【摘要】目前，我國對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算尚無統(tǒng)一的政策法規(guī)和規(guī)范意見，亟待建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國有資本預(yù)算管理制度。本文介紹了成功開展國有資本經(jīng)營預(yù)算且模式鮮明的先進(jìn)城市的經(jīng)驗(yàn)，以資借鑒。
　　
　　國有資本經(jīng)營預(yù)算工作是促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段。為推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，貫徹黨的十六大以來歷次關(guān)于深化國有資產(chǎn)管理體制改革精神，全國各地根據(jù)國有資產(chǎn)管理體制改革的要求和自身實(shí)際，進(jìn)行了大膽探索和有益實(shí)踐，各具特色并積累了一些經(jīng)驗(yàn)?！八街梢怨ビ瘛?。為借鑒先進(jìn)城市的成功經(jīng)驗(yàn)，本文將介紹上海等地的先進(jìn)做法。
　　
　　一、五城市開展國有資本經(jīng)營預(yù)算的工作情況
　　
　　（一）國有資本經(jīng)營預(yù)算編制模式
　　五城市國有資本經(jīng)營預(yù)算工作大體可分為三種模式，第一種是“滬深模式”，即國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)政公共預(yù)算相分離，各自獨(dú)立運(yùn)作，共同組成政府復(fù)式預(yù)算，實(shí)行“一個(gè)體系，兩個(gè)層次”的管理。也就是說，“一個(gè)國有資本經(jīng)營預(yù)算體系，分國有資產(chǎn)經(jīng)營公司資本經(jīng)營預(yù)算和市本級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算兩個(gè)層次”。市國資委作為出資人，是國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理主體。第二種是“北京模式”，即國資部門負(fù)責(zé)資本經(jīng)營預(yù)算的編制和收繳使用，財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督。收益資金比照社?；鸬墓芾矸绞?，在財(cái)政開設(shè)國有資本經(jīng)營預(yù)算專戶、列收列支，不參與平衡一般財(cái)政預(yù)算，注重保持國有資本預(yù)算管理的相對(duì)獨(dú)立性。第三種是“穗武模式”，即國有資本經(jīng)營預(yù)算作為財(cái)政公共預(yù)算的一部分，納入國庫集中支付范圍，國資部門負(fù)責(zé)收益的收繳使用，財(cái)政部門負(fù)責(zé)管理。
　　1.滬深模式
　　上海市從1996年開始研究探索國有資本經(jīng)營預(yù)算工作。2005年1月，上海市政府批轉(zhuǎn)上海市國資委制訂的《上海市國有資產(chǎn)收益收繳管理試行辦法》（滬府發(fā)［2005］33號(hào)），標(biāo)志著上海市國有資產(chǎn)收益收繳及預(yù)算管理工作全面開展，到2006年全面鋪開。其國有資本經(jīng)營預(yù)算工作實(shí)行“一個(gè)體系，兩個(gè)層次”的管理，即“一個(gè)國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算體系，分企業(yè)集團(tuán)國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算和市本級(jí)國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算兩個(gè)層次”。其中，企業(yè)集團(tuán)國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算又分為產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、政府投資公司、科研院所三種類型進(jìn)行管理。市國資委作為出資人，是國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理主體，其中本級(jí)預(yù)算由市國資委獨(dú)立編制，主要根據(jù)收繳的國有資本收益安排支出預(yù)算；企業(yè)集團(tuán)級(jí)預(yù)算主要由各集團(tuán)公司編制，市國資委負(fù)責(zé)審批和監(jiān)督執(zhí)行。收益主要用于國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括科教興市、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時(shí)適當(dāng)安排部分資金解決國企改革、國資監(jiān)管和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所需的必要支出以及市政府確定的其他必要支出。目前，該市對(duì)出資企業(yè)資本性收益暫按凈利潤20％的比例收取。
