部開發(fā)、東北振興、建立和完善社會保障體系、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍需要大量的資金，現(xiàn)有的財(cái)力很難滿足需要。要解決上述問題，最佳方式就是提高資源利用效率，開展效益審計(jì)，以有助于提高決策水平，以最少的資源投入換取最大的經(jīng)濟(jì)收入，解決我國自然資源和財(cái)力不足的矛盾。政府不能僅僅滿足于按照預(yù)算合法地分配、管理和使用公共資源，還要在經(jīng)濟(jì)資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性方面下功夫。
　　
　?。ㄈ膰覍徲?jì)對權(quán)力的制約和監(jiān)督作用看
　　從本質(zhì)上說，現(xiàn)代國家審計(jì)是民主和法制的工具，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，能夠促進(jìn)政府及有關(guān)部門正確履行法定職責(zé)，提高行政行為的科學(xué)性、透明度和有效性，真正做到執(zhí)政為民，以促進(jìn)法律法規(guī)的執(zhí)行，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，推動法制的完善。十六大提出要加強(qiáng)社會主義民主，完善社會主義法制，全面落實(shí)依法治國的基本方略，審計(jì)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要工具。現(xiàn)代國家審計(jì)的發(fā)展要求從業(yè)者要從推進(jìn)國家民主與法制的高度來認(rèn)識和履行好對權(quán)力的監(jiān)督，對政府績效做出評價，即對政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進(jìn)步作出評價。當(dāng)然，對審計(jì)工作來說，這里的“權(quán)力”主要是與財(cái)政財(cái)務(wù)收支有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)管權(quán)。但審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對這些權(quán)力的監(jiān)督，其意義又不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)方面，還具有重要的政治和社會意義。十六大報告是在加強(qiáng)“政治建設(shè)和政治體制改革”中對審計(jì)等部門提出這一要求的，審計(jì)是加強(qiáng)對權(quán)力制約和監(jiān)督的重要職能部門之一，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，一定不能離開維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、關(guān)注政府效率這兩個重點(diǎn)目標(biāo)。
　　
　　（四）從科學(xué)發(fā)展觀看
　　科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)容是堅(jiān)持以人為本，它對開展政府績效審計(jì)具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)以人為本，這個“人”，是人民群眾；這個“本”，是人民群眾的根本利益。簡而言之，以人為本，就是做任何事情都要以滿足人們的需要為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，開展政府效益審計(jì)也要體現(xiàn)以人為本的根本目的。在當(dāng)今民主社會里，政府負(fù)有以最經(jīng)濟(jì)、最有效的辦法使用和管理各項(xiàng)資源并使其最大限度地達(dá)到目的的責(zé)任，具體表現(xiàn)為政府在多大程度上適應(yīng)了自然規(guī)律的客觀要求。人民作為公共資源的所有者，具有獲取政府使用和管理公共資源的效率和效果信息這一社會公共需求的權(quán)利，政府審計(jì)通過開展政府績效益審計(jì)正好起到媒介監(jiān)督、評價的作用。