　　深圳市國有資本經(jīng)營預(yù)算工作從1997年起步，原由各授權(quán)資產(chǎn)經(jīng)營公司作為主體編制國有資產(chǎn)收益預(yù)算，市國資辦只負(fù)責(zé)匯總并向人大報(bào)告。2004年，該市國有資產(chǎn)管理體制調(diào)整，撤消了授權(quán)資產(chǎn)經(jīng)營公司，市國資委直接履行出資人職能，成為國有資產(chǎn)收益預(yù)算的管理主體，獨(dú)立編制市本級(jí)國有資產(chǎn)收益預(yù)算。該市對(duì)出資企業(yè)未要求編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，只是通過事先審核企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算的方式實(shí)施監(jiān)管和考核。目前，深圳國有資本收益預(yù)算與公共預(yù)算分開，國有資本收益預(yù)算和決算工作由市國資委負(fù)責(zé)組織實(shí)施。該市對(duì)出資企業(yè)資本性收益按不低于凈利潤30％的比例收取。
　　2.北京模式
　　北京市國有資本收支預(yù)算由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)單獨(dú)編制，主要包括國有資本收支預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算管理兩部分。從政府角度講，建立國有資本收支預(yù)算由國有資本收入預(yù)算和國有資本支出預(yù)算組成。國有資本收入預(yù)算包括國有資本收益、融資收入、政府其他預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)收入和其他收入；國有資本支出預(yù)算包括國有資本再投入等。國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)國有資本收益的收繳監(jiān)管、國有資本收支預(yù)算編制工作，其草案經(jīng)市政府審核、批準(zhǔn)后執(zhí)行，其預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整和決算工作由國資委負(fù)責(zé)。國有資本收支預(yù)算資金實(shí)行財(cái)政專戶管理，參照基金管理方式，列收列支，不和財(cái)政公共預(yù)算相互平衡，收益收繳落實(shí)情況與企業(yè)經(jīng)營者的年薪掛鉤；從企業(yè)角度講，建立企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算，包括國資委所屬各企業(yè)國有權(quán)益變動(dòng)預(yù)算、收益預(yù)算、投資預(yù)算、資產(chǎn)處置預(yù)算等。
　　3.穗武模式
　　武漢市從2002年啟動(dòng)國有資本經(jīng)營預(yù)算工作，2005年全面展開。其預(yù)算管理分市本級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算和營運(yùn)公司國有資本經(jīng)營預(yù)算兩個(gè)層次。前三年的全市預(yù)算主要是根據(jù)各營運(yùn)公司預(yù)算匯總后編制，2005年實(shí)行國有資本收益收繳辦法后，全市預(yù)算由市本級(jí)預(yù)算和營運(yùn)公司匯總預(yù)算組成，經(jīng)市政府審核，納入財(cái)政預(yù)算，并向人大報(bào)告后執(zhí)行。其中，市本級(jí)預(yù)算由市國資委根據(jù)收益收繳情況編制，其國有資本收益和支出實(shí)行國庫集中支付，財(cái)政根據(jù)國資部門確定的支出進(jìn)度撥款并負(fù)責(zé)監(jiān)管。營運(yùn)公司預(yù)算由各公司編制，市國資委負(fù)責(zé)審核和監(jiān)督執(zhí)行。目前，該市對(duì)出資企業(yè)資本性收益按凈利潤30％的比例收取。
　　廣州市從2001年起開展國有資本收益收繳工作，在市國資委成立之前均由財(cái)政直接收繳。2005年市國資委成立后，由市國資委負(fù)責(zé)國有資本收益收繳，并開始編制市本級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算。其管理模式與武漢市相同，均納入財(cái)政預(yù)算，由國資部門負(fù)責(zé)國有資本收益的收繳和使用，財(cái)政部門負(fù)責(zé)管理。對(duì)出資企業(yè)層面的預(yù)算管理方式與深圳市相同。目前，該市對(duì)出資企業(yè)資本性收益按凈利潤20％的比例收取。
　　
　?。ǘ﹪匈Y本收益的相關(guān)處理
　　1.征收主體
　　從其它城市的情況看，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門主要負(fù)責(zé)本地企業(yè)國有資產(chǎn)收益的征收工作，如北京、深圳等由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)征收國有資本收益，個(gè)別地方像湖北省試點(diǎn)地區(qū)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收國有資本收益。但國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門作為征收主體，更具有利條件。
　　2.收繳范圍
　　各地征繳范圍均為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門履行出資人職責(zé)的國有獨(dú)資企業(yè)、控股企業(yè)和參股企業(yè)。另外，個(gè)別地方將行政事業(yè)單位資產(chǎn)收益也一并納入征繳范圍。
　　3.收繳比例
　　征收比例確定標(biāo)準(zhǔn)不一。從調(diào)查情況看，五市均考慮了地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)企業(yè)稅后利潤確定不同的征收比例，如深圳市按不低于企業(yè)稅后利潤的30％征收，北京市按企業(yè)稅后利潤的20％征收。
　　4.繳撥方式
　　撥付方式大致有三種模式，第一種是建立與財(cái)政賬戶平行的國資收益賬戶，像上海、深圳等地；第二種是將國資收益納入財(cái)政賬戶，比照基金賬戶管理，列收列支，不參與平衡一般預(yù)算，像北京市；第三種是將國資收益納入財(cái)政賬戶，實(shí)行國庫集中支付，像武漢、廣州等地。
　　
　　二、五城市國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的啟示
　　
　?。ㄒ唬╅_展國有資本經(jīng)營預(yù)算工作與各級(jí)、各部門領(lǐng)導(dǎo)的重視、支持密不可分
　　上海、深圳、武漢等市國有資產(chǎn)管理體制改革一直走在全國前列。隨著國有資產(chǎn)管理體制改革的深入，大家普遍認(rèn)識(shí)到開展國有資本經(jīng)營預(yù)算工作有利于政府職能轉(zhuǎn)換和政企分開，有利于增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；有利于強(qiáng)化國有資產(chǎn)的監(jiān)管。因此各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)開展國有資本經(jīng)營預(yù)算工作都給予了高度重視并積極支持。深圳市在1995年就以立法的形式，明確了由履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的部門負(fù)責(zé)收取、管理和使用國有資產(chǎn)收益。其他城市也都以市政府的名義出臺(tái)了國有資本經(jīng)營預(yù)算或收益收繳的文件，雖然管理方式不同，但都明確了國有資產(chǎn)收益收繳和使用的主體為國資委，為國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的順利開展奠定了良好的基礎(chǔ)。
　　
　　
　?。ǘ┓e極穩(wěn)步推進(jìn)是開展國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的有效方式
　　國有資本經(jīng)營預(yù)算工作是探索性、開創(chuàng)性較強(qiáng)的工作，理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏，涉及到和多個(gè)部門及企業(yè)之間的利益調(diào)整問題，矛盾比較多，工作難度大。上海、深圳市國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的探索從十年前開始，試點(diǎn)摸索了很長時(shí)間，近兩年才全面鋪開；廣州、武漢開展此項(xiàng)工作也經(jīng)過了四、五年的摸索和實(shí)踐，近期才開始實(shí)施收益收繳?；仡櫢魇虚_展國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的歷程，基本上都經(jīng)過了從小到大、從點(diǎn)到面、從虛到實(shí)、從數(shù)字匯總到實(shí)際收繳等幾個(gè)階段，在收入范圍上主要包括直接出資企業(yè)的產(chǎn)（股）權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、股利分紅收入或稅后凈利潤。雖然從理論上講，出資人對(duì)所出資企業(yè)的稅后利潤有全額所有權(quán)，但是目前各市收繳水平也都只是在企業(yè)凈利潤的20％－30％之間，且在實(shí)踐中按照“取之于企業(yè)、用之于企業(yè)”的原則安排支出，國資委收繳的收益基本上都統(tǒng)籌用于企業(yè)改革、發(fā)展和穩(wěn)定等支出。采取這種循序漸進(jìn)的方式，有利于企業(yè)逐步接受出資人管理的概念，逐步提高對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的認(rèn)識(shí)，容易得到企業(yè)和相關(guān)部門的理解和支持。幾年來，深圳市按照全市國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的要求，將累計(jì)收繳的數(shù)十億元國有資本收益以資本金的形式投向重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域；其他城市也通過國有資本經(jīng)營預(yù)算工作進(jìn)行了國有經(jīng)濟(jì)的存量調(diào)整和增量投資，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
　　
　?。ㄈ┫茸龊脟匈Y本收益收繳，再試編國有資本經(jīng)營預(yù)算
　　建立企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算是一項(xiàng)較為復(fù)雜的制度創(chuàng)新工作，應(yīng)先易后難，分步實(shí)施。從近期看，具有出資人身份的政府要履行職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)收益的監(jiān)督和管理，落實(shí)和維護(hù)國有資產(chǎn)出資人的合法權(quán)益，宜先收繳企業(yè)國有資本收益，用于支付國有企業(yè)改革成本。從遠(yuǎn)期看，市級(jí)要建立國有資本收支預(yù)算與相關(guān)政策體系，作為政府復(fù)式預(yù)算的組成部分，逐步建立規(guī)范的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。
　　
　?。ㄋ模?shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算是履行出資人職責(zé)、加強(qiáng)監(jiān)管的重要手段
　　國有資本經(jīng)營預(yù)算是國資委行使出資人權(quán)利，加強(qiáng)對(duì)出資企業(yè)監(jiān)管的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。從企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)營運(yùn)作到考核評(píng)價(jià)都與國有資本經(jīng)營預(yù)算相關(guān)聯(lián)。本著“規(guī)劃管方向、預(yù)算管流向、考核管導(dǎo)向”的工作思路，上海市將規(guī)劃、預(yù)算、考核作為加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的三個(gè)重要突破口，并且以國有資本經(jīng)營預(yù)算工作作為核心環(huán)節(jié)，依據(jù)規(guī)劃審核預(yù)算草案，通過預(yù)算確定考核指標(biāo)，國有資本經(jīng)營預(yù)算上連規(guī)劃、下關(guān)考核，實(shí)現(xiàn)了對(duì)企業(yè)全過程的有效監(jiān)管。其他城市通過國有資本經(jīng)營預(yù)算工作也加強(qiáng)了對(duì)企業(yè)的監(jiān)管力度，不僅摸清了企業(yè)家底，掌握了企業(yè)資本的運(yùn)營狀況，而且有效地控制了盲目投融資和任意擴(kuò)大成本費(fèi)用開支等現(xiàn)象，防范了風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是為企業(yè)業(yè)績考核和對(duì)經(jīng)營者的獎(jiǎng)懲提供了依據(jù)。
　　
　?。ㄎ澹┕_、科學(xué)的決策程序是順利實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
　　五城市在探索國有資本經(jīng)營預(yù)算工作中大多設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)，成立了預(yù)算管理處，并配備了相應(yīng)的人員，在預(yù)算編制和審核上都有明確的程序和要求，大多采取自上而下與自下而上相結(jié)合的方式，從編制草案、審核調(diào)整、下達(dá)執(zhí)行、決算審計(jì)等全過程均實(shí)行逐級(jí)審核、監(jiān)督、檢查。上海和深圳市還設(shè)立了專門的預(yù)算委員會(huì)，聘請(qǐng)專家或?qū)I(yè)人士對(duì)企業(yè)編制的預(yù)算進(jìn)行審核；委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)企業(yè)預(yù)決算進(jìn)行年度審計(jì)；國資委編制的國有資本經(jīng)營預(yù)算要經(jīng)市政府審批并向人大報(bào)告，接受人大的監(jiān)督和審計(jì)部門的檢查。廣州和武漢國有資本經(jīng)營預(yù)算經(jīng)市政府批準(zhǔn)后并入財(cái)政預(yù)算，同時(shí)接受財(cái)政部門的監(jiān)管。
　　
　?。┍阌诓僮?、講究實(shí)效是順利實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的重要保證
　　開展國有資本經(jīng)營預(yù)算在外部涉及到與財(cái)政、企業(yè)等部門的關(guān)系，在內(nèi)部涉及到與規(guī)劃、考評(píng)等處室的關(guān)系，這些關(guān)系協(xié)調(diào)處理得好，可以提高工作效率；否則，部門、處室之間容易產(chǎn)生相互扯皮現(xiàn)象，企業(yè)之間容易產(chǎn)生抵觸情緒。上海和深圳市在預(yù)算審核過程中，明確各處室的職責(zé)分工，下達(dá)預(yù)算前事先征求相關(guān)處室意見，保證了預(yù)算編制與規(guī)劃、考評(píng)的相互銜接和一致性；在報(bào)表填報(bào)過程中，自主設(shè)計(jì)、開發(fā)了一套軟件，使企業(yè)只填報(bào)一次財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，就自動(dòng)生成財(cái)務(wù)預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算兩套報(bào)表，減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。深圳市為了使國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)政公共預(yù)算中國有資本收益科目相銜接，每年象征性地劃轉(zhuǎn)2.5億元國資收益在財(cái)政預(yù)算中列收列支。廣州和武漢市本著“少爭論、做實(shí)事”的態(tài)度，積極在現(xiàn)有框架下尋求與財(cái)政部門的最佳結(jié)合點(diǎn)，國資部門的職責(zé)主要是收益收繳和根據(jù)市政府的要求安排預(yù)算支出；在現(xiàn)階段，財(cái)政部門的職責(zé)主要是收益的統(tǒng)一管理和對(duì)預(yù)算支出的監(jiān)督，既保證了國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的實(shí)施，又符合非稅收入統(tǒng)一管理的要求。